農村集體“三資”監管模式創新途徑研究

□趙月旭

（大同市云岡區鴉兒崖鄉政府經管站 山西 大同 037032）

1 創新農村集體“三資”監管模式的研究背景

2017年10月18日，習近平在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，指出解決“三農”問題是全黨工作的重點，因此必須實施鄉村振興戰略。要想更好地落實鄉村振興戰略，完善和鞏固鄉村的基本經營制度是基礎，深化鄉村土地制度改革是手段，堅持農業農村優先發展是指南，加強鄉村基層社會治理是關鍵。因此，實現鄉村振興戰略的具體舉措成為黨和政府研究的重點[1]。

2013年中共中央、國務院發布了《關于發展現代化農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（下文簡稱《若干意見》）。《若干意見》明確指出，加強農村集體“三資”監管，解決農村基本矛盾，維護社會和諧穩定，保障鄉村振興戰略的落實，為農村經濟發展保駕護航。由此看來，對農村集體“三資”監管模式的研究具有非常重要的現實意義[2]。

2 集體“三資”監管模式的概念和基本理論

農村集體“三資”包括農村集體資金、農村集體資產和農村集體資源。其中，農村集體資金指的是包括銀行存款和現金在內的村集體所擁有的貨幣資金；農村集體資產指的是包括房屋、農業機械設備、基礎工藝設備等不動產和材料資產、債券等在內的農村集體投資資產；農村集體資源指的是集體所擁有的土地、樹林、濕地等自然資源。

根據相關法律規定，農村集體“三資”所涵蓋的農村集體資金、資產和資源等，所有權歸農村集體經濟組織全體成員共同擁有，因此農村集體“三資”監管模式關乎農村集體經濟組織全體成員的個人利益，也影響了農村集體經濟組織的穩固和發展。目前對于農村“三資”管理的研究方向主要包括五權問題、民主管理問題、公開公正問題、成員受益問題。農村集體“三資”監管模式必須基于以下4個原則[3]。

2.1 五權不變原則

農村集體“三資”的五權指的是收益權、處置權、監督權、使用權和所有權。在任何情況下，任何組織和個人都不得以任何名義非法挪用或者侵占農村集體“三資”。

2.2 民主管理原則

民主管理原則是農村集體“三資”監管的基本原則。集體經濟組織成員對于“三資”的使用、受益和分配情況，具有監督權、知情權和反映權。對于具體事務的處理，必須遵守民主管理的原則，充分考慮組織成員的意見和想法，必要情況下，可以采取不記名投票的方式進行決策[4]。

2.3 公開公正原則

公開公正原則是農村集體“三資”監管的根本原則。集體經濟組織成員有權利知曉“三資”的使用和收益情況、承包和租賃情況，要定期對這些情況進行公示。如果需要對“三資”招標或者競拍，必須保證全程公開透明，強化農村集體“三資”管理。

2.4 成員受益原則

成員受益原則是農村集體“三資”監管的目的，也是核心原則。在“三資”的處理和收益分配上，必須堅持成員受益原則。因為只有集體組織成員切實得到實惠，農村集體經濟組織才能壯大，才能造福更多農民。

3 傳統的“三資”監管模式

3.1 現狀

我國農村集體“三資”由來已久，自1952年土地改革運動完成，農村集體“三資”開始在我國扎根，解放了農村的生產力，提高了農戶的生產積極性，為國家經濟發展創造了良好的條件。隨后，經過人民公社化和家庭聯產承包責任制等各個時期的轉變，農村集體經濟的集體資產、集體資源、集體設施和生產物資等管理陷入混亂，既沒有登記造冊，也沒有行之有效的管理模式。在《若干意見》頒布之前，相當一部分地區的“三資”管理是一筆“糊涂賬”，收益差，處置、流轉不規范[5]。

2005年我國實行農村稅費改革，政府對農村“三資”的直接管理，改善了以前管理混亂的情況，但因為沒有監督和審計約束，效果較差。在《若干意見》發布之后，國內農村經濟研究人員和機構逐漸開展農村“三資”監管模式改革的研究，主要從建立“三資”監管平臺、建立農村財務管理制度和建立長效管理機制3個角度出發，加強對農村“三資”的管理。

隨著近10年的研究和各級政府對農村“三資”管理模式的探索，各集體經濟組織因地制宜，開始實行“三資”監管平臺、村賬代理、農村審計和村務公開等方式。

3.2 存在的問題

3.2.1 財務不公開

部分地區的農村經濟組織管理人員因為思想落后、認識不足等，不能做到“三資”準確、及時和全面公布，導致集體組織成員對“三資”管理的信任大打折扣。同時，由于宣傳不到位，部分村民沒有監督意識，給一些原則性不強的管理人員提供了貪腐的溫床。另外，大部分農村財務人員素質偏低，沒有相關的財務知識，不能及時公開財務狀況。

3.2.2 監管平臺落后

目前，還有很多集體組織成員靠電視、收音機或者村級廣播來獲得集體資產管理信息。這種獲取信息的方式不及時，信息量少，難以滿足新時代農村集體“三資”管理的要求。

3.2.3 審計方式落后

農村審計是政府職能部門監管農村“三資”的主要方式，但是由于相關法律制度不完善，政府也沒有出臺相應的政策，導致農村審計既沒有法律法規支持，也沒有充足的審計經費，導致審計結果缺乏真實性。同時，農村審計人員的級別較低，很容易受到上級和其他社會關系的干擾，影響了審計結果的獨立性和公信力[6]。

4 新時代的“三資”監管模式創新

4.1 強化政府職能

強化政府職能需要從兩個方面入手。在黨委、政府方面，要強化黨委、政府的責任意識，使其深刻認識到農村集體“三資”管理的重要性，從制度、規章、法律方面健全“三資”管理制度，真正做到為經濟謀發展、為社會謀穩定、為人民謀幸福。在農村集體經濟組織方面，要加強領導人員的管理和帶頭作用，促進全面整合和城鄉經濟一體化，實現資源的動態流動，為農村集體更好地發展奠定基礎。

4.2 設立考核機制

考核機制要從責任追究、績效考核兩個方面出發。對于責任追究，要制定科學合理的責任追究制度，對于違法亂紀的人員要嚴肅處理，只有處罰到位、處罰合理、處罰科學，才能從根本上杜絕違規違紀行為。對于考核機制，可以采取“能者上、平者讓、庸者退”的原則，建立管理考評機制，將“三資”的收益情況、資產資源管理情況和資產負債情況設立量化指標，提升干部對相關工作內容的重視程度。

4.3 完善信息化建設

完善信息化建設，最重要的是發揮網絡的監管作用。可以實行“三步走”。第一步，將“三資”信息全部放在云信息平臺，方便村民進行實時查看和監管。第二步，建立線上監管平臺和決策平臺，對于重要決策，可以由經濟組織在線上充分討論并投票。這種方式既節省時間又節約成本。第三步，運用大數據輔助作出決策。可以將全國相似資源的歷史和當前數據進行大數據處理。對于資產拍賣、租賃等，可以先評估收益，避免一些不必要的虧損。

4.4 推行會計委托代理制

以山東日照東港區為例，山東日照東港區在2011年開始推行農村會計委托代理制。對于經濟和財務管理效果比較好的街道和村委會，成立“農村集體‘三資’網絡監管辦公室”來實現網絡一體化管理；對于經濟和財務管理效果一般的鄉鎮和街道，委托“農村集體‘三資’網絡監管辦公室”來實現統一管理。這種做法不僅能緩解經濟發展和人才水平不高地區的財務管理壓力，而且通過對財務進行統一管理，還可以有效杜絕人員貪腐和財務報表公開不及時、不準確的現象[7]。

4.5 堅持落實4個原則

對于農村集體“三資”監管模式的創新研究，一定要嚴格遵守4大原則，以“五權”不變原則為基石，以民主管理原則為基本，以公開公正原則為根本，以成員受益原則為目的。在實際工作中，要嚴格遵循原則，真正做到“三資”制度健全，管理有章可循。

5 結束語

通過對農村“三資”的傳統管理模式進行分析，找出了管理的必要原則和創新方向。創新監管模式，解決目前“三資”管理中出現的一些問題，為深入落實鄉村振興戰略打下堅實基礎。