省級工會參與社會治理的功能與路徑探析

俞 揚，虞少敏

（浙江省總工會干部學校，浙江 杭州 310012）

呂祖謙在《東萊博議》中指出，“天下之勢，不盛則衰；天下之治，不進則退”[1]（p106）。 新中國成立以來，黨和政府的治理實踐，引領中國從大國之治走向強國善治，尤其是黨的十八大以來，社會治理的頂層設計不斷發展。從黨的十八屆三中全會要求 “加快形成科學有效的社會治理體制”[2]，到黨的十九大對“打造共建共治共享的社會治理格局”[3]作出戰略部署，再到黨的十九屆四中全會倡導“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[4]，昭示著執政黨社會治理的理念、方式、機制等的不斷轉型，為社會組織特別是包括工會在內的群團組織參與社會治理，推進中國特色社會治理現代化奠定了堅實的政治基礎。

中國工會是世界上最大的工會組織，根據中國工會十七大報告，中國有280.9萬個基層工會組織，3億工會會員（包括1.4億農民工會員）[5]，其龐大的組織體系、廣泛的社會影響及其在黨和職工群眾之間的橋梁和紐帶作用，決定了工會參與社會治理的獨特性和必然性。按照中國工會的層級架構，省級工會是工會系統參與社會治理實踐的重要推動者和踐行者，既要貫徹落實中華全國總工會參與社會治理的理念和政策，又要主動參與當地省級政府的具體治理實踐，并在本省區域內創造性地開展工作。可以說，省級工會能否厘清職責定位，增強治理能力，發揮獨特優勢，善謀善作善成，將直接關系到工會參與社會治理的成敗。

一、理論框架：多元共治與樞紐型社會組織

“多元共治”的思想古已有之，《尚書·皋陶謨》的“通賢共治，示不獨專”[6]（p22），《禮記·禮運篇》的“大道之行也，天下為公”[7]（p103），顧炎武《日知錄》的“獨治之則刑繁矣，眾治之而刑措也”[8]（p306），這些都蘊含著多元共治的理念。而作為當代意義上 “多元共治”的研究，則興盛于20世紀70年代，英美學者對社會治理多元化的探索。在多元共治的理論中，各級政府、各種市場主體、各類社會組織和自治組織等多元主體，既相對獨立又相互聯系，在遵守法律和制度的框架下，針對社會公共問題，充分發揮各自功能優勢而實現共同治理。在國內，隨著社會轉型和經濟轉軌的持續推進，中國社會已發展為多元社會，傳統的黨政包攬型的治理模式已難以全面解決社會發展中的各類公共問題，這就要求黨和政府必須吸納能夠承擔社會治理任務的各個社會組織參與到社會治理體系中來，共擔責任，發揮專長，實現權利、義務、權力、責任的多元雙向互動，力爭實現治理效果最優化。可以說，多元共治理論為工會組織參與社會治理提供了理論支持，社會結構變動為工會組織參與社會治理提出了現實要求。工會作為政治體制內最大的群眾組織，無疑是社會治理體系中的重要力量。

多元共治形成的新型社會治理體系，需要能夠連接不同利益相關方的中樞平臺，以確保不同主體獲取各自所需的資源和信息，進而共同破解社會治理難題，為此，樞紐型社會組織應運而生。2008年9月，在北京市社會工作委員會出臺的《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》中，首次出現了樞紐型社會組織的概念，即在現行社會組織體系中處于樞紐地位，經政府授權或認定，實現同性質、同類別、同領域社會組織的培育、管理和服務的新型社會組織。這些組織在政府和社會組織之間架起了溝通互動的橋梁，一方面在政府的委托或授權下管理、培育、引導其他社會組織，發揮社會組織的整合功能；另一方面充當社會組織的代言人，將社會組織的治理動態、訴求和遇到的困難，及時向政府有關部門反饋，并為其他社會組織的發展提供資源支持。基于理論界定，樞紐型社會組織的主體不可能由一般的社會組織擔任。工會是工人階級的群眾組織，肩負著團結凝聚廣大職工群眾的使命，相較于其他社會組織，工會享有體制內的合法地位和優厚的政治資源，擁有嚴密的組織體系和廣泛的群眾基礎，能夠實現社會組織間的資源優化配置和協同發展。進一步加強工會樞紐型社會組織建設，不僅可以實現其參與社會治理的政治屬性和社會屬性，解決政府在社會治理過程中的短板和盲區，還有助于對社會組織的聚合、管理和服務，讓眾多的社會組織擁有一種歸屬感，讓工會真正成為他們信賴的“娘家”。

二、關聯性分析：功能稟賦與現實困境

在省域層面有效培育和整合具有社會治理能力的治理主體，是打造共建共治共享的省域社會治理格局的應然之意，也是省級工會組織在參與社會治理中發揮功能作用的重要途徑。習近平同志在浙江主政時期，明確提出“要發揮好人民政協組織以及工會、共青團、婦聯等人民團體的橋梁和紐帶作用”[9]。當前，中國省域社會秩序的離析和重建紛紜更迭，部分社會成員已經借助于地緣、血緣、業緣和趣緣等關系網絡建立了各種類型的社會組織，但因主體力量單薄、治理能力不足，難以真正有效地參與到省域以及市域的社會治理過程中。而當地政府往往出于維穩考慮，則會采取較為嚴格的管控措施，這些都使得眾多草根群體的潛在社會治理功能難以得到激活和發揮。在這種情況下，依托省級工會樞紐型社會組織的“穿針引線”，促成省級工會對省域范圍內的社會組織的價值引領、培育支持和協同互助，既可以擴大各社會組織間的聯動互信，聚集零碎的社會治理力量，又可以對社會組織進行精準治理，助推具體社會治理目標的達成。

省級工會作為省域樞紐型社會組織的另一個重要社會功能在于民主協商協調，即在省級黨的領導和政府主導下，發揮樞紐性作用，協調不同社會主體之間的利益博弈，建立公平有序合理的社會利益格局。黨的十九大報告指出，要“完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制，構建和諧勞動關系”[3]。盡管省級工會不能直接對全省的社會利益進行分配，但作為勞動關系領域最重要的社會組織，在協商協調勞動關系、維護職工合法權益、有效調處勞動爭議、確保勞動關系和諧穩定等方面發揮著重要作用。省級工會可以通過省政府和省總工會聯席會議制度、勞動關系三方協商機制、定期通報工作制度等，從源頭參與社會治理，協調勞動關系，一方面理性回應社會關切，增進形成社會利益共識；另一方面，讓不同利益主體的訴求得到順暢表達，減緩社會糾紛，推進社會多元主體治理的動態平衡。省級工會還可以通過擴大工會組織的覆蓋面，優化完善勞動爭議多元化解和勞資矛盾預防預警調處機制，提質增效企業民主管理和集體協商工作，切實推動社會治理中的和諧勞動關系構建問題得到更多社會治理主體的關注和合力化解。

省級工會是省級黨委領導的職工自愿結合的工人階級群眾組織，既有黨和政府賦予的權威性，具有官方色彩；又是職工群體的利益代表，帶有草根本色，其鮮明的“官民二重性”，為其參與社會治理提供了廣闊的空間，但也帶來了困擾和障礙。從外部環境對省級工會參與社會治理的制約看，一是組織獨立性弱。省級工會擁有黨和政府配給的豐厚公共資源，能夠相對自主地履行自身的權利和責任，但在實際工作中，省級工會接受省級黨政的直接領導或微觀領導較多，在干部選配、資金使用以及協調外部關系等方面，都依賴于省級黨政部門，直接影響了省級工會開展工作的相對獨立性。二是法理支持不足。省級工會參與社會治理的法治環境尚未完善，盡管有《工會法》《勞動法》等法律法規在法理層面予以保障，但仍缺乏有針對性的實體法或配套法規條例，既沒有對工會參與社會治理的權利和義務進行保護和規范，又沒有對工會履行職責進行剛性條款的有效制約，一定程度上捆住了省級工會參與社會治理的“手腳”。從自身稟賦對省級工會參與社會治理的支撐看，一是職能發揮不順暢。省級工會的職責過于寬泛而實操性較差，凡是涉及職工權益維護的方方面面，只能采取協商或監督的方式予以干預，沒有強制權，導致一些維權問題不能得到妥善解決；對于承接政府轉讓出來的職能，有時也會存在哪些該承接和如何承接的困惑，有時甚至還履行了政府應盡的職責。工會日常開展的送溫暖、促就業、安全生產監督等工作，與政府相關部門的工作重疊，責任邊界較為模糊。群團之間、工會與其他社會組織之間的互聯互通還不夠緊密，有時會出現社會治理的交叉重合，在一定程度上造成公共資源的消耗或浪費。二是內部建設不完善。省級工會的工作開展方式仍帶有行政化傾向，注重層級管理的科層化現象依舊存在，組織機構設置沒有突出需求導向，只注重上下級工會結構的一致性。省級工會干部的選拔渠道與黨政干部雷同，體現不出工會工作的實際需求。工會干部的工作思維和業務能力還不夠專業化，對上級政策的執行和基層工作的指導都還不夠到位。在參與社會治理創新中仍然強調經濟發展導向和行政指令導向，缺乏對公共治理需求感知的靈敏性[10]。

三、他山之石：國外工會組織參與社會治理的經驗

工會在西方發達國家已經有上百年的發展歷史，作為獨立于政府和黨派的社會組織，在長期參與社會治理的實踐中積累了一些成功經驗。我們可以在結合我國實際情況的基礎上，選擇性地進行參考借鑒。

首先，注重源頭治理，參與國家立法和政策制定。西方一些國家的工會為了自身利益，在政黨競選中選擇某一政黨，與其形成某種合作，工會為政黨上臺提供大量選票，政黨在執政后出臺有利于工會和工人的法律政策。其中，英國工會能左右英國最重要政黨之一的工黨的決策，在工黨執政期間，推動政府出臺《雇傭關系法》《全國最低工資法》等，讓工人的權益得到法律層面的保護。德國工會推動政府頒布《可再生能源法》，直接帶動德國光伏業的迅猛發展，把參與社會治理的觸角延伸至經濟領域。新加坡工會擁有部分議員和內閣成員，在許多官方機構都設置勞工運動的代表機構，可以在決策層面保護工人階級的利益。瑞典工會與執政黨有著相對穩定的合作關系，推動政府在勞動糾紛、勞動待遇、勞動環境等方面出臺相應的法律政策，構建了保護勞動者權益的法制框架。

其次，聚焦維權中心，有效開展集體談判協商。維護職工權益，是西方國家工會參與社會治理的主要抓手。德國工會通過與政府、各行業雇主協會、企業職工委員會等開展多層面的協商談判，主動為勞工爭取更高的工資福利待遇，通過實施“短時間工作法”，維護勞工的平等就業權。英國工會擁有一支4萬多人的工會安全監督檢查員隊伍，能夠有效維護勞工的生命健康權；勞資雙方的利益協調則通過集體談判的方式且主要在企業層面舉行，但其自愿談判的原則不受法律保護，一旦談判破裂，工會將不得不以組織罷工的形式予以應對。與英國不同的是，新加坡工會與政府、資方代表等三方協商的集體談判，全程受法律保護，國家通過立法對集體談判的各要素進行規范，既能保證勞動者權益的維護，也樹立了工會組織在勞資政三方機制中的地位和威信。

再次，關注職工需求，提供良好公共服務。在維權之外，西方國家工會非常注重為職工提供直接實惠的服務。英國工會通過開展法律服務、經濟援助、心理疏導等形式，幫助遇到困難的職工和會員。德國工會通過推動政府在每個州設立跨行業培訓機構或購買社會服務，為職工提供就業教育培訓。新加坡全國職工總會創辦了合作社等經濟實體，以低廉的價格為職工和會員提供多元服務。瑞典工會和丹麥工會，則直接參與了國家失業金的管理，勞工是否參加工會將關系到失業金的領取以及再就業工作，在某種程度上增加了工會的社會影響力和吸引力。

四、路徑考量：提升省級工會參與社會治理的效能

省級工會作為中國工會組織體系的重要層級，應在國家政治體制的既定框架下，轉換角色和功能，改進機制和形式，激活自我修復的能動性和主動性，努力提升參與社會治理的針對性和實效性。

（一）明確職責定位，拓展參與社會治理空間

科學準確地定位工會的職責和角色，是省級工會參與社會治理最根本的問題。

首先，要厘清黨的領導和工會獨立性之間的重要關系。縱觀中國工會的發展脈絡，從沒有離開過黨的領導，現在要改善黨對工會的領導[11]（p93）。中國工會歷史上的幾次改革，都是在黨的領導和要求下進行的，工會密切聯系職工群眾也是為了更好地履行黨賦予工會的重要職責。在中國社會治理體系中，黨處于核心地位，黨政軍民學，黨是領導一切的。中央群團工作會議明確要求，堅持黨對群團工作的統一領導。省級工會應當始終堅持中國共產黨的領導，進一步提高政治站位，明確政治方向，按照黨的路線、方針、政策，獨立自主地開展工作。定期向省級黨委匯報全省工會工作，及時反映全省職工訴求，積極爭取省級黨委把工會工作尤其是維護職工權益工作列為黨政領導干部政績考核的主要內容，切實增強工會工作的影響力。如遼寧省委在制定黨政領導干部考核評價體系中，就把專題研究工會工作、構建和諧勞動關系等內容納入其中，進行量化考核。同時，嘗試推動黨委對工會的宏觀領導或間接領導，賦予工會更大的自主空間，激勵工會在創新社會治理中發揮更大作用。鼓勵工會摸索多元化的工會經費來源，面向職工、勞模等開展經營性的服務項目，確保工會資產的保值增值。如上海市總工會管轄的經濟實體沙家浜度假村，集療休養、會務、教育培訓、度假等為一體，在為職工、勞模提供服務的同時，也取得較好的經濟效益。

其次，要發揮工會的樞紐特性，有的放矢地做好群眾工作。省級工會以黨政與職工群眾的中間人的身份參與社會治理，堅持定期與省級政府舉行聯席會議，就職工群眾需求和政府政策出臺等進行溝通與協商，提出工會的意見和主張。如山東省總工會推動省政府頒布《關于完善縣級以上地方人民政府與本級工會聯席會議制度的意見》，從制度層面對聯席會議作出了規范。結合政府簡政放權工作，省級工會應把原隸屬政府相關部門的職工服務、勞動稽查監察等職能主動承接過來，把心理咨詢、法律援助等社會服務類項目交給社會力量。探索建立由工會主導的社會組織孵化基地，支持勞動關系領域社會組織的發展壯大，有序推動部分優秀社會組織充實到工會治理戰線中。如浙江省總工會曾將一個農民工自組織團體納入工會維權組織體系，孵化為“新杭州人志愿服務站”，為“新杭州人”提供志愿服務，獲得廣泛社會影響。切實加強與共青團、婦聯等群團組織的互聯互通，采取多方兼職掛職、多方協商議事的方式，推進協同共建，形成群團合力。

（二）優化協同功能，完善參與社會治理機制

“人類公共事務的本質是有秩序的合作”[12]（p69）。省級工會要善于借勢借力，主動將本職工作納入到“黨政主導、工會運作、多方參與”的社會治理大格局中，及時協同，良性互動，推動工會參與社會治理運行機制的有效運轉。

首先，要加大源頭參與力度，推動政策法規的制定、完善、落實和監督。針對勞動關系領域出現的新情況新問題，在省級人大制定、修訂地方性法規和省級政府出臺政策前，省級工會應主動推動黨政部門、社會組織、專家學者和其他利益群體進行互商論證，確保決策主體的多元化和決策過程的民主化。如山東省總工會主動配合省人大對廠務公開民主管理、工資集體協商、企業職代會等工作進行前期調研和多方評估，提請通過了《山東省廠務公開條例》《山東省企業工資集體協商條例》《山東省企業職工代表大會條例》等，有效維護企業職工的民主權利。針對《工會法》和《勞動法》等法律中的部分條款較為籠統、硬性要求少的情況，省級工會應積極推動省或有立法權的市出臺與《工會法》和《勞動法》配套的地方性法規條例，增加一些操作性強的制度規范，借助工會工作者和一線職工中的人大代表和政協委員，有效監督工會參與的政策法規的落實情況。

其次，要優化工會維權機制，構建社會聯動的工作格局。工會不具有執法權，需要“借力”實現維權職能，為此，省級工會應著力構建由人大、公檢法、稅務、安監、工商聯以及企業方代表組織等協同參與的勞動爭議調解聯動大格局，定期開展協商對話，強化對省域勞動關系領域的監測，完善勞動糾紛快速反應和應急處理機制，防止勞動關系領域的風險向政治、經濟、社會領域蔓延。要依托和諧企業、和諧園區等載體建設，以職工代表大會為基本形式，有效落實職代會的審議建議權、共決權和監督權，營造協商治理的民主氛圍。以確保勞工安全為重要準繩，對資方用工環境及保障措施開展群眾性安全監督檢查，保障勞動者的職業健康和生命安全。如遼寧省總工會加強工會勞動保護監督檢查員隊伍建設，形成工會勞動保護監督檢查的三級網絡，受到多方好評。以工資集體協商為主要手段，暢通勞動關系雙方的對話機制，推動企業建立合理的職工薪酬福利制度。如天津市總工會在全國率先完成“集體協商指導師”職業資格認定，并組建了職業化、專業化的集體協商指導師隊伍，推動區域工資集體協商工作再上新臺階。廣東省總工會以區域性、行業性工資集體協商為重點，為不同企業制定個性化的集體協商方案，受到職工會員的普遍歡迎。

再次，要真誠服務職工群眾，做好普惠服務提質擴面工作。省級工會應樹立開門辦會的意識，綜合運用大數據分析手段，定期研判新時代職工群眾的共性問題和特殊群體的個性需求，在服務職工群眾和對接黨政工作中找準切入點，廣泛借助各類社會資源，主動拓展社會服務范圍，走普惠化服務道路。如北京市總工會通過在市級、縣區、鄉鎮街道等搭建三級服務體系，實現網格化服務工作的全覆蓋，收到良好社會治理效果。在繼續做好“送溫暖”“送清涼”“金秋助學”等工會傳統幫扶品牌的基礎上，省級工會應進一步伸長服務手臂，調整過去以經濟幫助為主的幫扶形態，加大知識型、技能型等非經濟幫扶的比重；要更多地關注患病職工、下崗職工、老年職工、女職工、農民工等特殊群體，有針對性地制定幫扶跟進措施。如黑龍江省總工會投入專項資金，為環衛工人等戶外勞動者建設愛心驛站，體現了職工群眾“娘家人”的體貼和暖心。大力推進“互聯網+”工會建設，靈活運用微博微信、公眾平臺等網絡載體，聯手網信部門協調抓好網絡輿情工作，構建線上線下聯動融合的職工服務新模式，推動工會實現對職工的全方位和全天候服務。如山東省總工會的“齊魯工惠”APP，作為“全國互聯網+工會普惠服務最具影響力平臺”，開設了工會專享服務、公共文化服務、大眾溝通服務等多個功能模塊，為廣大職工提供立體式的線上服務，是貼心的“網上職工之家”。

（三）深化工會改革，提升參與社會治理能力

在社會治理框架下，省級工會應勇于自我革新、勇于責任擔當，把自身建設得更加堅強有力、更加充滿活力，成為社會治理中不可或缺的重要力量。

首先，要加強工會隊伍建設，優化人員配備。省級工會要結合社會治理任務，有針對性地加強工會干部和職業化社會化工會工作者隊伍建設。按照“專掛兼并舉，考錄遴選并用”的原則，完善具有工會特色的干部選拔、任用、管理和考評機制，吸引更多的知職工、懂職工、愛職工的優秀人才加入到干部隊伍中。注重工會干部的培養和交流，借助省級工會干部院校的資源優勢對工會干部進行教育培訓，強化工會干部與黨政機關、企事業單位干部的雙向交流，努力推動建設一支高素質專業化的工會干部隊伍。按照“社會化招聘、職業化運作、契約化管理”的原則，加大對職業化社會化工會工作者的選聘和培養力度，建立健全科學合理的職業發展和薪酬福利機制，增加省域范圍內工會工作者的配備數量。同時，大力發展工會志愿者隊伍，鼓勵引導職工群眾開展自我管理和自我服務，不斷壯大工會參與社會治理的工作者隊伍。

其次，要加強工會組織建設，完善組織體系。省級工會要著重解決“機關化”和“行政化”的問題，在提高工作效能、拓展服務職能上下功夫。按照優化綜合部門、強化服務部門、精簡業務部門的原則，對省級工會機關內設機構進行重組，構建以基層工作部門為重點、綜合服務部門為支撐、業務部門和窗口單位為保障的組織架構，減少交叉重復，更多聚焦主責。如重慶市總工會將內設機構精簡到13個,新設立職工服務中心和職工權益維護中心等，強化了直接面向職工群眾的服務職能。針對當前職工隊伍發生深刻變化，新社會群體和新業態從業人員不斷增多的情況，省級工會應努力擴大對新領域、新階層、新居民的覆蓋面，在各類園區、特色小鎮、重點村、“兩新”組織，商圈樓宇、非公有制經濟組織等領域建立新型工會組織；在產業集聚區、工業園區、開發區等區域建立行業性區域性聯合工會，為工會參與社會治理提供廣泛的組織保障。依托智慧工會云平臺建設，實施工會組織和工會會員的實名制管理，實現工會系統數據信息的互通共享。如安徽省總工會上線的“安徽智慧工會云平臺”，將工會各類服務職工項目在網上一站式整合，為廣大職工提供了“零距離”的“指尖式”服務。堅持不懈推進會員發展工作，切實做好新生代職工、農民工、勞務派遣工、貨運司機、靈活就業人員等群體的入會工作，積極創新職工群眾的便捷入會方式，如網上入會、手機APP入會等，打通職工群眾入會的“最后一公里”。

綜上所述，工會參與社會治理是一項漸進性的系統工程，涉及面廣，工作要求高，省級工會應審時度勢，順勢而為，循序漸進地在重塑角色定位、完善運行機制、提升治理能力等方面作出階段性工作安排，有重點有步驟地深入推進，在“政治性”和“群眾性”中找到平衡，在協同治理和動態治理中實現突破，為更加積極有效地發揮省級工會參與社會治理的獨特作用，高水平推進省域治理現代化而不懈努力。