黨內法規監督機制：概念、前提與制度分析

摘要：黨內法規監督機制作為黨內監督的重要組成部分，將其融入黨和國家監督體系，是完善協同監督網絡的關鍵所在。理論和實踐的發展也已證明了這種對接和嵌入具備法理的正當性和實踐操作的可能性。然而有兩大難題制約了黨內法規監督機制的發展，即機制內耦合度有待提高和機制外嵌入性仍需加強。為此，可通過推動科學制定監督機制，健全備案審查銜接聯動機制;構建執行監督機制，加快形成三級協同、內外結合的監督網絡;完善監督成果反饋機制，構建黨內法規監督鏈條等方式，加快形成監督合力。

關鍵詞：黨內法規;協同監督;黨和國家監督體系

中圖分類號：D262.6??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）23-0018-03

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確要堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。在十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記進一步強調：要以黨內監督為主導，推動各種監督方式有機貫通、相互協調[1]。這為黨和國家監督體系建設指明了方向，即使多種監督方式相互銜接與配合，進而形成合力，提升效能，達成協同監督的狀態。由于黨內監督處于主導地位，而黨內法規監督是黨內監督最重要的組成部分，因此黨內法規監督機制與其他監督體系間的兼容度問題不可忽視，如何構建和完善黨內法規監督機制，使其融入黨和國家監督體系，是當前亟待探討的重要命題。

一、價值導向：概念與重要性辨析

“黨內法規監督”源于“黨內監督”，是其下位概念。不同于內涵更廣的黨內監督，“廣義上的黨內法規的監督則包括了黨內外組織、黨員以及非黨員對于黨內法規制定和黨內法規的實施進行的監督?！盵2]“黨內法規監督”是黨內法規實施過程中的一項活動，其監督范圍不僅局限于黨內法規具體落實的過程，也包括對黨內法規制定過程的監督。黨內法規監督機制是貫穿于黨內法規運行過程的一套完整制度及該制度內各要素的互動過程，其作用在于監督黨內法規在運行過程中是否規范，以預防出現制定不科學、落地難執行、出錯無糾正等問題。

協同，意為協助會同，相互配合。協同監督是在“保持各監督主體獨立性基礎上，發揮各類監督的優勢，并通過暢通高效的連接路徑增強協同力”[3]，從而形成監督合力與監督網絡，進而增強監督效能的監督理念。將黨內法規監督機制融入黨和國家監督體系協同監督網絡的重要性主要在于兩點：一是由于黨內法規的特殊性。黨內法規并不同于一般意義上的組織法規，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是我國的執政黨，直接行使一定的公權力，所以黨內法規不僅具有規范黨內成員思想行為的作用，對國家運行和發展也影響深遠。二是因為黨內監督位于監督網絡的主導位置。黨內法規監督機制的建構不僅能提高黨內監督的力度和效能，也能通過規范黨內的公職人員，帶動其他監督方式的發展。

二、嵌入前提：紀法銜接的理論與實踐

紀法銜接問題是黨內法規監督機制融入黨和國家監督體系的首要前提，對此需要從理論和實踐兩方面進行分析：

（一）理論基礎：法政治學的視角

把握黨內法規與國家法律的關系，需要一種不局限于法學領域的視角。黨內法規作為中國共產黨規范自身組織、行為的制度準則，其本身便帶有一定的政治屬性。因此，對黨內法規的理解，也必須從政治學和法學的雙重視角進行分析，而法政治學的存在便與之天然契合。所謂法政治學，即“以具有政治與法律雙重屬性的社會現象作為研究對象，從政治學和法學雙重視角來研究的法學、政治學的邊緣學科?！盵4]“黨內法規與國家法律的關系問題的背后實際上反映了政治與法律的共生性問題?！盵5]因此，黨內法規與國家法律關系問題無論從哪一方的視角出發，都不能合理解釋這種現實問題的理論源流，必須借助法政治學這種交叉學科的視角進行分析。

法政治學主張制度化的權力與權利，認為制度作為一種規則，表明一種雙向的制約關系，這種關系落實在規則表述層面，則會轉化為對權力與權利的設定，權力與責任、權利與義務，一一對應。這種制度既屬于政治制度，也屬于法律制度，兩者在制度屬性方面具有共通性，都符合制度的基本要素，即規范性、公開性、穩定性。此外，中國共產黨的領導地位源于憲法的授權，而黨的領導在法治視域下是通過行使“治國理政”的執政方式實現的，中國共產黨用于管黨治黨的黨內法規天然便具有一定的法律屬性。因此，結合法政治學視角下對于制度的解釋，以及社會主義法治中國的特殊場域可以看出，黨內法規與國家法律在理論層面是可以共存，并產生良性互動的。

（二）實踐案例：法規分析與機構改革

1.法規文件：《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》）與《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的對比分析

將2016年出臺的《監督條例》和2018年頒行的《監察法》進行對比分析，不難發現兩者在立法理念、制度設計、實施原則等方面都表現出較高的一致性和協調性：

首先，兩者都強調對黨的監督，且彼此間相互補充，增大了監督覆蓋范圍。其次，兩者在解決具體監督問題時采用了相似的思路。如監督主客體的距離問題，即主客體距離過近，容易喪失獨立性，產生監督失效，若距離太遠，又無法清晰了解監督對象的工作情況。為此，兩部法律都采取了派駐監督的思路。再次，兩者都確立了監督前置的原則。當前我國的反腐工作重心開始由打擊向防治轉化，這就凸顯出事前監督的重要性，而兩部法律對此都有鮮明的界定?！侗O督條例》明確：“堅持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸”，以及強調運用監督執紀“四種形態”①，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態。《監察法》則“將‘監督置于‘調查‘處置之前而定位成監察委員會首要職責，明確懲戒教育相結合的實施原則，突出實施過程中對公職人員開展廉政教育及道德操守的監督?！盵6]

綜上可以看出兩部法律有許多的相同之處，甚至可能在修訂之時便以兩者的銜接與協調為準則，而兩部法律的協調共生也在客觀上加強了黨和國家監督體系的權威性和科學性。

2.機構設置：紀委監委合署辦公的經驗啟示

1993年第一次合署辦公模式雖在一定程度上改善了紀律檢查機關和行政監察機關各自為政的局面，有利于在監察工作中貫徹黨的領導，但在實際工作中，由于沒有厘清黨紀和國法的關系問題，紀法銜接機制尚未構建，導致紀法間沖突的情況時有發生。

針對紀法銜接問題，第二次合署辦公在以下三個方面作出了努力：一是領導和工作機制的整合，新設的監察委員會不設黨組，沒有人事權，同時紀委實行雙重領導機制，接受同級黨委和上級紀委監委的共同監督，這就改變了以往因兩者組織部門相對獨立造成的融合度不高的問題。二是監察原則和方式的統一，紀委和監委都確立了把監督挺在前面，堅持懲前毖后、治病救人的原則，在具體的監督方式，如函詢約談、誡勉談話、責令檢查等方面，兩者也達到了統一。三是監察依據與處理結果的銜接，近年來，黨內法規和國家法律的銜接溝通機制正在逐步完善，兩個規范體系的融合也在不斷深入，這為執紀執法提供了科學的依據。同時在具體工作中確立了執紀與執法相統一的工作目標，以做到黨紀處分和政務處分相匹配。

通過以上紀法銜接問題的分析，不難得出結論，即對于黨內法規監督機制向黨和國家監督制度對接和融入，不僅具有法理上的正當性，也具備實踐操作的可能性。

三、制度分析：實踐障礙與對策思考

（一）黨內法規監督機制的構成要素與運行流程

依據黨內法規運行過程的階段劃分，黨內法規監督機制包括制定監督機制、執行監督機制、監督反饋機制三部分。

制定監督機制是針對黨內法規制定過程的監督。黨內法規的科學性與合法性是制度權威性的根源，制定監督機制正是保障黨內法規科學合憲的重要預警機制，監督行為本身也是對于黨內監督法規的踐行。目前制定監督機制主要有制定審批和備案審查兩種形式：制定審批制度，即黨內法規草案須交由所屬法規工作機構進行前置審核，法規工作機構經批準有權對存在問題的草案提出修改意見;備案審查制度，即黨內法規須報送備案審查主體進行備案登記和存檔備案，并由審查機構依法進行審查。

執行監督機制是針對黨內法規實施過程的監督。制度的生命力在于執行，構建執行監督機制無疑是增強黨規執行力的有力抓手。執行監督機制主要包括黨內監督和黨外監督兩部分。黨內監督可概括為三級監督，即上級監督、同級監督和下級監督，其中上級監督多表現為上級部門通過走訪調研、專項督查等方式，監督檢查下級部門黨規執行情況;下級監督是指下級部門利用民主測評等形式，對上級機關執行法規制度情況進行監督和反映;同級監督則包括黨委監督、紀委監督、黨員監督等多種形式。黨外監督則包括國家機關的監督（政協的民主監督和審計機關的審計監督等）、民主黨派的監督和人民群眾的社會監督。

監督反饋機制是對監督成果的整理和運用。監督反饋機制是黨內法規“再生產”的關鍵步驟，是執行與下一輪制定之間的橋梁，主要包括黨內法規實施評估機制和黨內法規清理機制。黨內法規實施評估機制有利于及時發現制定和實施過程中的問題并探索解決方案，從而提升黨內法規的制定質量和實施效果。黨內法規清理機制是指制定機關在職權范圍內，對其在一個時期內制定的黨內法規進行集中審核，并作出廢止、宣布失效、修改或者繼續有效的決定的活動[7]。2012年和2018年的兩次集中清理成果顯著，基本理清了現有法規文件，提升了黨內法規的體系性。

（二）黨內法規監督機制的實踐障礙

如今的黨內法規監督機制存在不少制度層面的問題，這既阻礙其自身運行，也不利于其與其他監督方式的銜接。具體可歸結為以下兩點：

1.機制內耦合度有待提高

監督機制內各功能板塊耦合度問題主要表現在兩方面，一是各板塊自身不夠完善，二是板塊間銜接與融合仍需加強。首先是各板塊自身的問題。在制定監督制度方面，備案審查存在審查主體不合理、審查標準不成熟、程序規定不完善、責任追究不全面、“被動審查”不健全等問題;制定審批制度和備案審查制度的審查主體都是黨內機關，會影響合憲性審查的效果和客觀性。在執行監督方面，現有監督機制缺乏常態化措施，專責機關獨立性程度不高，監督氛圍和監督文化仍未形成，黨員民主監督動力不足，黨外監督欠缺明確而細致的方式和渠道，以上問題都制約著執行監督的力度和效率。在監督反饋方面，黨內法規實施評估機制尚處于探索建設的過程中，具體的評估標準和細則仍需厘清和填充，黨內法規清理機制常態化程度也需要進一步提高。

其次是板塊間的銜接問題。即三個板塊間是否能構成一道監督鏈條，從而使監督貫穿于黨內法規運行的全過程。因此，板塊間的聯結點十分重要。一方面，目前各板塊自身的制度建設尚不成熟，影響了監督鏈條的穩定性。另一方面，黨內法規的宣傳和反饋機制十分重要，有效的宣傳工作是執行監督主體科學展開監督工作的前提，是“有法可依”的關鍵保障。此處的反饋主要指將監督成果整理后有效反映到制定主體手中的工作，在建立健全實施評估機制和清理機制的同時，也要確保評估和清理的成果能與下一輪黨規制定工作有效對接。

2.機制外嵌入性仍需加強

所謂嵌入性問題，即黨內法規監督機制如何有效融入到黨和國家監督體系之中，其難點在于如何將黨內法規和國家法律進行銜接與協調。具體反映在兩方面：一是在黨內法規的制定過程中，要對其合憲性進行審查，以確保其與國家法律不會發生沖突和矛盾。二是在執行過程中，有必要引入外部監督主體，并構建監督銜接機制，以解決在具體監督工作中由于兩種規范體系相悖所帶來的尷尬處境。

（三）完善黨內法規監督機制的對策

針對以上制度困難的解決措施，不能局限于某一方面，應當立足全局、統籌兼顧，規劃一條貫穿制定、執行、反饋且聯通黨內外的監督鏈條，全鏈條協同推進，在法理上切合協同監督的理念精神，在實踐上提升可操作性。具體而言，可從以下四點展開：

1.科學制定監督機制。明確并細化黨內法規備案審查制度的主體、標準、程序設計、權責范圍等規范，推動黨內法規與國家法律備案審查銜接聯動機制的發展，加強黨內法規合憲性審查，以保證黨內法規的科學性與合法性。

2.構建執行監督機制。加快形成三級協同、內外結合的監督網絡，在制度設計上要厘清各類型監督主體的權責范圍，規范各種監督方式的操作方式，將巡視監督、派駐監督等行之有效的監督手段常態化，同時推進黨內法規執行情況公示制度的建設。此外，還要推動執法執規機構工作銜接機制的完善，以避免黨內監督和國家監督的沖突。

3.完善監督成果反饋機制。將執行監督機制與評估機制、清理機制進行合理銜接，落實評估機制的具體評估方案與實施策略，堅持黨內法規清理工作，促進執行監督成果的科學轉化，保障黨內法規體系的健康發展。

4.健全黨外監督途徑與方式。重視輿論監督的強大作用，通過互聯網的溝通方式提高公眾監督的積極性，完善互聯網監督的法制規范與渠道建設，協調構建信息篩查與審核機制，增強群眾參與的可操作性。同時引導和培育監督文化的構建，從根源上強化監督意識，提高各監督主體的自覺性與參與熱情。

注 釋：

①監督執紀“四種形態”——第一種：黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態;第二種：黨紀輕處分和組織處理要成為大多數;第三種：對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數;第四種：嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極少數。

參考文獻：

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[7]宋功德，張文顯.黨內法規學[M].北京：高等教育出版社， 2020：311.

作者簡介：張正良（1995—），男，漢族，廣東深圳人，單位為深圳大學城市治理研究院，研究方向為黨內法規、黨內監督。

（責任編輯：馬雙）