主體、方式和路徑：新時代高等教育治理體系構建

孫 軍

南京審計大學，江蘇 南京 211815

隨著治理的浪潮席卷全球，公民社會在與政治國家的互動中不斷壯大，政府權力行使方式也不再“任性”，公共行政正在經歷變遷，現代治理應運而生。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，推進國家治理能力和治理體系現代化已成為時代主題。而教育是完善國家治理的關鍵要素之一，國家治理能力和治理體系現代化離不開教育治理，特別是高等教育治理能力和體系的現代化。在我國當今的高等教育話語體系中，“高等教育治理”無疑是出現頻率最高的關鍵詞之一。我們有必要深入探究高等教育治理體系的內涵，明晰高等教育治理的主體、方式和路徑，推動構建新時代中國特色高等教育治理體系。

一、共同治理：高等教育治理的主體多元化

從治理理論的角度考量，長期以來高等教育管理由壟斷一元模式轉向開放的多元模式。提供高等教育服務的主體既可以是政府部門，也能夠是其他非政府機構，政府自身不再是唯一的高等教育舉辦者，非政府機構應該成為高等教育服務的另一重要提供者。越來越多的治理主體參與到高等教育發展之中，高等教育領域里的各項管理決策過程在治理模式下將變得更加公正公平公開，治理讓高等教育管理的權力向度發生巨大變革。

（一）政府：高等教育治理的主導者

一種新的治理模式的構建與發展，并不是自發形成的。盡管理論與實踐經驗已為治理模式做了大量的鋪墊，但欲真正使治理成為一種范式，則必須由政府權威來推動。原因在于：一方面，政府的權威是治理模式形成的必要條件，尤其對于我國社會而言，其具有特殊的政治、經濟與文化背景，這加深了我國政府權威在建設治理模式時的重要作用；另一方面，政府在推動實行治理方面具備足夠的動力。通過建設治理模式，政府將拓展一種可以更有效整合公私主體資源的途徑，利用“民間力量”降低行政管理的成本，緩解公共財政的壓力，同時可能獲得更好的治理效果。

在中國特色高等教育治理體系中，必須明確政府是高等教育治理的主導者，這是和我國政治、經濟、文化體制緊密相關的。政府是高等教育治理模式的主導者，政府在高等教育治理運行的方式、程序和環節等方面發揮著主導作用，同時與其他治理主體良性互動。目前，在整個社會復雜的利益關系網絡中，政府發揮著網上樞紐的重要作用。因為它不僅建立了不同主體之間的利益聯系，也使不同利益主體互相兼顧，互相調和，政府對于高等教育治理在許多方面都可以施加很大影響。而且在較長時期內，政府在整個高等教育治理中的地位仍是“同輩中的長者”，雖不再具有絕對最高權威，卻引導著高等教育組織的行動方向。

（二）高校：高等教育治理的合作者

高等學校是按照自身規律發展的獨立的有機體，這就要求政府對高等教育適當放權，確立高等學校主體地位，促進高校自治與法治。從某種程度上說，高校依法自治是高校成為高等教育治理合作者的前提，只有高校具有了主體地位，才能和政府等治理主體合作互動。高校自治意味著高等學校擁有獨立處理自己內部事務的權力，如教學的權力、開設或停辦專業的有關權力、制定科研方向的權力，等等。獨立辦學是高校進行自主研究和教學活動的必要條件，是分析高等學校與政府及社會之間關系的重要依據，它反映了政府和社會對學校辦學支持與干預的程度。

和傳統“命令—控制”模式不同，治理理論認為：“各國政府并不完全壟斷一切合法的權力，政府而外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節”。[1]241這些多元主體構成治理體系，在這一體系中，各個組織之間逐漸形成協商與合作關系，談判起著基礎性的作用。因此，建立政府、社會與高校之間的協商與合作關系是高等教育治理的新型合作方式之一。

（三）市場：高等教育治理的調節者

市場經濟是高等教育治理的物質基礎，市場經濟體制決定了市場在高等教育治理中要發揮資源配置和利益調節作用，高校不可避免地要受到市場的調節和支配。首先，通過發揮市場的調節作用，高校對外界社會的需求反應和適應變得更加靈敏快捷，有利于高校自主招生和合理設置專業。市場模式的主要優點是它可以不斷地使高等學校受到刺激，使其適應不斷變化的經濟和社會發展狀況。其次，市場的積極調節作用有利于高校更加明確自身定位，特色化辦學。格拉夫在談論美國高等教育時認為：“在美國這種系統中，消費者的需求起著重要作用。消費者掌握著平衡杠桿，而計劃者卻沒有；消費者不僅可以選擇進入哪所院校，而且可以隨意退出，從一所院校轉入另一所院校。由于存在著如此廣泛的入學選擇權和以后的退學權、轉學權，許多院校都努力建立自己的特色，而不是被動地接受統一的模式”。[2]最后，市場的調節作用對高校樹立市場主體意識具有積極的促進作用。高校雖然不同于企業的商業不確定性，但同樣受市場競爭機制的影響。不敢創新、墨守成規，會導致其在激烈的競爭中被淘汰，只有改革創新，因時而變，才能在市場中獲益。

（四）社會：高等教育治理的參與者

在現代國家與社會新型互動關系之下，社會參與高等教育管理是高等教育發展的必然趨勢。長期以來，社會參與已經存在于我國的高等教育管理體制改革實踐中，而且參與的方式越來越多，參與的程度越來越深，如企業家代表參與高等教育的決策討論，以便使有關決策更好地符合市場需要；社會各界代表參加的高校董事會所發揮的作用日益凸顯，為學校辦學籌措經費，參與決策，為學校管理提供咨詢，對學校進行監督；建立“產學研”結合的體制。社會參與管理作為一種重要模式和方式，必將對我國高等教育治理起到很大的推動和完善作用。

二、合作治理：高等教育治理的方式多樣化

根據治理理論的利益相關者觀點，高等教育治理是包含政府、高校和社會等利益組織在內的多元合作治理。在合作治理思想中，“參與”“談判”“協商”“互動”等是重要的關鍵詞。辦成什么類型的學校、人才培養定位如何、課程如何設置等，政府必須與學校、社會商談來共同決定，從而滿足不同利益主體的需要和不同的社會需求。政府、高校、社會只有進行深度合作，才能實現一致的愿景。高等教育治理的方式是多樣的，既有社會組織通過市場機制進行高等教育治理，也有政府機關通過行政命令或者市場機制進行管理，還有其他一些如中間機構類的非營利性社會機構通過市場機制或社會服務等方法完善高等教育管理。

（一）治理主體間形成平等互動機制

“治理并不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[1]5這里所說的“互動”，是指參與到高等教育治理過程中的多個主體之間不再是過去的管制與被管制的關系，而是一種民主商議、平等對話的關系，各主體之間是由控制模式轉為了協作模式。權利的運行方向不再是從上到下的單一模式，而是能夠上下互轉的多元模式。其實高等教育治理就是一種合作式管理，要求政府機關、高等教育機構、社會組織等各方主體能以一種互幫互助、互聯互信、互融互通的形式形成協同管理關系。所以，“以共同利益訴求和相互尊重信任為基礎的協同管理關系，應該是高等教育發展改革需要的主要形式”。[3]從中我們可以看出，高等教育治理模式就是希望讓政府機關、高等教育機構、社會組織等各方主體，能夠通過有效的機制進行協商對話，從而采用多樣化的管理方式，達到多樣主體間的自我理解和互相尊重，從而更好地促進高等教育快速地可持續發展。

（二）政府管理方式的革新

黨的十九屆四中全會強調要厘清政府和市場、政府和社會關系，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務。從政府方面來看，機關化的層級刻板管理使得其很難對不斷變化的繁雜的社會信息形成有效反饋，自然也就無法顧及廣大群眾對公共教育的多樣需求。而從政府和社會的關系來看，在公共產品服務中占據壟斷地位的政府不僅服務能力欠缺，并且導致其他非政府的教育中間機構發展停滯。在治理理論框架下，政府機關和其他非政府機構一起組成了相互制約又相互依存的管理系統，在這個系統里既不采用從上而下的單一控制模式，也不采用所謂“看不見的手”調控模式。政府機構、社會組織、高校間的權利導向是雙向互動的，三者之間的相處方式主要以談判為主，強調對話和協商。所以在政府對高校的管理中，政府本來控制者的身份正在逐漸轉變成監督者，柔性的行政指導更多代替強制行政命令，軟法與硬法共同施行，政府管理方式更加民主和充滿人文關懷。

（三）社會組織廣泛參與高等教育治理

越來越多的中間機構和社會團體加入高等教育領域是多元化治理的主要表現之一，在科學民主的文化潮流推動之下，高校管理需要大量吸收社會各方力量參與管理決策過程，聽取他們對教學管理的意見，以便使高校管理者的行為決策特別是重大決策更加科學有效。不少國家都設立了宏觀教育決策制定咨詢機構，成立了教育決策咨詢委員會。近年來，高等教育機構服務社會發展的功能越來越凸顯，因此高校的相關決策過程更是需要社會各種力量的積極參與。社會教育研究決策機構也需要不斷完善自己的發展機制，不斷吸納更多的教育研究專家加入到研究決策咨詢過程中來。要積極成立教育研究咨詢中間機構，引入第三方管理。目前，高等教育領域已經初步形成多樣化的教育中間機構并存，而與政府關系密切的中間機構處于這個教育中間機構體系的核心位置。這類中間機構主要承擔那些受到政府委托的研究咨詢項目，在第三方教育咨詢領域發揮著主要作用和影響。中間機構獨立自主開展調查、研究、評估、咨詢等多種工作，然后通過相關途徑發布研究或者建議報告，其研究評估內容主要為政府或者高校進行決策時提供依據和建議。中間機構公正、專業的研究過程可以幫助高校更好地進行國際交流合作，為高校創造更好的發展條件和平臺。從世界其他國家利用社會組織和第三方開展教育治理的實踐來看，客觀獨立、科學專業的中間機構是權力負荷的載體，也是有效推行高等教育治理過程中的重要途徑。

三、依法治理：高等教育治理的機制法治化

（一）樹立法治理念

黨的十九大報告指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。高等教育治理也應當樹立法治理念，把法治貫穿到高等教育治理的各個環節。

高等教育治理法治化就是要依據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等法律，依法進行治理。一是法無授權不可為。政府沒有法律的授權，不能隨意干預高校自主辦學，制訂的政策不能超越法律的規定，并且要嚴格按照法定程序制訂政策。要出臺負面清單，對納入負面清單的行政行為，政府堅決不做。二是法定職責必須為。政府是高等教育治理的主導者，辦好人民滿意的教育，必然需要政府承擔大量治理職責。政府要不斷完善權力清單，依法積極承擔財政撥款、資源整合、學科專業評估、國際交流合作等職責，推動高等教育持續健康發展。

（二）完善法治體系

黨的十九大報告強調，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。構建現代化的高等教育治理體系，離不開完善的高等教育法治體系。目前我國規范高等教育的主要是《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律的部分條款，但內容不多。我國高等教育方面的法規主要是教育部規章和大量規范性行政文件，存在法律效力不高、內容不科學、清理不及時等問題，一些文件的規定與現行法律和經濟社會發展狀況明顯不符。

一是要加快科學立法。積極推動高等教育治理領域的立法，以良法保善治、促善治。將規章、規范性文件中經過實踐證明可以長期適用的規定，上升為法律，提升高等教育治理法規的法律效力。同時，積極清理規章和法律文件，使高等教育法治體系更加科學嚴謹。二是要嚴格依法行政。在加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府背景下，高等教育治理需要進一步健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，真正做到簡政放權、放管結合、優化服務。三是要加強法治文化教育。法律唯有被信仰、被敬畏，才能樹立權威。政府機關和領導干部要帶頭尊法、信法、守法、用法、護法，為社會大眾做出表率。深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，提升高等教育工作者的法治素養，讓高等教育治理始終運行在法治的軌道上。

（三）依照章程治理

教育部2012年頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，以大學章程為抓手，規范高等學校辦學行為，推進現代大學制度建設。該辦法第三條規定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。”可以看出，章程是大學自主辦學的基本依據，是大學的“憲章”。

大學章程是大學內部治理的綱領性文件。首先，大學章程是制定內部規章制度的綱領性文件。大學為保障其有效的運行，必須制定各種關于學校運行和治理的具體規則，而大學章程則在規則體系中處于最高的位階。其次，大學章程規定了組成高校各類主體的具體權利義務關系，為保護師生的合法權益提供了保障。