陜西省產業扶貧的績效審計問題探究
——以龍頭企業帶動模式為例

□楊柳青

（西北政法大學 陜西 西安 710063）

1 陜西龍頭企業運行模式情況

2015年陜西省推行了“政府+供銷社+龍頭企業+合作社+貧困戶”的產業扶貧工作模式（簡稱陜西龍頭企業模式）。陜西龍頭企業模式中主要有陜西省人民政府、陜西供銷集團、選定的龍頭企業、貧困戶4個主體，基于利益一體化，通過簽訂《陜西省現代農業產業精準扶貧投資協議書》鞏固參與方的權利、責任與義務，形成利益共同體，有組織地開展扶貧工作。陜西省扶貧辦確定了20個產業精準扶貧試點縣（區），將財政扶貧資金切塊分配，試點縣（區）政府依據《產業精準扶貧試點企業、專業合作社或聯合社推薦標準》推薦試點企業、專業合作社或聯合社。經陜西供銷集團考察確定后，由各縣（區）政府與省供銷集團簽訂協議全權委托出資人權利，通過增資擴股或股權收購形式投資入股試點企業、專業合作社或聯合社。約定年收益率不低于10%，其中5%作為產業精準扶貧周轉金用于貧困戶分紅，2%的收益作為網絡體系建設資金，2%的收益作為產業精準扶貧風險金，1%的收益作為品牌宣傳推廣資金上繳省供銷集團統一管理。

2 產業扶貧績效審計現存問題

2.1 供銷系統方面存在的問題

2.1.1 龍頭企業選定存在問題

龍頭企業注冊時間短，其中有15家企業注冊時間未達到2年以上，違反了相關規定。政府與龍頭企業在簽訂協議前未進行審計和評估，未對各股東進行驗資且未出具相應的驗資報告，造成股權不明晰、收益不匹配、權利義務不明確。

2.1.2 供銷系統日常監管存在的問題

供銷系統對試點企業的日常監管不嚴，試點企業法人治理結構不完善。陜西供銷集團未及時明確38戶試點企業董事會成員分工，沒有出臺相關議事規則，出資人職責履行不到位，對試點企業的日常監管缺失。

2.2 企業方面存在的問題

2.2.1 企業資金管理不規范

產業扶貧資金管理使用不規范，出借產業扶貧資金存在收取高額利息、手續不全等問題；投資協議簽訂不規范，存在一定風險；違規購買理財產品；違規擔保；企業用產業扶貧資金歸還企業借款或分紅[1]。

2.2.2 技術人才缺乏

缺乏職業農民和農產品生產、銷售、電子商務、市場推廣專業人才。在產業扶貧專家配備方面，既有質量上的缺陷，也有數量上的不足。因地理、氣候和當地文化的差異，每個貧困縣的產業發展情況不同，許多技術人員的研究方向與當地所需不符，造成人才浪費[2]。

2.2.3 產業扶貧不精準

企業專業化、精細化、建設水平不高。一些地方具有區域特色的農產品多，但由于受多種原因限制，一些農業產業有特色、無品牌，有數量、無規模。雖然整體種植面積大，但是集中連片的很少，農戶大多分散種植和養殖，很難形成產業規模，規模效益不明顯。

2.2.4 產業規模較小，輻射帶動能力弱

一些地方成立了多種類型的農民專業合作社，但大部分都是為了個人的利益而成立的空殼公司，無辦公場所、無實際經營、無企業目標，帶動作用更無從說起。處于運營狀態的部分加工合作社或企業由于流動資金存在問題，導致企業和基地的關系只停留在買賣層面，沒有形成利益共同體，產品附加值不高，缺少品牌產品。

2.3 貧困戶方面存在的問題

2.3.1 貧困戶內生動力不足，最主要的原因來自于自身

部分貧困戶不想脫貧或者有心無力，家庭生活沒有目標規劃，缺乏長遠打算，見識有限，不愿意外出就業打工，習慣了“貧困”，存在嚴重的“等要靠”思想。

2.3.2 對農業產業的理解能力較弱

多數貧困人口的生產條件較差，年輕勞動力外出就業或上學，留守老人成為主力，既無技術也無體力。

2.3.3 預防返貧的機制有待完善

農村低保、危病救助、災害幫扶、養老服務等社會保障標準不高，農業保險較為落后。遇到冰雹、水災、旱澇等自然災害時，會對產業扶貧造成沖擊，極易出現返貧現象。

3 審計視角下提升產業扶貧績效的建議

從審計視角看，產業扶貧的推進取得了一定成效，但仍存在供銷系統、縣（區）鄉（鎮）村、企業、資金管理不規范，相關管理制度欠缺，貧困戶綜合素質較為薄弱，實施主體的績效管理機制不明確，扶貧產業的精準化、專業化程度較低等問題。需要進一步引導，切實提高產業扶貧實效。

3.1 產業扶貧應擴大審計范圍

通過走訪發現，審計人員只對扶貧產業資金鏈的上級（區縣、省供銷社）進行審計并提出建議。但在扶貧項目中，試點企業專項扶貧資金內部管理以及農戶薪資發放是否遵循規定也是重要一環，應列入審計事項中并進行事后追蹤，明確發放的扶貧資金真正用作產業扶持還是挪為他用[3]。

3.2 產業扶貧意識有待加強

3.2.1 加強貧困戶綜合素質教育，注重思想扶貧

將產業扶貧和扶志、扶智相結合，在脫貧過程中轉變貧困戶的思想觀念，破除陳舊傳統，增強發展動力。加強道德教育和誠信建設，完善相關制度，推進誠信體系建設。通過思想扶貧，使農戶樹立自強意識，充分激發其內生動力。

3.2.2 加強貧困戶技術指導，增強脫貧能力

農業、科技等部門組織科研技術部門人員定期進駐村集體，提供包戶上門服務。通過全程一對一跟蹤指導，大力推廣蔬菜標準化生產、農業氣象災害防御、病蟲害防控、農產品節本增效等適用技術，及時解決產業開發中的技術難題。要著重宣傳勤勞致富的經典案例，大力推動社會力量參與扶貧事業，激發貧困地區內生動力，提高貧困人口的脫貧志向，推動產業發展，實現增收致富。

3.3 完善產業扶貧相關制度

3.3.1 完善龍頭企業的認定和管理制度

對龍頭企業認定前期的論證和審核工作進行完善，依照《陜西省產業扶貧管理辦法》選擇企業。對準入企業的資質和財務狀況進行細化，對企業的扶貧帶動作用以及運營發展狀況進行動態監測。盡可能減少扶貧資金投入風險，繼而為扶貧資金的安全、完整以及效益提供有效保障，使龍頭企業能夠真正帶動貧困戶脫貧。

3.3.2 強化龍頭企業的監督機制和責任追究制度

加強對龍頭企業的產業認定以及扶貧資金的監管力度，采取有效措施，防范龍頭企業在申報和認定等過程中舞弊和以權謀私，嚴肅查處違紀違規行為，實現責任到人。

3.4 明確產業扶貧項目績效管理

落實扶貧項目資金績效目標管理要求，梳理每個入庫項目的利益鏈條，合理確定貧困戶的收益點。涉及產業扶貧項目時，明確與合作社、龍頭企業等組織的利益聯結方式，確定扶貧項目績效目標。做好項目績效跟蹤分析，加強執行監控，建立花錢必問效、無效必問責的扶貧項目績效管理機制。

3.5 規范產業扶貧資金管理

規范村級扶貧資金的管理使用。財務及有關部門應當制訂嚴格可行的監管制度，對相關人員進行教育培訓，有效提升村干部的管理意識，進而督促村干部知規守規。

3.6 注重產業扶貧總體建設

3.6.1 促進產業精準化、專業化發展

企業應該做好產業與市場論證工作。根據各地的環境和經濟狀況，選擇適合當地發展的產業，盡可能保障產業符合本地資源稟賦和市場需求，實現可持續發展。創新營銷模式，利用互聯網擴大銷售通道[4]。細分市場，延長產業鏈條，通過技術創新使企業向產業的中高級形態發展。注重品牌建設是產品進入市場的必要條件，是提高經濟效益的內在要求。應努力培育出一批附加值高、品質優良、產量高的優勢生產基地和主營品牌產品。

3.6.2 優先扶植具有扶貧帶動作用的特色產業

要想帶動脫貧，除了要有宏觀的產業發展規劃外，還需要保證資金投入和人才支持。應制定優惠的財政、土地、金融、稅收等政策，共同促進其快速發展。在財政政策方面，可建立扶貧產業擔保基金，支持貧困村、貧困戶積極發展扶貧產業；在土地政策方面，協調產業發展與土地利用關系，支持扶貧產業項目，合理安排產業園區建設用地，加大土地使用指標傾斜力度；在金融政策方面，針對不同貧困地區扶貧產業和區域發展的不同要求，引導和鼓勵金融機構創新金融產品和延伸服務網絡，增加對貧困地區有潛力、有特色產業的信貸投放力度。