論我國商業銀行破產重整中的債權人保護

(福建天衡聯合律師事務所 福建 廈門 361001)

從世界各國商業銀行破產重整的實踐來看，商業銀行破產具有極強的外部性，個別商業銀行的破產極可能引發一國系統性的金融危機，鑒于此，各國在商業銀行破產程序中較少采用直接清算的方式，而更多采用重整、重組等方式。我國在對出現經營危機的商業銀行等金融機構的處置實踐中，銀行監管部門會盡量避免其進入破產程序，而更多通過指定接管、停業整頓、行政撤銷、重組等方式，因此在我國的司法實務中，尚無商業銀行破產重整的實例。

一、商業銀行破產重整的特殊性

商業銀行基于其系統性的特征，適用清算程序可能引發系統性的金融風險，因此最適宜的措施便是破產重整程序。相較于一般企業破產重整，商業銀行破產重整的特殊性表現為以下三方面。

(一)監管性標準的確立。債務人喪失債務清償能力的外在表現即為破產原因。為提高破產重整成功的幾率，我國《企業破產法》將“明顯喪失清償能力可能”亦列為重整的原因，旨在使企業及早進入重整程序。但商業銀行的基本特征是負債運營，資不抵債等情形較為普遍，其仍可通過吸收存款、發放貸款等方式獲取資金以維持正常經營，如籠統適用一般企業的破產原因很難正確評估其是否符合進入破產程序的條件。鑒于此，多國立法者在現有的“資產負債標準”、“流動性標準”之外，另行增加了“監管性標準”，旨在使監管機構在破產程序中處于重要地位，并掌握一定的主動權。①

(二)重整管理人的特殊性。我國《企業破產法》確定了“管理人中心主義”原則，對管理人的選任范圍、任職資格、應履行的職責等作出了詳細的規定。鑒于商業銀行的特殊性，管理人的選任、監督等均須結合銀行重整事務的專業性進行探討。商業銀行重整事務的專業性主要體現在兩個層面：其一，重整債權人來源廣泛，其中存款人占有極大比重，所涉及的包括金融債權、存款債權、銀行股東債權、勞動債權在內的各類債權人利益交織，具有規模大、分布地域廣的特征；其二，商業銀行金融類產品種類繁多，管理人還應具備處理銀行特有金融業務的專業能力。

(三)監管機構的特殊地位。當前我國的破產程序由人民法院主導，商業銀行破產仍應堅持“司法破產”的模式，同時必須重視監管機構的作用，監管機構應介入到重整程序的啟動、管理人的選任及監督等諸環節，為法院提供專業權威的參考信息。

二、商業銀行破產重整中債權人保護的實施困境

目前我國對債權人利益的保護已作出初步的、基礎性的立法安排，但相關規定散見于法律法規中，缺乏銜接性，在適用時不免引起混亂。

(一)債權人權利的行使受特殊限制。一般企業破產法規定債權人享有破產申請權、知情權及異議權等權利，但與一般企業破產重整相比，商業銀行破產重整債權人的權利受到明顯的限制。首先，由于監管機構啟動破產重整的時間早于一般企業，債權人的破產申請權可能處于實際上無法行使的狀態；其次，債權人提出的破產申請須由監管機構批準，實質上限制了有權提出破產申請的主體；最后，重整程序一旦啟動，債權人即喪失對破產財產的處分權，只能被動接受破產財產分配的結果。

(二)債權人會議的組織難度大。商業銀行重整中仍應重視債權人會議的作用，但鑒于商業銀行重整的特殊性，債權人會議在組織、表決方式等方面可能難以有效運行，其中最主要的即是組織難度大的問題。廣大債權人難以通過債權人會議來主張權利，也會降低其參與重整程序的積極性。

(三)行政權的過度干預。當前我國過分依賴行政手段解決商業銀行出現的經營危機，由主管部門決定所應采取的處置措施，并非通過市場退出機制妥善解決，由此導致商業銀行及債權人等主體處于“失權”的狀態。各類利害關系人僅能服從于政府決策，其原本應享有的各項權利被排斥在政府決策之外。

三、我國商業銀行破產重整中債權人保護的立法設計

探究債權人保護的理論意義在于為立法提供理論依據，同時還須在具體的程序設計中體現出債權人保護的立法精神。

(一)法院應征詢監管機構意見作為參考。商業銀行破產重整程序須由重整申請人提出重整申請后，經法院裁定批準后方可啟動。一般來說僅在商業銀行仍有重整價值時才有啟動的必要，但法院應如何判斷商業銀行具有重整價值呢？筆者認為，一方面法院可結合該商業銀行的資產負債情況、市場規模等經濟指標綜合判定；另一方面應充分發揮監管機構的作用，法院可向金融監管機構征詢是否可以啟動重整程序的意見，再決定是否允許該商業銀行進入重整程序。

(二)債權人委托中介結構行使表決權。重整計劃草案須經債權人會議以“多數決”的投票形式予以通過，經人民法院認可后，該草案才發生法律效力。債權分組的司法功能在于將同類型債權置于平等的地位表決，保證同類型債權人基于重整計劃獲得相同的選擇條件。

為最大限度照顧到所有債權人的權益，可考慮由最高院建立社會中介機構名錄，由各類債權人線上投票選擇不同的機構代行債權人的表決權利，再將該類中介機構單獨設立表決組別，即可妥善解決債權人數量過于龐大而表決程序無法進行的問題。

(三)保障存款債權人的“兌現權”。鑒于存款債權人分布范圍較廣，商業銀行在擬進入重整程序前應及時通知特定數額范圍內的存款債權人于規定時限內兌付存款債權，并及時在影響較廣的媒體上發布公告，但仍不可避免會有部分存款債權人基于種種因素未及時兌付債權。未在規定期限內兌付債權的，商業銀行可通過銀行系統查詢并預留該部分債權，當有存款債權人提出清償請求時應予隨時清償，以保障全體存款債權人的合法權益。

(四)賦予債權人會議的提案權。債權人會議所列事項均關系到全體債權人的實體權利，而債權人會議一般也不得對未事前公告的事項進行表決。我國《企業破產法》也僅規定管理人應提前15日通知債權人，②但并未規定是否應將所討論的議題告知債權人，也未規定債權人是否享有提案權。筆者認為，商業銀行破產較一般企業破產更具復雜性，為保護全體債權人的利益，債權人會議應享有提案權，由會議召集人審查該提案，如該提案確屬于破產事務范圍內，且符合法律、行政法規的規定，應提交債權人會議討論決定。

結語

商業銀行破產重整制度作為破產立法制度中重要組成部分，其破產理念應承接一般企業破產制度的基本立法理念，同時還須結合商業銀行重整的復雜性做出特殊的立法設計。債權人利益保護應從宏觀及微觀不同層面考慮，全體債權人均應享有作為債權人的身份權益。

【注釋】

①在我國，中國銀行業監督管理委員會于2004年頒布《商業銀行資本充足率管理辦法》，規定商業銀行資本充足率為8%，核心資本充足率為4%，并對計算范圍、公式及扣除項目等作出細致規定。

②我國《企業破產法》第62條第1款規定，第一次債權人會議由人民法院召集，自債權申報期限屆滿之日起十五日內召開。