基于效率視角的產業政策效果評估

劉小鴿

摘要：在對中國產業政策進行評估時，必須考慮到政策的機會成本，從效率的角度進行。以我國A股上市公司為樣本，實證檢驗政府財政補貼對企業營收的影響，發現：（1）政府財政補貼與企業自身研發投入都顯著增加了企業的總營業收入；（2）財政補貼給企業帶來的營收增長，遠低于企業自身研發投入帶來的增長，前者只有后者的1/3左右。這意味著，相對于資金的市場化配置，政府財政補貼的效率較低。考慮到產業政策配置資金對社會資金的擠占，我國產業政策的效果有待進一步提高。

關鍵詞：產業政策；效率；財政補貼

中圖分類號：F062.9文獻標識碼： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2020.01.011

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0引言

1980年代以來，一些經濟學家基于新貿易理論提出“戰略性貿易政策理論”，并結合市場失靈理論，為政府制定產業政策以干預經濟建立了微觀理論基礎，并試圖解釋東亞經濟奇跡[1-2]。然而，進一步的理論和實證研究卻表明，產業政策的理論基礎并不牢固，在實證檢驗中很難得到支持，并且由于過多的政府干預而影響其效率，面臨著諸多的困境和挑戰[3-4]，從而誘發產業政策有效性的爭論。

目前國內的研究大多單方面的從收益角度來討論產業政策的有效性，一定程度上忽視了產業政策的機會成本問題，所得結論有失偏頗。產業政策的實施不僅存在制定和實施的成本，還存在著機會成本問題。在現實中，支持某個行業的發展，必定會擠占其他行業發展的可利用資源，在評估產業政策的影響時應當具有全行業的視角。以政府對企業的技術創新進行資助為例。由于政府資助了企業更多的研發資金，在企業研發資金投入總量增加的情況下，研發產出增加幾乎是必然的結果。如果只是考慮企業獲得政府資助后的總產出，而不考慮其總投入也在增加，就很容易得出產業政策有效的直觀結論。因此，討論產業政策有效性必須要考慮政策的效率問題，即在對中國產業政策進行評估時，必須考慮產業政策的機會成本。

本文以政府財政補貼為例，基于政策效率的角度對中國產業政策進行評估。具體而言，選取我國A股上市公司作為樣本，實證檢驗政府財政補貼對企業營收的影響。

1中國產業政策效果：文獻分析

1.1產業政策與創新

技術創新與產業升級是經濟持續發展的核心動力。然而中國創新驅動發展現狀并不樂觀，在影響創新驅動的相關因素中，存在著政府干預帶來的利益集團式勾結的破壞性作用[5]。基于產業政策中與創新相關的產業政策，陳瑋和耿曙發現，我國從2000年啟動的鼓勵創新的產業政策并未取得預期效果，政府介入創新失效的機制表現為“風險積聚”和“監督失靈”，產業政策的干預使得企業改變了對于風險的應對行為，同時創新活動的難以衡量成為政府監管的難點[6]。黎文靖和鄭曼妮則發現，選擇性產業政策只激勵企業策略性創新，企業為“尋扶持”而增加創新“數量”，創新“質量”并沒有顯著提高[7]。關于產業政策對生產率的影響，宋凌云和王賢彬研究發現地方政府的重點產業政策總體上顯著提高了地方產業的生產率[8]；而舒銳發現產業政策中的稅收優惠和研發補貼可以實現行業產出的增長但不能促進生產效率的提高[9]。

1.2產業政策與產業結構調整

產業結構調整是后發國家加快經濟發展的本質要求。石奇和孔群喜[10]認為，大規模吸引外資，發展出口導向的工業化，加速經濟結構調整、推動產業結構升級，提高國際競爭力，進而在世界貿易結構中逐步占據有利地位，這是發展中國家融入全球分工體系、實現發展方式轉變的重要途徑。通過設立各類經濟開發區來調整產業結構，是中國地方政府最重要的一項產業政策。李力行和申廣軍認為，設立經濟開發區可以有效地推動城市制造業內部的產業結構變動[11]。不過，宋凌云等[12]認為，一旦地方官員開始引導轄區產業結構變動，他們相對于企業的總量信息優勢將很快失去，因此地方官員無法長期引領轄區內的產業結構變動。李文溥和陳永杰[13]通過對比近20年來政府在各個時期制定的產業結構政策發現，我國政府的產業政策與產業結構演變之間的因果關系并不明顯。

1.3產業政策效果的影響因素

產業政策的效果受政策實施程度、產業發展階段、地區市場化水平以及企業所有制的影響。一是受政策實施程度的影響。黃先海等[14]分析發現，補貼的產業政策存在以行業競爭程度和行業資本密集度的“最優實施空間”，繼續增加補貼會降低企業對行業競爭壓力的敏感性，引致企業“為補貼而生產”和產能過剩風險。不同的補貼力度對于企業的生產率的提高表現不同，當補貼力度小于某一臨界值時，政府補貼能夠顯著地促進企業生產率水平的提高；當補貼力度逐步提高時，這種促進作用也由顯著變為不顯著，并且其抑制作用也逐漸顯現；當補貼力度大于另一臨界值時，將顯著地抑制企業生產率水平的提高[15]。二是受產業所處階段的影響。在產業起步階段，政府補助帶來新型產業盈利優勢，而在產業擴張后，政府扶持難以有效鼓勵企業進行更多的研發投入，后果是同質化產能過剩[16]。三是受地區市場化水平的影響。孫早和席建成研究發現，產業政策的正向作用與市場化水平密切相關，當市場化水平達到某一拐點門檻值時，產業政策的正向作用將會顯著增強[17]。四是產業政策在不同所有制的企業中的效果不同。趙卿和曾海艦發現，同樣受到產業政策鼓勵發展的情況下，相對于民營企業，國有企業獲取的信貸資源更多；然而產業政策引導下的銀行信貸增量對企業業績具有顯著的正向貢獻，主要存在于民營企業中[18]。長期性產業政策鼓勵發展的企業擁有更好的投資機會和更強的融資能力，其經營業績也得到明顯增長，其中民營企業表現得更為顯著；而短期產業調控政策對支持發展企業的經營業績具有顯著負效應，主要體現在國有企業[19]。

2基于效率視角的產業政策效果評估

2.1模型與數據

構造如下計量模型：

其中，下標i、t分別表示企業與年份。yit 表示企業i在t年的生產效率，用企業總營業收入表示。Subsidyit表示企業所獲得的政府補貼額度，RDit表示企業的研發投入，Xit為企業層面的特征變量。ε為擾動項。通過比較？1與？2 的系數大小，來評估產業政策補貼的效率。

我國在實行產業政策的過程中，形成了規模龐大、形式多樣的產業發展財政補貼，用來支撐產業結構調整、產業組織兼并重組、產業布局以及產業技術創新等目標。包括但不限于稅收減免優惠、直接財政補貼、技術改造和設備更新激勵、研究開發補貼、特殊收費政策、與貿易有關的投資措施、出口導向和進口替代補貼、定價轉移類補貼等。

我國地方政府每年都給予上市公司大量的補貼，補貼的名目繁多。通過整理我國上市公司獲得政府補貼的數據可以看出，歷年補貼總額在2008年金融危機時有個突然的躍起（表1），雖然在2009年之后快速下落，但是仍然高于2008年之前任何一個年份的補貼總額數，并且在之后一路上升。并且在2015年達到了1629億元，占當年全國GDP的2.41%（圖1）。

考察我國A股市場中獲得政府補貼的企業數以及獲得的平均增幅補貼數額（表2），也可以發現較為明顯的類似趨勢（圖2）。

2.2實證結果分析

直接將企業總營業收入對企業研發投入與財政補貼進行回歸，最小二乘法（OLS）結果顯示，財政補貼對企業營收的提升要高于企業自有資金投入帶來的提升，見表3（1）。不過由于缺少對企業特征以及企業固定效應的考慮，OLS模型的結論并不準確，為此我們進一步利用是固定效應模型（FE）與隨機效應模型（RE）進行檢驗。計量結果均顯示，企業自身研發投入以及政府的財政補貼都顯著增加了企業的總營業收入，見表3（2）（3）。不過，企業自身研發投入所帶來的總營收的增加遠遠大于政府財政補貼所給企業帶來的營收增長。當加入企業層面的特征變量之后，實證結果保持穩健，結論保持不變，見表3（5）（6）。

以表3（5）中固定效應模型的估計結果為準進行解釋，可以看出政府財政補貼對企業總營業收入的彈性為0.03，即政府財政補貼每增加一個百分點，企業總營業收入增加0.03個百分點；而企業自身研發投入每增加一個百分點，企業總營業收入增加0.13個百分點。這也就意味著，從企業總營業收入的角度來看，企業自身研發投入的效率是政府財政補貼效率的4倍多。換言之，政府財政補貼的效率只有企業自身研發投入效率的23.6%（= 0.03 / 0.13），即政府財政補貼的效率是極其低下的。表3（6）隨機效應模型的估計結果也顯示，政府財政補貼的效率只有企業自身研發投入效率的30.8%（= 0.05 / 0.16）。

2.3穩健性檢驗

由于營業總收入中包含了上市公司的財務收入等科目，而此類科目所反映的企業經營事實可能并不受政府財政補貼以及企業研發投入的影響，因此我們選取營業收入指標作為被解釋變量，重新進行前文的計量檢驗，見表4。結果顯示，實證結果保持穩健，結論保持不變。

考慮到企業自身研發投入中可能包含了政府的財政補貼，因此直接利用企業研發投入可能會因為混合進去了政府財政補貼的效果，使前文所得結論不夠準確，因此我們將企業自身研發投入扣除掉政府的財政補貼，生成新的企業研發投入變量，再次進行檢驗，實證結果依然保持穩健，所得結論保持不變，見表5。

3進一步討論

由于產業政策在實施過程中會遇到知識信息的局限，以及參與主體之間互動博弈的影響，張維迎[20]認為產業政策注定會失敗，并將其概括為“無知”與“無恥”的問題。其實，政府在制定產業政策時所面臨的“無知”與“無恥”程度會影響產業政策后果的危害程度。以“無知”為例，發展中國家在追趕過程中有發達國家的發展經驗可借鑒，盡管在借鑒既有經驗上，官員不如企業家，但是由于政府依然有可借鑒的經驗，“無知”程度尚未很重，產業政策所帶來的不良后果還未很嚴重。而在創新領域，政府沒有可借鑒的經驗，官員在制定產業政策時面臨著更為嚴重的“無知”狀況，那么政策所帶來的后果也可能會更加嚴重。因此，接下來的研究可以結合張維迎[20]在批評產業政策時所闡述的“無知”與“無恥”視角，對于產業政策的效果及后果做更進一步的檢驗，構造如下計量方程：

其中，yit 為企業表現，下標i表示行業，t表示年份，Policyit 表示行業i在t年是否面臨產業政策的影響，Zit 表示行業i在t年遇到的“無知”與“無恥”的程度。“無恥”的程度可以用市場化程度來度量，“無知”的程度可以用所在地區的級別來衡量，直轄市、地級市、縣級市，級別越低，距離中央政策的信息越遠。其次，還可以考慮產業政策在國企與民企中的效果差異。