云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理策略研究

□李凱敏，王景艷

（保山學院 云南 保山 678000）

1 研究背景

農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理問題引起了各部門的高度關(guān)主。2015年中央農(nóng)村工作會議上，李克強總理指出，目前我國農(nóng)業(yè)面臨著生態(tài)環(huán)境受損，耕地、淡水等資源緊張等問題，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這樣的情形下，不管財力多緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。2015年12月25日《人民日報》刊文強調(diào)，農(nóng)業(yè)是“四化同步”的短腿，要嚴格落實“三農(nóng)”工作“重中之重”的責任要求。雖然面臨著各種困難和風險，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2017年黨的十九大首次提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，習近平總書記強調(diào)，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展不僅有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，提高人民生活水平，同時對穩(wěn)定物價、保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長具有一定的促進作用。

云南省地理環(huán)境復(fù)雜，立體氣候特征顯著，主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化水平較低，對自然災(zāi)害的防御能力較低。云南省鐵路、公路交通運輸體系覆蓋面較小，農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警機制不合理，救災(zāi)防災(zāi)體系不夠完善，農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理亟待改善。針對農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀制定災(zāi)害預(yù)警機制，實施有效的救災(zāi)管理策略，是保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。

2 云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害的基本情況

2.1 云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害現(xiàn)狀

2006—2017年，云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻繁發(fā)生（見表1），其中以干旱災(zāi)害的影響最為嚴重。除2008年和2016年外，每年因干旱受災(zāi)的面積達到全省農(nóng)業(yè)總受災(zāi)面積的50%左右。其他自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的影響也不容忽視。2013年，洪澇災(zāi)害受災(zāi)面積占農(nóng)業(yè)總受災(zāi)面積的47.11%；同年，低溫凍害受災(zāi)面積占農(nóng)業(yè)總受災(zāi)面積的41.84%。農(nóng)業(yè)災(zāi)害具有突發(fā)性、不可預(yù)估的特點，造成的影響較大、波及范圍較廣，災(zāi)害損失巨大。

表1 2006—2017年云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失情況

2.2 農(nóng)業(yè)災(zāi)害對云南省國民經(jīng)濟的影響

2006—2017年云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害直接經(jīng)濟損失占全省GDP的1%左右，這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)還沒有加上因災(zāi)造成的農(nóng)作物、牲畜和房屋財產(chǎn)等間接損失。云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害類型多樣、時空分布廣泛、發(fā)生頻率較高、直接經(jīng)濟損失較大。云南省地理環(huán)境較為復(fù)雜，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，大多數(shù)地區(qū)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的依賴性較高。一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害，造成的間接經(jīng)濟損失巨大。

3 云南省應(yīng)對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的現(xiàn)狀

2013年以來，云南省通過實施應(yīng)急體系建設(shè)重點專項規(guī)劃、農(nóng)業(yè)災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)以及農(nóng)業(yè)氣象防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)等多項重大舉措，初步構(gòu)建了覆蓋氣象、地質(zhì)、旱澇以及森林火災(zāi)等領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系。各級政府和相關(guān)部門密切配合、高效合作，不斷提升農(nóng)業(yè)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)能力，直接經(jīng)濟損失占全省生產(chǎn)總值的比例不斷下降，云南省抵御農(nóng)業(yè)災(zāi)害的能力和水平顯著增強，農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治取得明顯成效。然而由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害風險的特殊性以及農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的分散性和非廣泛性，云南省在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理方面與其他地區(qū)相比仍然存在較大差距。

4 云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理存在的問題

4.1 農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理手段比較單一

目前，云南省農(nóng)業(yè)救災(zāi)管理體系仍是以政府為主導(dǎo)，各部門分工配合，上下級分級管理的救災(zāi)管理體制[1]。救災(zāi)物資主要依靠財政撥款和社會捐贈，而單一的財政救助體制已逐漸不適應(yīng)農(nóng)業(yè)損失補償?shù)默F(xiàn)狀，通過資本市場分散農(nóng)業(yè)風險是大勢所趨。

其次，缺乏完善的農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警機制，對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的評估不足，缺乏科學的評估方法與途徑。農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)，從種植到收獲的整個過程中，有各自的規(guī)律，面臨不同的風險。目前災(zāi)害預(yù)警機制仍然是以氣象信息預(yù)警為主[2]，缺乏對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全局性、持續(xù)性和關(guān)聯(lián)性的分析研判和預(yù)警機制。

4.2 農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險市場體系不健全

首先，云南省農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展不均衡，農(nóng)業(yè)保險主要依賴于中央財政補貼，市場化程度不高[3]。農(nóng)民對政府災(zāi)后補償?shù)囊蕾囆暂^強，自身防災(zāi)減災(zāi)意識不強。

其次，農(nóng)業(yè)保險綜合運營成本率高，導(dǎo)致經(jīng)營效益低下。云南省農(nóng)業(yè)風險多為自然災(zāi)害，如旱災(zāi)、冰凍災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、泥石流等，具有風險大、發(fā)生頻率高、影響范圍廣、損失規(guī)模大等特點，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的損失率高，因此農(nóng)業(yè)保險的純費率很高，保險費率基本在4%以上。

再次，農(nóng)產(chǎn)品保險種類覆蓋面不夠廣泛，沒有覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)全過程的保險體系。目前云南省現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品保險種類主要是中央財政補貼中的農(nóng)產(chǎn)品品類，對云南省特色的農(nóng)產(chǎn)品例如煙葉、咖啡、核桃、甘蔗和茶葉等保險支持不足[4]。

最后，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供給體系不夠完善，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的保險需求。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險險種主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但是影響農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素存在于從生產(chǎn)到經(jīng)營再到銷售的整個環(huán)節(jié)。急需開發(fā)出與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、銷售環(huán)節(jié)風險相關(guān)的保險產(chǎn)品，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的風險保障。

5 云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理策略研究

5.1 建立云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害救災(zāi)管理預(yù)警機制

5.1.1 建立大數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警機制

通過大數(shù)據(jù)預(yù)警系統(tǒng)和共享平臺，建立互聯(lián)互通、分級管理、統(tǒng)一發(fā)布的天氣預(yù)報、氣象預(yù)警、地質(zhì)分析為一體的“智慧氣象”服務(wù)平臺[5]。同時，運用大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的全局性、持續(xù)性和關(guān)聯(lián)性進行分析，實現(xiàn)政府和個人之間橫向與縱向的信息共享，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)分析平臺的結(jié)構(gòu)化精準預(yù)警機制。

5.1.2 構(gòu)建政府與合作社協(xié)同化救災(zāi)管理體制

充分發(fā)揮農(nóng)民、合作社的主體作用[6]，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)管下，由合作社承擔農(nóng)業(yè)災(zāi)害減災(zāi)救災(zāi)教育、災(zāi)害信息收集、救災(zāi)管理以及農(nóng)業(yè)保險宣傳服務(wù)等工作，形成在政府與合作社動態(tài)互動的協(xié)同化救災(zāi)管理體制，加強農(nóng)村應(yīng)對農(nóng)業(yè)災(zāi)害風險的能力。

5.2 完善云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險制度

5.2.1 利用資本市場，轉(zhuǎn)移災(zāi)害風險

目前，云南省農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險主要由國家政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行運營，網(wǎng)點少、運營壓力大。可利用中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行和云南省農(nóng)村信用合作社資本充足、網(wǎng)點豐富的特點[7]，通過政府財政直接撥款和利息補助等方式，進一步完善農(nóng)業(yè)保險市場的運營體系，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)災(zāi)害風險[8]。

5.2.2 擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，降低保險費率

根據(jù)云南省的實際情況，應(yīng)綜合考慮農(nóng)民、保險公司和政府財政支持等3方面的因素。一方面，增加針對云南省特色農(nóng)產(chǎn)品的保險種類，如煙葉、咖啡、核桃、甘蔗和茶葉的保險，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的承保面。另一方面，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售全產(chǎn)業(yè)鏈的保險體系，在生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售等不同環(huán)節(jié)設(shè)置農(nóng)業(yè)保險。在滿足農(nóng)民保險需求的同時，制定靈活的政府財政保險支持政策，適當降低保險費率，減輕農(nóng)民負擔。