農村基層干部環境責任離任審計芻議
——基于鄉村振興戰略背景的思考

(重慶理工大學會計學院 重慶 400054)

一、引言

黨的十九大提出要加快生態文明體制建設，實施鄉村振興戰略。基層干部的日常履職行為對農村環境有著直接而重大的影響，所以鄉村綠色發展之路必然要求在基層管理上對環境問題予以重視，筆者由此提出對農村基層干部開展環境責任離任審計，總體目標是對基層干部任期內的環境責任履行情況進行客觀、準確的評價，促進農村實現經濟、社會、生態環境的協調、可持續發展。實施此項審計，一方面有利于基層干部形成良好的生態環境責任觀，推進鄉村綠色發展；另一方面有利于構建更為客觀的“經濟+環境”干部考核體系，完善鄉村治理體系。

二、農村基層干部環境責任離任審計的難點剖析

(一)制度困境：審計法規滯后性。審計工作的開展需要有充足的法律依據，然而我國現行的相關法律制度體系建設還有明顯的滯后性：首先，本審計的專門性立法滯后。由于基層干部環境責任審計尚處于設想階段，所以沒有針對此項審計的直接立法。其次，農村審計制度不完善。本審計應屬于農村審計的一種，然而農村審計尚處于初步發展階段且并未涵蓋在國家審計范圍內。再次，農村環境審計邊緣化。國家級法律法規如《審計法》、《村民委員會組織法》中，對農村環境審計都沒有具體規范和針對性描述。最后，農村環境保護法律依據缺失。我國關于環境保護的法律條文絕大多數都是針對城市環境污染的防治，農村的環保立法已經遠遠落后于經濟社會發展。

(二)內容困境：審計對象異質性。本審計針對基層干部在職期間的各項環境相關指標及其變化進行責任審計，審計對象具有高度異質性。第一，審計對象的高跨度性讓部門間協調困難。審計對象既包括自然領域也包括社會領域，涉及到多個資源管理部門，容易陷入權責劃分不清、溝通協調成本高、信息輸送不順暢等困境。第二，自然資源的流動性讓環境責任的地域區分困難。最后，環境問題的歷史遺留特性讓審計工作定責追責難度大。

(三)主體困境：審計人員局限性。目前的審計力量應對此項工作還具有明顯的局限性。首先，審計經驗不足，基礎資料缺失。一方面現工作缺乏先例參考，需要審計部門自行摸索審計道路；另一方面，由于農村長期的環保忽視，審計機關對于農村環境方面的資料掌握較少、數據失真。其次，審計任務繁重，審計人員不足。此項審計涉及的農村基層干部數量龐大且審計內容復雜繁重，現有的審計人員數量顯然不足以應對此項工作。最后，審計人員素質偏低，專業結構不合理。農村審計工作人員長期進行的都是基礎集體財務審計工作，而環境責任審計會涉及到環保、水利、農業、村居治理等多個專業領域的內容，專業的不完全匹配加重了審計工作的艱巨性。

(四)基層困境：審計環境復雜性。由于我國基層審計環境的復雜性，本審計推行困難重重。一方面，基層干部審計觀念意識落后。經濟指標導向型的績效考核管理辦法助長了基層干部犧牲生態環境來發展經濟的風氣。并且村干部多為文化水平不高的農民出身，對審計政策的理解性容易流于表面。另一方面，農村群眾審計配合度低。農民整體政治文化素質和視野的局限性以及環保意識的不足，使得他們對于基層干部履職過程中的生態環境破壞行為缺乏敏感性。

三、開展農村基層干部環境責任離任審計的對策探討

(一)加強法規政策建設，完善審計制度體系。法律政策依據的缺失是最亟待解決的問題。首先，國務院和審計署可以參照《審計法》和《全國農村審計條例》等制定貼合農村實際的審計法規政策體系，同時考慮到地域差異，各省市可以結合本地區農村實際情況進行具體審計程序的彈性調整。其次有關部門應構建最關乎農村可持續發展、農民群眾幸福生活的評價指標體系。再次，政府要出臺相關指導意見和技術指南，為審計實施范圍、步驟、操作規范提供參考。最后，農村生態環境保護方面的立法也不容忽視。

(二)構建多方合作機制，創新審計方法技術。生態環境資源的特殊屬性要求有關部門必須精心策劃審計方案，構建審計部門內外多方合作機制，建立科學有效的審計工作架構。首先，政府要發揮主導作用。明確審計部門與其他資源管理部門的權責，建立部門間資源共享和成果共用制度，強化協調配合。其次，審計部門要加強內外部合作。一方面要積極與水利、農業、林業、國土資源等部門建立資源信息溝通渠道，實現信息共享；另一方面要構建與社會專業技術機構的合作機制。最后要強化基層干部環境責任落實情況。堅持“權責對等”原則，實行生態環境損害終身追責制。

(三)加強機構人員建設，積極面對審計挑戰。打鐵還需自身硬。本審計的先創性要求審計部門積極探索，形成新的工作方法體系。對于審計工作任務重、人員不足的問題，審計機構一方面要合理調配本單位的審計力量，另一方面要突破地域限制，通過購買服務、購買數據、外聘專家等模式，積極與外部審計機構或人員合作。為提高審計人員綜合素質，要定期開展審計人員的培訓工作。

(四)深化農村審計教育，優化基層審計環境。對于村干部群體，一方面要提高環境指標在干部履職成績中的權重，引導其樹立正確的政績觀。另一方面要要定時開展審計政策和生態環境保護法規的深度學習活動。對于農村群眾，要積極推進農村群眾生態環境教育工作，開發群眾對干部環境工作的監督職能，暢通群眾輿情反映渠道。

(五)開展審計試點工作，總結推廣經驗成果。建立和完善農村基層干部環境責任離任審計制度的途徑可以是先試點，再總結試點經驗由點到面進行大范圍推廣，逐步擴大審計工作開展區域，讓基層干部環境責任審計發揮促進農村生態環境建設，推進鄉村全面振興的積極作用。

四、結語

鄉村振興戰略中生態宜居、治理有效的總體要求和嚴守生態保護紅線、以綠色發展引領鄉村振興的原則，要求加強對基層環境工作的監督與指導。本文提出農村基層干部環境責任離任審計設想，強調通過完善審計法規制度體系、創新審計工作方法、加強審計隊伍建設、優化審計環境和積極開展試點工作來實現本項審計的順利開展，為農村生態文明建設提供制度保障，以此推進鄉村振興戰略的全面貫徹落實。