新制度經濟學視角下農村耕地輪作休耕制度研究

鄧志英，黃 毅

（1.湖南工程學院經濟學院，湖南 湘潭 411104；2.湖南工程學院管理學院，湖南 湘潭 411104）

一、引言

我國受鎘、錳、砷、汞、銅、鋅等重金屬污染的耕地約有 1.5億畝，每年因重金屬污染（如“鎘米”、“砷米”等）的糧食達 1000多萬噸，造成的直接經濟損失200余億元[1]。習近平向黨的十八屆五中全會所作的關于建議的說明指出：“地力嚴重透支……強調農業可持續發展的重要性。”2015年10月29日通過的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十三五規劃的建議》明確指出：“實行耕地輪作休耕制度……重點在重金屬污染區、生態嚴重退化等地區開展試點工作[2]。”2016年5月28日《國務院關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》出臺，明確部署了實行耕地輪作休耕制度試點工作。農村耕地輪作休耕是深化農業供給側結構性改革的有效途徑，是國家“鄉村振興”戰略的重要內容。輪作休耕是給疲憊的農村耕地休養生息的機會，經過科學管理、專業處理，達到平衡糧食供求矛盾，恢復地力，增長農民收入的目的，也是保證農業可持續發展的重要制度安排。我國自2016年實行“耕地輪作休耕制度試點”以來，努力探索輪作休耕管理、補償及評價機制，輪作休耕制度不斷完善。作為一種制度安排，一些學者從輪作休耕的內涵及意義（黃國勤，2017）[3]、輪作休耕模式（趙其國，2017）[4]、監督管理（謝花林，2018）[5]以及補償機制（鄭雪梅，2016）[6]等方面進行了研究，但對輪作休耕作為制度本身的分析略顯不足。文章從制度變遷、產權理論、交易成本等新制度經濟學理論分析輪作休耕的本質及過程，為進一步完善農地輪作休耕制度提供建議及參考。

二、輪作休耕的制度變遷分析

（一）輪作休耕的市場供求分析

制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程，是一種制度由均衡到非均衡再到均衡的過程。制度存在的合理性和必然性在于它是制度需求與制度供給達到均衡的結果。現階段我國耕地面積大約有40%出現退化現象，主要表現為有機質含量下降、土壤酸化加劇、結板硬化嚴重、土地肥力大幅度下降等。同時，由于農村主要勞動力向城市轉移，大量土地被拋耕棄耕，土地利用率低、分散的農業經營方式使農業生產效率降低。另外，傳統農業生產大多依靠農藥化肥這種掠奪式的經營方式，生態污染嚴重，綠色優質農產品供給不足，農民增收困難，究其原因在于土地制度的不完善導致土地資源浪費與流失。現行制度安排沒有考慮農業長期發展需求，土地制度供給出現不足，制度安排和制度結構的凈收益小于一種新的制度安排和制度結構，土地制度出現了非均衡狀態[7]。因此，必須有一種新型制度安排為解決農地資源浪費，實現農地可持續發展提供保障。輪作休耕制度的出現遵循制度均衡理論，符合農業供給結構性改革的政策要求，是新時期新形勢下我國農業可持續高質量發展的保障性制度安排，符合生產力發展對制度調整的根本要求。同時，社會生態環境保護也是推動制度變遷的新要求，在不影響國家糧食安全的前提下，有計劃地進行輪作休耕，實行生態種植，恢復與保持土壤肥力是改善當前農村土地現狀的重要途徑。因此，現行農村耕地使用狀況以及國家對農業可持續發展的新要求是推動耕地輪作休耕制度安排的現實要求。

（二）輪作休耕的制度創新分析

制度供給不足必然伴隨著制度創新。制度創新包括制度的調整、完善、改革和更替等。制度創新的動力有兩個方面：一是創新改變了潛在利益；二是創新成本降低使制度的變遷變得合算[8]。我國古代在作物栽培制度方面就有輪作復種、間作套種、三宜耕作、耕耨結合等形式。以輪作為主、休耕為輔，收割后的農地要求再種植其它農作物，廣大農民長年從事勞作，沒有多余時間參與社會集聚活動，減少社會不穩定性因素[9]。此時輪作休耕符合制度創新動力的第一種情況——輪作休耕目的除了部分增加農業產量，更能夠維持社會穩定，維護統治者權力，是基于潛在利益遠遠優于現實利益的基本考量。現行輪作休耕符合制度創新的兩種動力，其一，在國家糧食及農產品供給充裕條件下休耕，適當減少糧食及其它農作物種植，減輕國家糧食庫存壓力，調整農業生產結構，此時休耕成本最小、時機最好。其二，休耕過程中的科學養護與綠色生態治理，降低農業經營成本，保護生態環境。輪作休耕制度符合制度變遷及制度創新規律，在現行成本最小的條件下實現最大化的持續利益遞增，使農地資源得到優化配置。

某種制度創新費用巨大，或者在獲得潛在經濟利益時遇到私人產權的阻礙，此時，政府來進行制度創新則較為有利[10]。輪作休耕制度實施的前期可以通過政府引導，相關主體共同參與才能實現，后期可以逐步過渡到市場化運行模式。政府負責總體規劃，制定方案，作為制度創新的倡導者，政府是“第一行為人”。“第二行為人”是指在制度創新過程中幫助“第一行為人”獲得利益的組織或個人，輪作休耕由農民自愿參與，負責具體實施與操作過程，屬于“第二行為人”。休耕大多有第三方機構參與，提供專業技術指導，專業檢測，屬于“第三行為人”。整個過程中，第二行為人與第三行為人都必須配合第一行為人共同完成，第一行為人必須考慮第二行為人、第三行為人，必須將農民的利益與第三方機構的利益考慮進來，確保農民在輪作休耕的同時不會減少收入，第三方機構能夠獲得彌補成本以外的收益。不管哪一層次都必須使預期收益大于等于現實成本，一項新的制度安排能夠實現各主體利益，各主體協同配合才能使制度創新成為可持續的制度安排。

三、輪作休耕的產權及監管制度分析

（一）輪作休耕的產權制度分析

科斯認為在交易費用不為零的情況下，不同的權利配置界定會帶來不同的資源配置[6]。輪作休耕交易成本大于零，此時產權制度安排尤為重要。各級政府相關部門必須對農地輪作或休耕進行統一規劃安排，而農地產權明確是保證輪作休耕實施效果的前提。產權是一種制度安排，只有農地各種權利歸屬明確，才能知道哪些土地可以輪作哪些土地可以休耕，才能明確各主體在輪作休耕中的作用，才能使這種制度安排更有效率。土地產權不明晰，責任不明確，在生態補貼問題上可能會出現失誤，各主體可能不能得到應有的補償，農民利益會受到侵害。休耕農地的經營者或承包者必須按照要求進行維護或養護土地，兩者在輪作休耕中作用的差異將導致其補償的差異，經濟補償如何合理分配是影響輪作休耕實施效果的重要環節。我國農村耕地屬于集體所有，集體不是具體某一主體，而輪作或休耕過程需要具體的主體去實施，只有產權明確，才能承擔相應的責任，獲得相應的收益。

1982年以來我國實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分離，農民積極性提高，生產效率得到較大提升，農民基本實現自給自足[11]。隨著城鎮化發展，大量農民涌入城市務工，農村耕地閑置、拋荒、棄耕嚴重，分散的農村耕地很難進行規模生產與經營，此時“兩權分置”不適應農業現代化發展需求。2016年《關于完善農村耕地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出實行“三權分置”，將承包權與經營權分離，重視農地經濟效益，放活農地經營權，加快農村耕地流轉，大大提高農地資源的配置效率[12]。但是承包權與經營權分離可能出現農地過度使用，承包者重視農地的可持續利用，而經營者更多考慮短期利益最大化，濫施農藥化肥，進行掠奪式耕種，忽視農地長遠效率。輪作休耕制度安排能夠彌補“三權分置”制度帶來的社會及生態風險，將使用過度的土地統一規劃，有計劃地安排休耕或輪作，使農地得到休養生息的機會，實行輪作或休耕后的土地可以繼續或重新實現承包權與經營權分離，土地資源得到再利用。這種制度剛好與“三權分置”制度相互補充，兩者相輔相成。

（二）輪作休耕的監管制度分析

公共產品指能為絕大多數人共同消費或享用的產品或服務，為實現一定的社會價值或者維護公共利益的物品和服務，包含非競爭性與非排他性兩種特征。輪作休耕由政府總體規劃，基于國家農業長期發展需要，由農民自愿申請，當地政府審批，讓農地休養生息。休耕農民不會因為減少種植土地帶來收入損失，也不會影響其他農業經營主體參與輪作休耕過程。因此，輪作休耕制度具備公共產品的一些特征，是一種準公共產品。作為一種公共產品，其過程很容易出現機會主義。我國休耕過程以行政監督為主，市場機制和社會監督作用相對較弱，監督管理范圍有限。當地政府機構在耕地審批過程中可能出現尋租行為，休耕專項資金使用不公開不透明現象；農民為了獲得更多政府補貼，出現虛報謊報數量；在休耕過程中可能出現撂荒，不按要求進行養護土地；在休耕成果的鞏固上偷工減料來節省成本；或者將休耕土地通過偷種、轉租方式來增加額外收入。第三方機構在設計休耕所實施的技術路線和后期耕地養護效果評估都存在諸多漏洞[3]。由于休耕地區、模式及補償的差異導致休耕過程統一管理比較困難，為了追求利益最大化，在總利益格局中，每一主體都不會為增加集體利益自愿付出成本，而千方百計去獲得更大自身利益，機會主義及搭便車現象可能出現，增加休耕過程中監管難度，影響輪作休耕效果。只要是理性經濟人參與輪作休耕過程，機會主義隨時可能會出現，減少機會主義最有效的方法是通過制度來約束規范人們的行為，并且能夠發揮重要作用。讓農民的意志、第三方機構的意志和政府的意志相統一，完善各種監管機制，頒布各種法令法規作為農地休耕和土壤保護的法律基礎，減少機會主義產生。監管制度的完善是保證農村耕地輪作休耕制度順利實施的重要條件。

四、輪作休耕的交易成本分析

交易成本的概念最早來自科斯，是指交易雙方在交易前、中、后所產生的各種與此交易有關的成本，或者說包括一切不直接發生在物質生產過程中的費用。輪作休耕制度為了實現公共利益而產生，因為與生產無關，此間產生的各種成本都可以稱之為交易成本。輪作休耕交易成本是指輪作休耕從制定規劃到具體實施過程產生的所有成本，主要包括由“誰來支付”、“支付給誰”以及“如何分攤”三個問題。各級政府部門作為輪作休耕制度的倡導者及制定者，在試點階段起主導作用，承擔主要交易成本，是支付的主體。

2018年輪作休耕補償資金由14.36億元增加到58.4億元，試點地區安排各級配套資金4000多萬元。生態補償如何合理分配是分析輪作休耕交易成本的重要部分。輪作休耕所有交易成本基本由政府財政來承擔，再以補償形式分配給各參與主體。補償政策大多采取機會成本喪失法，進行差別補償，動態補償。輪作休耕涉及到多個主體參與，交易過程中當地政府必須審批休耕數量，探索輪作模式、規劃管理輪作休耕過程，鉆研休耕治理技術，轉移安置過剩勞動力等這些成本可以用支付的工資來衡量，但是交易中可能的低效率、尋租的可能性或將影響政府補償的實際效果，增加交易成本[13]。在休耕過程中，農民按照休耕要求維護耕地，政府給予相應補償，這個補償等于農民種植土地帶來的收入，但是為了追求利益最大化，在缺乏適當監督條件下，農民可能投機取巧，將休耕農地轉讓、出租、或種植其它農作物，追求額外收益；或者干脆拋荒，什么都不做減少支出成本，此時成本往往難以衡量。第三方機構在休耕治理過程中，采用專業技術治理，按照規定標準進行復耕評估檢測，復耕后的土地肥力需要后續養護，這些補償必須大于等于其成本。整個輪作休耕過程，需要對三方主體支付交易成本，支付給鄉村管理人員以工資，支付給農民農地養護及轉產費，支付給第三方機構專業治理費。在當地政府工資成本既定條件下如何將補償成本在各個主體之間合理分配，協調各主體關系為實現公共利益服務是保證輪作休耕順利實施的關鍵。在政府補貼資金有限的情況下，設立專項資金以及引入市場機制在一定程度上可以緩解資金不足，保證輪作休耕效果。

五、結論與建議

（一）輪作休耕制度符合土地供求規律，有效解決了農村耕地需求與供給不平衡現象。輪作休耕制度是國家實現農業供給側改革的重要途徑，可以提高農業生產效率和保護農業耕地，符合制度變遷規律。（二）農地確權是輪作休耕制度可持續推進的前提條件。產權明確，各主體責任明確，有利于更好地進行監督與管理、合理分配補償金，充分調動各主體參與輪作休耕的積極性。（三）輪作休耕與“三權分置”制度相輔相成。“三權分置”放活了經營權，但經營者重視短期利益忽視長期效益，輪作休耕制度的實施可以有效解決農地過度使用問題，讓疲備的土地休養生息，確保農地“三權分置”實施效果。（四）不斷完善監管制度是輪作休耕順利實施的重要保障。完善一系列法律法規來減少監管漏洞，形成多主體全方位監管機制。同時，完善各種激勵機制，充分發揮各主體在輪作休耕實施過程中的監督保障作用。（五）引入市場機制減少財政支付成本。現階段輪作休耕交易成本主要由各級政府來承擔，加重政府負擔的同時往往資金需求得不到滿足和充分利用，通過引入市場機制，引進市場資金推行輪作休耕是當前可行和有效的辦法。