對九江市產城融合示范區建設的思考

□方道華

（江西財經職業學院 江西 九江 332000）

2019年7月，國家發改委發出通知，委托中國國際工程咨詢公司對各地有關承接產業轉移和產城融合建設（以下簡稱產城融合）的情況進行中期評估。此時距離江西省發改委正式批復《九江市產城融合示范區總體建設方案》已經過去兩年多。結合近年相關的公開資料，對示范區建設的情況進行了深入研究[1]。

1 示范區建設的背景與基本內容

1.1 示范區建設的背景

為深入貫徹落實黨的十八大三中全會精神，根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》有關要求，進一步完善城鎮化健康發展體制機制，推動產業和城鎮融合發展，加快培育一批新的經濟增長點或增長極，形成功能各異、相互協調補充的區域發展格局，國家發改委計劃在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區開展產城融合示范區建設工作。2015年7月，國家發改委印發《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》（發改辦地區〔2015〕1710號），明確提出了各示范區應能夠發展成為產業發展基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區[2]。

在此背景下，九江市政府決定由市發改委牽頭，聯合市國土局（現為自然資源局）和市住建局等其他部門，共同申報了九江市產城融合示范區，2016年獲國家發改委正式批復，見《關于支持各地開展產城融合示范區建設的通知》（發改辦地區〔2016〕2076號）。

1.2 示范區建設的主要任務

根據國家發改委的批復文件，示范區建設的主要任務有兩項，分別是推動形成空間融合、產業聯動的發展模式，以及完善城鄉建設投融資等體制機制。

具體來說，九江市產城融合示范區以發展宜業宜居宜游的綜合型城市經濟為目標，創新沿江發展與陸域城鎮聯動發展的體制機制，形成產業發展、城鄉建設和人口集聚協調發展的格局；探索城鄉土地集約利用、生態文明建設和多渠道、多層次的投融資體制機制等，形成具有一定特色的、可供推廣的產城融合發展模式。

1.3 示范區范圍的變更

國家發改委于2016年批復的《總體建設方案》與江西省發改委于2017年批復的《總體建設方案》中，關于示范區的范圍存在一定差異。

2016年國家發改委批復的示范區規劃面積為198 km2，核心區包括九江經濟技術開發區（以下簡稱經開區，70 km2）、八里湖新區（52 km2）、賽城湖新區（20 km2）以及拓展區赤湖產業集聚區（56 km2）。

2017年江西省發改委批復的示范區規劃面積為162.4 km2，包括經開區（65.8 km2）、八里湖新區（48 km2）、九江縣（2017年撤縣設區，新名稱為柴桑區）、賽城湖新區（25.7 km2，2017年12月22日市委第26次常委會研究決定，賽城湖新區并入八里湖新區）、赤湖產業集聚區（17.5 km2）和高鐵新區（5.4 km2）[3]。

2 示范區建設的進度分析

示范區加強區域協同和區內聯動，開創空間融合、產業聯動發展的新局面，取得了豐碩成果。截至2020年6月，示范區經濟總量持續增長，增幅70.77%，地區生產總值從2015年的260.58億元增長到2018年的444.99億元；自然資源利用程度提高，環境質量持續改善，生態文明建設成效顯著；科技創新成果矚目，研究與試驗發展經費支出占地區生產總值比重不斷提高；在城鄉建設投融資等體制機制創新方面還存在一定不足。

2.1 加強區域協同和區內聯動，開創空間融合、產業聯動發展的新局面

區域協同是指在對各轄區（經開區、八里湖新區、高鐵新區和赤湖產業集聚區）資源環境、區位特征與發展定位進行客觀比較、分析的基礎上，著重各區域間的協調發展，發揮各區的比較優勢，實現優勢互補、錯位發展，優化配置資金、人力資源、土地和技術等各項生產要素，增強整體實力，提高產業承載能力。經開區以電子電器、新材料、汽車及高端裝備制造和現代物流及航運服務業為主導產業，是示范區發展先進制造業和現代物流與航運服務業的主戰場；八里湖新區連接九江老城區與柴桑區，交通便利，環境優美，各項生活配套設施齊全，人口集聚效應越來越明顯，以金融商務服務業和文化旅游業為主導產業，為示范區的建設提供資金、人才和技術支持；高鐵新區位于廬山腳下，緊鄰八里湖新區，京九鐵路、武九客專、昌九城際鐵路和合安九客運專線（已開工建設，預計2022年建成通車）交匯于此，福銀高速和杭瑞高速穿區而過，是九江市的交通樞紐，具有發展旅游和商貿物流產業的有利條件；赤湖產業集聚區緊鄰經開區，以發展經開區的配套產業為主[4]。

區內聯動是指各區域內部不同產業之間、產業與生活配套設施之間、生產生活與生態文明建設之間以及企業之間的聯動。示范區不僅重視各產業間的協調發展，在完善區內產業和生活配套方面也建立起多元聯動機制，促進產業鏈實現從嵌入式向根植式發展的轉變。一是加快功能性、總部型、龍頭式項目的主體集聚，引導優勢產業的整體植入等，形成產業配套聯動，完善區域內的產業鏈條。二是依托臨港物流中心等功能性設施，建立大宗商品、機電產品和進出口農產品等交易場所，大力發展現代物流及航運服務業，形成二三產業聯動發展的格局。三是著眼于生活配套設施和特色產業配套方面的聯動，在綜合考慮產業配套需求的前提下，建設若干居民社區，完善產業區內生活配套設施，促進產業要素集聚。四是在發展生產、提高居民生活水平的同時，注重資源節約利用、污染防治與環境管制相結合，加大生態文明建設的力度。五是通過建立企業協會，促進企業交流與合作，形成區域內企業聯動，實現產業區內的資源共享，進一步增強各區的集聚能力[5]。

2.1.1 優化空間布局，推動產城融合發展

示范區按照“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的發展原則，科學規劃和布局三次產業，統籌規劃包括產業集聚區、人口集聚區、綜合服務區和生態保護區等在內的功能區，具備承接各類產業項目的能力。

（1）經開區——示范區建設的引領者。

經開區于2010年獲批成為國家級經濟技術開發區，2018年獲批成為國家級綜合保稅區。經開區下設九江出口加工區、汽車工業園、科技工業園和城西港區。九江出口加工區是江西省首家國家級出口加工區和首批生態工業園區；汽車工業園是汽車零配件專業園區；科技工業園致力發展科技創新和現代服務業；城西港區包括裝備制造產業、港口物流及臨港產業、金融商務及配套三大片區，西部重點布局大型專用裝備、智能制造裝備和環保裝備等產業，中部主要發展臨港工業和高新技術產業，東部重點布局港口碼頭及物流倉儲區，重點發展保稅物流、綜合物流及港口航運相關產業，已經成為江西融入長江經濟帶建設的橋頭堡[6]。

（2）八里湖新區——核心生產要素的提供者。

八里湖新區（含賽城湖新區）以建設“山水名城，最美新區”為目標，按照1/3水面、1/3森林和綠地、1/3道路與建筑的規劃布局，切實做好生態保護、重大項目建設、招商引資、產業發展、城市管理等各項工作，以中央商務區及金融商務先導區、環八里湖沿線、五大城市綜合體（文化綜合體、旅游綜合體、科技綜合體、金融綜合體和商業綜合體）等為平臺，重點發展科創、文化、旅游、商業等現代服務業[7]。

（3）高鐵新區和赤湖產業集聚區——區域協調發展的配合者。

高鐵新區作為長江與京九鐵路交匯、華東區域交通的重要節點，主要發展商貿物流、生態旅游、文化休閑等產業，打造成贛鄂皖沿江周邊地區的區域商貿中心和旅游集散中心；赤湖產業集聚區實施“互聯網+電子裝備”和“互聯網+智能制造”戰略，加快“智慧園區”建設，是九江市“四大工業板塊”的中堅力量[8]。

2.1.2 促進產業集聚發展，構建先進的產業體系

示范區不斷強化與長三角、珠三角等產業發達地區的對接力度，推動產業鏈向高端延伸，加快中高端航運服務要素積聚，建設成為江西省重要的高新技術產業和戰略性新興產業基地、產業轉型與創新示范區、區域航運中心。

經開區是先進制造業和現代物流及航運服務業的主戰場。經開區以技術創新、企業轉型、產品升級為核心，優化產業結構，提升產業層次，壯大產業規模，推動產業向高端化、智能化、集群化、數字化、特色化方向發展，加快制造業向價值鏈高端延伸，基本形成電子電器、新材料、汽車及高端裝備制造和現代物流及航運服務業“3+1”的主導產業體系[9]。

八里湖新區是金融商務與文化旅游的集聚區。八里湖新區聚焦中央商務區建設，積極推進商業綜合體建設，加快推進文化旅游產業發展，注重生態文明建設和公共服務設施建設，新城建設取得驕人成績。中央商務區目前已集聚總部樓宇項目達10余家，逐步成為新區現代服務業投資高地、財富洼地。八里湖新區自成為國家4A級旅游景區以來，通過組織開展九方購物節、沙灘音樂節等旅游嘉年華活動，發揮海韻沙灘、城市展示館、藝術中心、文博園、九派詩廊、綠道系統等文化旅游項目的優勢，春季舉辦九派詩會，夏季舉辦音樂節，秋季舉辦環湖自行車馬拉松賽，冬季舉辦冰雪季，確保八里湖國家4A級旅游景區“全季可旅游、四季有主題”，打造高端文化與群眾文化相得益彰的新區文化品牌，擴大景區旅游活動模式[10-11]。

高鐵新區打造交通樞紐，重點發展商貿物流產業。高鐵新區核心區、獅子組團、廬山站東廣場片區等控制性詳規及九江高鐵站方案設計編制完成，累計投入資金8.4億元，拆除房屋900棟26.8萬m2；高鐵大道（一期）、縱一路（一期）、縱二路（一期）、倪家河水系改造、雙瑞大道下穿鐵路等項目開工建設，高鐵新區安置區項目進展非常順利；廬山站東廣場過渡性改造全面完成，新增廣場面積1.6萬m2，建成站前停車場2個。

赤湖產業集聚區是綠色食品加工與輕工制造的集聚區。借助柴桑區水果、蔬菜、糧油等農產品種植基地，為園區肉類、水產品、食用菌、糧油等深加工提供原料，通過區內較為成熟的農產品物流園和九江港銷往國內外，形成農產品種植—綠色食品深加工—商貿服務與現代物流的完整產業鏈，在綠色食品加工與商貿服務業、現代物流產業聯動的基礎上，實現城鄉融合發展[12]。

優化生產要素，創新創業工作成果豐碩。加快建設“九江新興產業雙創示范基地”，采取引進、培育、共建等途徑，支持骨干企業建立研發機構，廈門大學九江研究院、泰啟力飛石墨烯、智能管家、怡杉智慧環境等項目落戶，實現了產學研深度融合，加速了產業邁向中高端。

同時，恒盛科技孵化器新引進項目68個，入園企業達到394家，恒盛眾創空間獲批國家級眾創空間，恒盛科技園技術轉移示范基地獲評“中國技術金橋獎”，躋身全國50強；萬其創新創業園獲評江西省創業孵化示范基地。

2.2 按照政府主導、社會參與、市場運作的原則，進一步完善城鄉建設投融資體制

示范區重點對城鄉建設投融資體制機制進行改革，主要表現在以下3個方面。

第一，健全城鄉建設投融資創新體系。根據市委、市政府的決策部署，成立九江市金融控股集團。截至2020年6月，市金控共為全市21家企業完成25筆倒貸業務，提供倒貸資金6.82億元，為企業節約融資成本約2 790萬元；收購九江銀行旗下企業不良資產，支持、配合九江銀行在香港成功上市；完成16家企業股權收購。已安排母基金資金7.113 8億元（撥付到位6.113 8億元）；沿江產業發展基金投放兩家企業4 300萬，中科工業產業發展基金投放二家企業715萬元；文化旅游產業發展基金、農業發展投資基金、科技創新發展基金和綠色產業發展基金等正在積極對接社會資本，加快推進子基金落地運行[13]。

第二，增強城鄉建設投融資創新力度，加快運作科技創新發展基金。九江市政府已與深圳光大瑞華產業基金達成合作意向，擬與光大瑞華、三峽資本、江西省財政廳共同發起設立九江瑞華科技創新發展基金，總規模10億元。同時，“科貸通”進入實質性運作階段，與省科技廳、中國銀行江西省分行正式簽訂《江西省“科貸通”業務三方合作協議》。落實“科貸通”專項資金400萬元，省科技廳配套400萬元，可撬動銀行資金8 000萬元[14]。

第三，深化綠色金融改革與創新。一是完善頂層設計。組建成立綠色金融工作領導小組，穩步有序地推進各項試點工作，運用多重方式，積極引導金融資源有效流向綠色發展領域。制定出臺《九江市綠色金融發展三年行動計劃》，明確九江綠色金融發展的目標、措施和保障機制。二是打造綠色金融服務平臺。完善九江金融空間布局，加大金融招商力度，建設八里湖金融服務區，努力形成以八里湖國際金融廣場為核心的九江金融機構集聚區，構建綠色金融綜合服務平臺。三是設立綠色專營機構。積極籌劃“生態銀行”，引導推動金融機構增添“綠色元素”，圍繞綠色信貸資產證券化、綠色信用債券、綠色產業基金等方面，實現綠色轉型。

3 示范區建設的難點及存在的問題

在取得一定成績的同時，示范區建設也存在一些問題，主要表現在行政區劃調整、沿江和湖泊開發政策轉變和資源要素短缺等。

3.1 行政區劃的調整

示范區自獲批以來，行政區劃經歷過兩次大的調整，帶來的直接結果是有關數據的統計口徑發生較大變化，導致某些數據無法獲得，不便于進行縱向比較。

3.2 沿江和湖泊開發政策的轉變

示范區內有八里湖、賽城湖和赤湖，經開區臨近長江。由于國家調整了長江和湖泊的開發政策，直接導致赤湖產業園區建設幾乎原地踏步，不再是柴桑區的主要經濟開發區；長江政策由有限開發到限制開發，經開區原來規劃的沿江高端裝備制造產業面臨重大調整，發展現代物流產業（港口、保稅區、跨境電商等）投資回報周期較長。

3.3 推進投融資等體制機制改革的難度較大

盡管九江市政府正式出臺了《關于深化投融資體制機制改革的實施意見》（九發〔2017〕10號）和《關于進一步優化營商環境的實施意見》（九發〔2018〕10號）等有關體制機制改革的文件，但由于牽涉面很廣，涉及到多個利益主體的切身利益，對經濟社會發展的推動作用還需要時間來驗證。

3.4 資金、高端人才和土地等核心生產要素不足

現代經濟發展的核心要素（土地、資金、高端人才和技術）短缺，也是導致示范區建設效果不顯著的重要原因之一。人才流動機制不健全，難以引進高端人才[15]。

目前，部分單位在人員配備、機構職能劃分等方面尚未到位，也使得國家部分扶持性政策難以真正落地生根，這在一定程度上會降低創新創業者的創業積極性。

同時，科技創新政策宣傳力度不足，有重大影響的創新創業領軍人才較少，高端人才特別是行業領軍人才引進難度較大。區政府（管委會）的財政資金難以滿足公共服務項目建設的需要，經開區和八里湖新區的土地儲備資源十分有限，難以滿足城市建設和產業發展的需要。

3.5 科技創新機制僵化，供給不足

受客觀條件影響，科技創新體系和基礎設施還不完善，科創基地尚未建立，難以吸引科創企業及研發平臺落戶示范區。

3.6 產業結構同質化，部分園區發展定位不夠明晰

盡管初步實現了區域協同、區內聯動的發展局面，但是由于示范區的整體規劃有待完善，也缺乏前瞻性和特色，部分園區的主要產業類似，主要產品結構簡單化與同質化嚴重，在一定程度上制約了區域間的協同發展，降低了自主創新水平，難以最大程度上發揮應有的經濟效益和社會效益。

3.7 生產生活配套設施有待完善

完善的生產生活配套設施是產城融合的重要特征。需要改善園區內的給排水系統、交通系統、能源供給系統、信息通信系統等生產配套設施，以便減少園區內企業的運營費用。

此外，需要進一步加強建設示范區內的醫療、住房、教育、購物、娛樂等生活配套設施，實現宜居宜業的發展目標。

4 對策與建議

4.1 完善示范區的整體規劃，產業布局更加合理

完善示范區的總體規劃、詳細規劃和控制性詳細規劃，對各轄區進行SWOT分析，科學確定各轄區的發展定位，更加合理地布局各轄區的主導產業，推動示范區內企業協同發展，實現最大的經濟效益和社會效益。

4.2 加大環保力度，科學規劃，建設生態新城

切實落實環保政策，特別是有關水域的保護政策，探索水域有效利用的新路徑，建設宜居的山水生態新城。

4.3 完善高端人才跨區域流動制度，建設層次合理的人才隊伍

加大在人才政策、人才流動等方面的創新和改革力度，制定鼓勵高端人才跨區域流動的制度。實現“社保+醫療+教育”互認互通，推進高端人才在跨地區公共服務和社會保障方面的無縫銜接；建立區域內的大學產業研發聯盟，可以由企業、高校、科研機構以及專業協會等成員共同組成的大型聯合體，也可是一所企業與一所高校或科研機構之間形成的一對一合作，就某一個關鍵或前沿技術合作開展研發工作；以科技創新為抓手，通過資源開放、資源共享等政策手段實現人才協同發展，探索實現高端人才融合發展的途徑。

4.4 加大對示范區的融資支持力度

因受全市債務總量控制，示范區發行的各類票據金額不能滿足投資需求，建議放開對示范區直接融資限額控制。建議市委、市政府協調省財政廳新增債券專項資金對示范區的投放量，同時完善對重點開發區的政府債務和企業債務的風險評估機制。

5 結束語

產城融合是近年來國家提倡的城市發展方向，也是實現城鄉一體化發展的必由之路。示范區經過近4年的建設，初步實現了空間布局合理、產業聯動發展的局面，生產生活配套設施逐步完善，各項體制機制創新正有條不紊地推進，經濟社會發展進入新的快車道。示范區在建設過程中還存在很多不足，例如環保政策變動導致規劃需要修改，行政區劃的調整帶來數據統計口徑的變化等。這就要求示范區借鑒國內外產城融合的成功案例，在最大程度利用本區域優勢的前提下，進行前瞻性規劃，發展特色產業，推動城鄉一體化發展，建設宜業宜居的生態新城。