日美貿易摩擦再評估：從廣場協議到結構性改革

孫 杰

內容提要 日美貿易摩擦已經持續了將近50年，廣場協議、盧浮宮協議和結構性障礙倡議是整個經濟政策協調過程中比較重要的三個節點，也是本文分析的重點。這三個協議的簽署是一種管理沖突的合作行為，以避免貿易戰帶來的不利沖擊。但是管理沖突只是緩和沖突而不會從根本上消除沖突，所以還會展開更深層次的博弈。在這個過程中，政策協調的重點也在不斷深化，從匯率調整到財政擴張再到結構性改革。與此同時，政策協調的成本越來越明顯，成本分擔的零和博弈也就不可避免。因此，成功的政策協調不僅需要雙方的妥協，更需要政策理念的轉變。作為弱勢一方，日本做出了更多的妥協，分擔了更多的成本，其中的諸多經驗和教訓也是最值得反思和評估的。

盡管已經過去了30多年，廣場協議作為日美貿易摩擦中一個重要的標志性事件并沒有被冷落，相關的研究論文和著作不斷問世，已有的文獻也得到修訂并再版。隨著時間的推移，越來越多的決策細節被披露出來，使我們可以從不同角度不斷深化對廣場協議及其影響的認識。但是必須指出的是，在日美貿易摩擦的漫長過程中，廣場協議既不是開始也不是結束。對日美貿易摩擦的再評估，不能離開廣場協議，但也不能局限于廣場協議。

在當前的國際經濟關系大動蕩的環境下重溫這些歷史，可以為理解國際經濟政策協調提供新的認知理念。本文力圖通過對廣場協議前后的政策協調進行再評估，分析利弊得失以及可能的影響和啟示。“歷史不會重復自己，但總是踩著相同的節拍。”

一、日美貿易失衡的嚴重性

布雷頓森林體系崩潰之后，美國持續的通貨膨脹使美元對主要西方貨幣不斷貶值，加劇了對美元的信任危機。伴隨著20世紀80年代初美國的貨幣主義和供給學派實驗，通貨膨脹終于得到了控制，但隨之而來的財政赤字和高利率，以及美國政府對高美元采取善意忽視甚至是放任的態度，帶來了巨額貿易逆差。美國在國際市場上的競爭力也在下降，所以美國商界對美元高估和對日本逆差深惡痛絕，開始通過國會對政府施壓。面對美日貿易失衡的嚴重局面，美國國會對財政赤字一時束手無策，但來自制造業的貿易保護主義壓力使日美貿易爭端愈演愈烈，貿易戰一觸即發。

1985年，按照匯率法計算的日本GDP 只相當于美國的32%，按照PPP 計算的GDP 也只相當于美國的38%，還遠沒有構成對美國的戰略威脅，但是日本經濟的趕超速度卻令人瞠目。1985年日本實際GDP與1960年相比增長了4.6倍，而同期美國只增長了2.4倍。而對外貿易是日本經濟增長的主要動力，出口占GDP的比重從1960年的8.8%上升到1985年的12.7%，貿易差額則從2.5億美元的逆差轉變為467億美元的順差，占GDP 的比重達到了2.5%。而且日本的順差主要來自美國，1985年對美貿易順差高達562億美元，超過了日本對外貿易順差總額，顯示出其對美貿易的畸形依賴。

而在美國方面，進口占GDP的比重不斷上升，1985年達到了8.3%，而1960年僅為2.9%，而且自20世紀70年代開始出現持續的貿易逆差以后，逆差總量迅速上升，到1985年已經從1971年的46億美元激增到1485 億美元，對GDP 的占比達到3.4%。其中，對日本的貿易逆差在1985 年高達497 億美元，占總逆差的34%，相比之下，即使在布雷頓森林體系崩潰的時候，美國的貿易逆差不過100億美元左右，僅占GDP的0.7%。這種前所未有的逆差引起了美國的極大關注，在這種壓力下，白宮下屬的US?TR 在1985年7月對日本發起針對半導體產業的301調查，這在當時尚無先例，也是一種極限施壓和單邊主義的貿易霸凌。

二、日本主動調整失衡的意愿是避免日美貿易戰的重要原因

為防止國際貿易秩序出現混亂，恢復貿易平衡是回應保護主義壓力最直接的手段。盡管處于順差地位，貿易失衡的嚴重局面也使在順差來源上高度依賴美國的日本意識到必須進行調整。

首先，日本既了解美國的強硬立場，也清楚貿易關系惡化之后對日本的負面影響。一旦國際貿易體系發生動蕩，日本嚴重依賴美國市場的外向型經濟所受到的沖擊將是最大的，甚至可能逆轉日本經濟的發展勢頭。因此，對于日本來說，簽署廣場協議最直接和最基本的目的就是避免一場可能造成毀滅性影響的貿易戰。廣場協議第十一條就明確指出：“美國的經常賬戶赤字，連同其他因素，如果不加以抵制，保護主義者的壓力將導致國家間的破壞性報復進而重創世界經濟：世界貿易將萎縮，致使經濟增長甚至轉負，失業率繼續攀升，負債累累的發展中國家將無法確保他們急需的出口收入”[1]〔日〕船橋洋一：《管理美元》，于杰譯，〔北京〕中信出版社2018年版，第362頁。

其次，在廣場會議之前，日本政府意識到要改變依賴出口拉動經濟增長的模式，需要轉向內需主導，并且在一些領域采取了自愿出口限制[2]早在1980年初，在美國的壓力下，日本出口企業采取了所謂“自愿出口限制”的措施。，但是由于國內部門利益的原因，效果并不顯著。因此，與其說是美國壓日本進行調整，不如說是日本也在準備主動調整。

最后，日本經濟的崛起激發了日本國民的自信，強日元就成了中曾根政府總體意圖的一部分，這也體現了日本期翼借助其在全球政治和經濟地位中的提升來提高其國際聲望的訴求。所以中曾根政府傾向于以日元升值的方式應對失衡，并希望召開一次布雷頓森林體系式的國際貨幣會議，這體現出日本政治領導層對強日元外交和新國際貨幣體制的期望。

毫無疑問，成功的政策協調不應該也不可能簡單的是誰屈服于誰，而是基于內在需求和認知，才可能走到一起并自覺行動。

三、政治決策是廣場協議能夠迅速達成的原因

從理論上說，恢復貿易平衡可以分成治標和治本兩種方案。結構調整的治本方案當然徹底，但由于涉及經濟基本面和經濟政策進而影響經濟結構和經濟制度，不僅在決策上有難度的，執行起來也會面臨各種阻力。相比之下，調整匯率的治標方案，只要各方達成共識就能迅速采取行動，可以對保護主義做出迅速的直接回應。就美國而言，由于貨幣主義和供給學派經濟政策的效果有目共睹，所以在談判中也會回避財政緊縮的內容。由于美國國內需求依然旺盛，要降低逆差就只能靠擴大出口，焦點也集中在匯率上。這樣，在新財長貝克表示出不拒絕包括匯率調整在內的所有手段后，日本就主動提出日元升值、匯率調整的方案，此時，匯率調整就成為廣場協議的核心議題。

但是匯率的變動對不同部門而言有利有弊，因而政府在決策時很容易陷入無休止的爭論，在這種情況下，政治家的選擇就成了關鍵。一般而言，政治領導人首先是要面對財政部對財政赤字的擔心；其次是中央銀行對通貨膨脹、貨幣政策獨立性以及利率的擔心；還有對匯率政策傳導效應，從而對本國經濟增長的擔心。對于政治家來說，既要考慮匯率波動對貿易部門和金融部門、對受保護產業和開放行業的不同影響，也要考慮貨幣升值給一個國家國際地位和國際環境造成的影響。政治決策不能脫離經濟因素，需要在短期和長期的經濟影響之間取得平衡。

特別需要指出的是，在廣場協議談判時，是竹下登主動提出日元升值的，這成為廣場談判最終得以達成的重要因素[1]保羅·沃爾克后來回憶說：“在會議過程中，最令我吃驚的事情，是時任日本大藏相，后來擔任首相的竹下登主動同意日元升值10%以上。他比我們預期的要慷慨、干脆得多”。參見〔美〕保羅·沃爾克、〔日〕行天豐雄：《時運變遷》，〔北京〕中信出版社2018年版，第305頁。。行天豐雄曾經在回憶中提到一個重要細節，那就是在最初的廣場協議中原來“一定程度的進一步有序升值”表述一度被竹下登刪去了“一定程度”，以便讓信息更明確，但是沒有被采納，因為這樣的表述太過直接。相反，美聯儲主席保羅·沃爾克特別堅持在升值前面應該加上有序一詞[2]〔美〕保羅·沃爾克、〔日〕行天豐雄：《時運變遷》，〔北京〕中信出版社2018年版，第315頁。，反而體現出美國擔心美元出現雪崩式貶值的局面。

如何權衡利弊或者以匯率的代價來維護財政政策獨立性是達成廣場協議的關鍵，各方對匯率浮動的認同是在國家政治首腦斡旋下、以財政部官員為主進行的談判結果。另外，由于廣場會議開的比較倉促，在匯率變動對國際收支影響問題上，并沒有展開深入地分析，特別是沒有在貨幣政策的沖銷問題上達成一致，甚至沒有關注J曲線效應。在相當大的程度上，政治家主導的決策是保證廣場協議得以達成的重要原因。

四、廣場協議旨在管理沖突的理念，回避了更深層次的調整

雖然在廣場協議談判時日本政府率先主動妥協是最終達成廣場協議的關鍵[3]〔日〕船橋洋一：《管理美元》，于杰譯，〔北京〕中信出版社2018年版，第126頁。，但廣場協議前后的博弈過程卻遠不是這么簡單。如果協調源于現實的壓力，僅僅在于管理沖突，那么拖延、回避和妥協就是不可避免的。

船橋洋一在2017年指出，美國認定日本是制度和文化的修正主義，就是新興大國和守成者之間的修昔底德陷阱，是追趕者和被追趕者間零和心態的悸動。因此，在政策協調的具體內容上，美國希望國內經濟政策不做大的調整，以不承擔責任或少承擔責任，因而要求日本通過財政政策擴張內需，從而擴大美國的出口。而日本財政赤字的增加就成為美國以國際經濟政策協調的名義強加給日本的調整成本。對于日本而言雖然不公平，但作為相對弱勢一方的日本想要提升自己的國際地位，進一步融入國際社會，就要承擔維護世界貿易秩序的責任，而權力不過是責任的另一個名稱，讓日元升值就是日本承擔調節責任，是日本在經濟崛起后獲得國際聲望的途徑，并且可以規避國內政策的調整壓力。

有意思的是，行天豐雄在分析美國貿易收支逆差的時候一針見血的指出基本面是核心問題，但是他在談論日本的應對政策時卻轉而強調匯率問題，明顯暴露出認知不一致[1]〔美〕保羅·沃爾克、〔日〕行天豐雄：《時運變遷：世界貨幣、美國地位與人民幣的未來》，于杰譯，〔北京〕中信出版集團2018年版，第309頁，第307頁。。他認為，供給學派強調稅后收益對儲蓄的重要性，主張降低稅收刺激經濟增長，而經濟增長又會解決減稅造成的財政赤字。但是美國出現了兩個誤判：一個是減稅沒有增加儲蓄，而是增加了消費，另一個是消減財政支出是不可能的，結果造成了財政赤字上升、高利率和強美元，最終導致對日貿易的巨額逆差。所以，美國需要做出宏觀政策的調整才能帶來根本性的改變。但是，在廣場協議談判中，各國的討價還價都是圍繞匯率展開的。結果，在廣場協議冗長的公報中，除了一般性地引述每個國家的政策原則（如控制政府支出）外，幾乎沒有談及更具體的結構調整措施，公告的總結部分卻明確指出：“五國部長和行長同意，匯率應該在糾正外部失衡過程中發揮作用。要實現這一點，匯率應該比以往更好地反映經濟基本面。鑒于基本面的現狀和潛在變化，主要非美元貨幣對美元進一步有序升值的策略是可取的。

更有意思的是，盡管廣場協議沒有充分討論貨幣政策協調，但在1985年10月當日元的升值趨勢暫停且隨后出現一點下跌時，日本銀行沒有與財政部溝通就獨立地做出了緊縮貨幣的決策，提高了大約一個百分點的貼現率[2]筆者查詢了相關數據庫的歷史數據，都沒有發現這次貼現率的變動。日本銀行貼現率從1983年10月22日以來一直維持在5%的水平上，直到1986年1月30日才正式下調到4.5%，并沒有1985年10月提升貼現率高達1個百分點的記錄。不過，日本銀行貨幣緊縮的效果可能反映在一年期國債收益率的微弱變動上。廣場協議談判開始以后的1985年8月，一年期國債收益率一直穩定在5.95%上下的水平上，但是從1985年10月初開始逐漸上升到6.2%，而到了10月底則躍升到接近7.5%的水平，但此后又逐漸下降，到1986年初，大體恢復到了廣場協議談判時的水平上。，這既是給債券市場降溫，更是為了提振日元。這個旨在堅挺日元的舉動可能是日本銀行認為他們是在積極地回應來自美國要求日元升值的壓力，但是沃爾克卻認為根本的問題是日本經濟擴張太慢，因而為了匯率上的短期利益而實施貨幣緊縮是錯誤的。由于擔心會引起美元雪崩并危及日本增長，所以沃爾克給日本銀行帶話說這一政策是“不必要，也是不明智的”[3]〔美〕保羅·沃爾克、〔日〕行天豐雄：《時運變遷：世界貨幣、美國地位與人民幣的未來》，于杰譯，〔北京〕中信出版集團2018年版，第309頁，第307頁。。就10月日本銀行提高貼現率，財政部的大場智滿在1985年11月的巴黎預備會上解釋說，日本需要日元升值來減少外部失衡，也需要降息來啟動國內刺激，因此加息是臨時的[4]大場智滿還強調說，日本銀行也沒有征求大藏省意見。這實際表明中央銀行行長們在貨幣政策協調上即沒有準備也沒有意愿。。由此可見，當廣場協議剛剛在日元升值取得預期效果后不久，美國就開始要求日本調整經濟基本面。

在政治家主導的廣場協議談判中沒有討論配合匯率調整所應該采取的恰當的貨幣政策建議。這是因為討論沖銷干預太學術化了，不過負責國內事務的大藏省副相山口光秀卻對日本銀行強調通過非沖銷操作來最大化外匯市場干預的結果[5]1983年美聯儲發表的《杰根森報告》，強調了外匯市場干預應該與貨幣政策保持一致的必要性（這在概念上同非沖銷干預相近）。沖銷干預本身在持續的市場壓力面前似乎并沒有成為一個有效的工具。同時，報告也強調了協調國際行動的必要性。，而10月提高貼現率也正是一次典型非沖銷干預。與此形成鮮明對應的是，在廣場協議期間美聯儲卻沒有進行非沖銷操作[6]在廣場協議后，準確地說，是在1986年以后，只有日本進行了沖銷干預而德國和美國沒有沖銷干預的原因可能是：德國認為相比干預的具體規模或貨幣政策的任何抵消性變化，干預信號要重要的多。而美聯儲則是因為每年兩次要向國會報告，不能輕易偏離既定目標。此外，由于美聯儲的獨立性，與財政部沒有過政策協調。。因此日本最初的貨幣政策是與匯率調整協調的，但是此后卻表現出明顯的沖銷特征。廣場協議之后，隨著日元從250日元兌換1美元的水平升值到125日元兌換1美元的水平上，日本銀行的貼現率也開始從1986年1月30日的5%下調到4.5%，此后連續下調到1987年2月23日的2.5%。

盡管日本對日元升值進行了沖銷，但是廣場協議依然是國際經濟政策協調的第一次成功案例。我們不應該對國際經濟政策協調本身抱有太過理想化的期待。正如基歐漢所指出的，合作是高度政治的，是一種避免沖突的妥協，是一種建立在合作雙方共識基礎上的強政治行為[1]〔美〕羅伯特·基歐漢：《霸權之后：世界政治經濟中的合作與紛爭》，蘇長和等譯，上海人民出版社2012年版，第53頁。。合作只是管理沖突的手段，不會從根本上解決沖突，因此博弈始終存在。廣場協議也不例外。

也正是由于這個原因，廣場協議本來應該解決的三個問題依然存在：第一是僅滿足于匯率干預還是進行全面的政策協調？或者說是為了達到一時的平衡而治標還是為了可持續的平衡而治本？日本在對美國進行分析時判斷得非常準確，但是反過來在分析自己應該采取的政策時卻本能地用升值來規避基本面政策的調整。第二是日本擴張還是美國收縮？后來日本是真的擴張了，但財政擴張的力度明顯不足，貨幣擴張反倒不是美國所希望，在客觀上是一種對升值的沖銷干預[2]對于沖銷干預本身，包括美聯儲在內的各國中央銀行都應該是再熟悉不過了，因為正常狀況下，平滑經濟周期波動的貨幣政策從根本上來看就是一種對其他政策的沖銷干預。。雖然日本的這種沖銷干預也為后來泡沫經濟的崩潰開啟了序幕，但是就沖銷本身來說，也不難看出廣場協議后展開的博弈。與此相關的第三個問題就是誰承擔調整的成本？如果財政擴張，不僅會出現財政赤字，國內利率水平上升，貨幣進一步升值，經常項目也會出現惡化，大概率會重演美國供給學派的經濟后果，日本肯定不愿意承擔這樣的后果。

五、廣場協議后政策協調的難點：基本面調整和政策獨立性問題

到1986年3月，日元兌美元從250持續升值到180，給日本出口商和制造業造成了壓力，進而又傳導到日本政府。在這種情況下，同年10月底美國和日本共同發布了貝克-宮澤聯合公報，其中最重要的是承認匯率大體上符合目前的基本面，雖然這并沒有阻止日元此后繼續升值到150左右，但是表明了對穩定匯率的公開承諾[3]此外，政策協調的相關舉措還包括日本提交國會補充預算刺激經濟，減稅，降息等，在美國方面則包括降低財政赤字，稅收改革和抵制保護主義壓力等。。

從對干預效果和恰當程度的擔心開始，國際協調就進入到了第二階段，即如何確定匯率的合意區間以及匯率是否能維持在這個相對穩定的合意區間上，這也成為了盧浮宮協議談判的兩個核心問題：如何確定合意的匯率區間？如何進行財政協調以便為匯率穩定提供經濟基本面的支持。

為了給匯率穩定提供經濟基本面的支持，美國要求日本采取重大的財政刺激來擴大內需。這主要是由于在匯率被認為調整到位以后，美國貿易差額并沒有發生預期的變化。1985、1986和1987年美國的貨物貿易逆差總額分別為1219、1385 和1517 億美元。即使在日元大幅升值以后，美國對日本的貨物貿易逆差也在繼續上升，1985、1986 和1987 年分別為462 億美元、550 億美元和563 億美元。由于財政擴張在廣場協議中被刻意回避，旨在促使日本財政擴張的盧浮宮談判就比廣場談判艱難很多。

盡管在廣場協議中美國也原則性的寫入削減財政赤字，但是到盧浮宮談判時依然沒有實質性的改進。1985 和1986 年美國財政赤字分別是2123 和2212 億美元，分別相當于GDP 的5%和4.9%。到了1986年，日本開始擔心美聯儲會進一步引導美元貶值[1]值得注意的是，廣場協議日元升值以后，日本不再接受一個過強日元，并且傾向于含糊表達日元的合意區間。例如，在盧浮宮協議中宮澤希望把對日元匯率水平的肯定從比較明確的“目前（present）”改成比較含糊的“近期（cur?rent）”，且強烈反對具體數字，傾向于一種含混的水平而不是具體的范圍，而且在談判中強調其在匯率范圍上所承受的國內政治壓力，以避免讓步。參見〔日〕船橋洋一：《管理美元》，于杰譯，〔北京〕中信出版集團2018年版，第251-255頁。，對穩定外匯市場的訴求持續增加，而這就意味著協調將進入到財政政策和經濟基本面的調整。在1986年3月的東京峰會上，以財政政策為代表的經濟基本面調整成了峰會的主題，同時還要嘗試建立一種更為制度化的政策協調機制。雖然作為2.0版的廣場協議，然而盧浮宮協議的結果卻和廣場協議大相徑庭。

針對美國在財政收縮問題上口惠而實不至，反過來卻要求日本擴張財政支出的建議，行天豐雄明確指出，借著引入政策協調，美國試圖強加給他們一個只會令美國自己受益的體系[2]〔美〕保羅·沃爾克、〔日〕行天豐雄：《時運變遷》，于杰譯，〔北京〕中信出版集團2018年版，第322頁。。由于自1978年波恩分會以來，日本的財政狀況就在不斷惡化，年度財政赤字對GDP的比例一直維持在5%左右。到1985年，財政赤字已經占預算的23.7%。在這種情況下，日本自然強烈反對財政擴張。日本經濟企劃廳的研究也表明，美國每削減相當于GDP一個百分點的財政開支，貿易收支的改善占其GDP的比例將達到0.25-0.33個百分點。相反，日本擴張相當于GDP一個百分點的財政支出，美國貿易赤字的減少只有其GDP的萬分之二到萬分之三。所以，日本財政擴張對美國赤字沒有多大作用。其政策建議自然是美國削減財政赤字以抑制貿易赤字的擴張，而不是日本擴大財政開支來增加從美國的進口。美國的預算赤字的確在下降，但是遠低于市場預期。而且盡管匯率發生了重大變化，但是由于J曲線的原因，美國的外部平衡還在進一步惡化。1987年8月美國國會通過的平衡預算法案又將財政平衡從1991年推到了1993年。顯而易見，任何國家都不會歡迎財政緊縮。

在官方外匯干預之后，如果沒有經濟政策的配合，基本面得不到相應的調整，匯率可能會加劇反彈，所以關鍵的問題是各國在多大程度上自愿接受部分放棄他們在國內經濟政策決策上的自主權。在盧浮宮協議中，盡管各方甚至還達成了統一優化監管經濟的指標，包括增長、通脹、經常賬戶、貿易差額、預算決算、貨幣和匯率等，然而并沒有得到落實，盧浮宮協議最終成了一紙空文。

六、作為廣場協議2.0版的盧浮宮協議：協調范圍的擴大和協調的失敗

如果說廣場協議的最終目的是要避免美日之間直接的貿易沖突以及由此可能造成全球貿易體制的崩潰，那么協調是成功的。廣場協議的干預成功推高了日元，但是美元的下跌卻沒有明顯改善美國的貿易逆差。對此，日本和德國試圖說服美國需要耐心等待J曲線的時滯，并且在1986年1月的倫敦會議上兩國提出聯合降息作為擴張經濟的手段，以應對美國的壓力和因升值而疲軟的國內經濟。美國在原則上也希望日本擴張經濟，所以日本在廣場協議后不久僅僅針對匯率協調的加息反而沒有得到美國的認可。但是對于聯合降息提議，沃爾克擔心會造成美元單邊下跌和通貨膨脹。日本給出繼續協調的信號（買進美元）后，美國最終也降息了[3]在這個意義上，我們倒是不能簡單的將廣場協議后日本的降息行動視為一種沖銷干預。。隨著日本銀行在1986 年1 月底開始將貼現率從5%下降到4.5%，直到1987年2月連續下降到2.5%，美國的聯邦基金利率也從8%降到6%[4]聯合降息在日本后來造成了泡沫經濟，在美國則導致沃爾克辭去美聯儲主席。。

在廣場協議談判中，鑒于1978年G7波恩峰會火車頭戰略的經驗，各方對財政政策協調還是比較謹慎的。日本的態度是首先匯率，其次是聯合降息，財政政策不能受到沖擊。在廣場協議談判和盧浮宮協議談判中，各國都不約而同地選派財政部官員出面的策略是非常正確的，然而財政部官員們卻都集中于匯率協調。雖然是財政部而不是中央銀行有更深介入匯率問題的歷史傳統[1]財政部在匯率問題上擁有傳統的主導地位和影響力主要是源于金本位時代管理黃金儲備以及外匯平準基金的歷史原因，盡管財政部對黃金市場的干預被限于使用外匯平準基金。廣場協議最初的動議者是財政部，也是因為財政部自認為對國際貨幣政策負有主要責任。在美國，國會授權總統，總統授權財政部處理黃金事務。這些條文和后來的做法，連同政治責任感，給了財政部在匯率和干預政策方面一定的地位。，各國的中央銀行都在法律上被設計成獨立于行政的執行部門，但是中央銀行的貨幣政策決策是以國內經濟而不是國際經濟走勢為依據的。這樣，在國際經濟政策協調中，就會出現兩類沖突：對貨幣政策和財政政策的角色定位以及制定貨幣政策和匯率政策的權限。本來在廣場協議談判中有非常明確的三大目標，即在短期內解決保護主義對世界貿易體制的威脅、在中期內刺激順差國需求和抑制逆差國需求以及在長期內實現美國減輕債務和日本進行結構性改革[2]從一般意義上講，判斷一個國際經濟政策協調是否成功達到目的的標準應該是：是否促進了非通脹下的增長和可持續的經常項目平衡；是否開放并實施了自由貿易；是否加強了聯合監管。但不論是從廣場協議以及作為廣場協議2.0版的盧浮宮協議，實際拖延了三個核心問題的解決，即：美國拖延消減財政赤字；日本拖延市場開放；德日拖延國內需求刺激。，但是由于財政部在談判中的強勢地位，結構調整、財政和貨幣刺激卻都轉移到了匯率上[3]相反，就在廣場協議聯合公告發布之后，為了解決貿易問題，中曾根政府成立了以日本銀行總裁前川春雄主持的委員會，并在半年后發布了《前川報告》，基本結論就是日本需要進行結構性改革。參見〔日〕宮崎勇：《日本經濟政策親歷者實錄》，孫曉燕譯，〔北京〕中信出版社2009年版，第282-302頁。。

從日本對美國的最初要求來看，中曾根在與里根的會見時一開始就擊中了要害，要求美國降低財政赤字[4]〔日〕船橋洋一：《管理美元》，于杰譯，〔北京〕中信出版集團2018年版，第ⅩⅩⅢ頁。。但只是到盧浮宮會議時，各國的財政部長和央行行長才意識到為了將匯率穩定在合意的水平上，需要對經濟基本面，特別是財政政策進行協調。事實上，宮澤與貝克在1986年10月的會晤中就達成了彼此妥協的方案：日本承諾將實施一些重大的財政刺激計劃，而美國人將接受日元和美元間的匯率“總體與當前潛在基本面一致”的判斷。

但是盧浮宮協定之后，受制于國內政治，雖然日本有擴張財政支出的動作，但是被美國認定為力度不足。盡管盧浮宮協議就各國經濟基本面和國內經濟政策的協調達成了一致意見，相比廣場協議是一個完善的2.0版，但是卻從沒有被完整的執行。在談判中，誰執行什么，如何執行，執行到什么程度等可操作性問題都沒有進行深入地探討，更沒有落實在協議的文字中，甚至沒有類似廣場協議期間無紙面干預協議那樣的約定[5]廣場協議5 個國家就外匯市場干預達成的無紙面記錄協議的主要內容是：干預期為6 個星期，總資金180 億美元，干預的主要貨幣是美元、日元和馬克，份額比例是美日各30%，EMU35%（德國25%，法國10%），英國5%（大體是美歐日各1/3的局面）。實際結果是日本外匯儲備在9月減少了10億美元，而在六周內，美國賣出了7.97億美元買馬克，賣出4.84億美元買日元。最終達到了干預目標。參見：〔日〕船橋洋一：《管理美元》，于杰譯，〔北京〕中信出版集團2018年版，第18-19頁。。

七、日美結構調整協議

廣場協議和盧浮宮協議回應了貿易保護主義的壓力，但即使是作為快變量，匯率調整對國際收支的影響也具有很大的不確定性。J曲線和匯率的穿越效應需要時間，并且隨著時間的推移，慢變量的影響還可能進一步削弱匯率調整對國際收支的影響。

直到廣場協議5年后，美國從日本的進口非但沒有下降，反而從1984年的604億美元上升到1989年的971億美元，從日本的進口占美國總進口的比重也從17.7%上升到19.7%，美國對日本的貿易逆差占總逆差的比重更從29.9%上升到40.5%。不過，從日本的數據看，對美出口占日本總出口的比重從1984 年的35.6%卻下降到了1989 年的34.2%，到1990 年更進一步下降到31.7%。如果從1987 年J曲線反彈的高點看，到1990年已經下降了5個百分點之多。與此同時，日本從美國的進口占總進口的比例卻從1984年的19.7%上升到23%。這一升一降的對比[1]但是，日本的這種變化卻很難說是結構性的，可能僅僅是針對美國做出的調整。事實上，從1984年到1989年，日本的出口增長了61.8%，而進口則僅增長了54%。，很難否定日本調整對美貿易的努力，說明應該從美國角度去尋找日美貿易平衡的繼續惡化原因。當然，美國肯定不會接受這個結論，而且按照美國一向的蠻橫態度還會繼續施壓日本。在經歷了廣場協議的匯率干預和流產的盧浮宮協議以后，美國對日本施壓的重點也轉移到市場開放和結構調整上。

在1987年3月日美就“特定行業市場導向協議”談判（Market-Oriented Sector-Selective，MOSS）達成協議前，美國和日本在1986年就建立了結構性經濟對話雙邊工作組（Structural Economic Dialogue，SED），討論日本土地使用政策、分配制度、儲蓄率和美國預算赤字等議題，但雙方并沒有明確各自消除結構性障礙的步驟。

盡管經歷了多年的談判，但美國貿易逆差長期存在，不僅導致國會在貿易政策中發出更強的聲音，而且加大了要求行政部門采取更加激進做法的壓力。針對貿易平衡問題，美國國會于1988年通過了超級301條款。據此，USTR在1989年5月將日本確定為某些不公平貿易最惡劣的實踐者，意在說服日本停止不公平貿易，否則可能面臨單方面報復，最高可達100%的關稅。施壓進一步加碼，而且這次就已經不是針對行業問題，而升級為美國出口商和投資者的市場準入問題。更重要的是，美方認為日本經濟與美國經濟不同且不會改變的看法也導致美國放棄與日本傳統的談判解決方式。

就在USTR根據超級301對日本進行施壓的同時，布什政府于1989年5月提出了日美結構性障礙倡議，試圖解決那些抑制美國對日出口和投資的基本面經濟政策問題。SII強調的是規則而非結果，減少雙邊經常賬戶失衡沒被視為一個直接的明確目標。因為從長遠來看，貿易平衡是由儲蓄和投資平衡決定的。在美國看來，正是這些結構性障礙導致了美日貿易關系出現摩擦。

日美結構性障礙倡議旨在從日本儲蓄率、產品分銷體系以及其他導致長期美日貿易失衡的國內政策調整入手，超越了以前的雙邊談判限于督促日本消除明顯的貿易壁壘，如進口配額、高關稅和政府監管，這引起了日本的反彈，同期出版了一度熱銷的《日本可以說不》，并于1989年9月開始了正式會談。談判主要圍繞美國認為日本的結構性障礙展開。具體包括：

1.過度儲蓄超過投資。美方認為儲蓄-投資失衡是雙邊貿易失衡的主要原因。一方面日本政府通過減少公共部門投資來削減預算赤字，再加上傳統的高儲蓄率，導致了日本的低利率。而另一方面日本在基礎設施建設方面遠遠不足，所以應該通過增加公共投資投資吸收過剩儲蓄，擴大國內需求并增加進口。另外還要通過5天工作制，允許銀行發行信用卡并取消對自動柜員機營業時間的限制等方式來刺激國內需求。

2.零售分銷體系。美方認為日本分銷系統阻礙了外國產品的銷售，限制了日本消費者的選擇。后來日本在《大型零售商店法》中強調了放寬審批的措施，消除反競爭定價、排他性商品分銷要求和各種抵制進口商品的做法，還出臺了一系列鼓勵進口措施，包括稅收優惠、關稅削減和貸款計劃等。

3.土地政策。美方認為日本的土地昂貴，除了相對稀缺外，還由于政府管制的因素。高昂的土地價格使外國公司難以在東京和其他大都市地區立足，土地價格下跌會增加對住房和其他建筑的需求，從而增加對外國建筑服務和木材等相關產品的需求。

4.財團體系和排外性的商業行為。主要是指由制造業、金融和貿易公司組成的大企業集團通過交叉持股聯系在一起，傾向于相互購買產品而不是從集團外采購，使得外國供應商難以打入市場。這不僅抑制了日本國內的競爭，也阻礙了美國資本流入日本。

5.定價政策。美方認為1985年美元迅速貶值后，美國產品在日本并沒有變得更加便宜，日本公司吸收了高日元的成本，還壓低對美出口的價格以保持市場份額。因此，日本的定價政策導致美國對日逆差沒能下降到對應美元貶值的相應程度。

當然，日本也在談判中對等提出美國的結構性障礙，美方也對這些問題進行了說明或做出調整。主要包括：

1.與日本過度儲蓄超過投資對應的是美國的過度支出超過儲蓄。因此，美國必須至少承擔部分貿易赤字的責任，以減少聯邦預算赤字。

2.美國企業需要增加設備投資，提高生產率，以便使其在世界市場上更具競爭力。

3.美國企業高管為了取悅股東而專注于短期利潤，但這樣做就犧牲了長期發展和市場競爭力。美方則認為，長期投資不足可能是受到了利率高企的不利影響，減少聯邦預算赤字的努力就有助于降低資本成本。布什政府降低資本利得稅的建議也是降低資本成本的方式[1]這次減稅直到2013年才結束，并引起了對所謂財政懸崖的擔心。。

4.美國的一些法規——出口管制法、對能源出口的限制和進口管制對美國貿易產生了不利影響。對此，美方則辯解多邊出口管制協調委員會為減少出口許可證和出口管制所做出的改革。

5.美國應該投入更多的資源用于研發，以提高競爭力。

6.美國公司在市場戰略中必須更加重視出口。

7.美國應提高教育質量，增加工人培訓機會。

到1990 年6 月，美國和日本工作組發布了一份報告，指出了各自將如何消除其結構性障礙，以及一個為期三年的進程以監測方案。1993年，美國國會研究局發布了一篇報告，算是對到那時為止日美貿易摩擦的一個階段性總結[2]具體內容參見William H.Cooper,“Japan-U.S.Trade:The Structural Impediments Initiative”,1993,https://digital.li?brary.unt.edu/ark:/67531/metacrs77/m1/1/high_res_d/93-341e_1993Mar15.txt,2019年12月28日。。應該承認，日本的貿易盈余從根本上說是由相對較高的儲蓄率和相對緊縮的財政政策造成的。因此，要從根本上解決貿易失衡，就必須從宏觀經濟因素基本面的結構調整，從儲蓄率、投資和消費入手，而SII 正是試圖解決這些宏觀經濟因素。日本的結構改革會改善美國公司在日本的商業環境，但日本必須進行的長期、根本性的改革才能見效，因此美國要求監測日本的行為。美方在SII 談判中還強調，消除這些障礙除了能讓美國經濟受益，也會為日本消費者帶來利益[3]不過，從更根本的因素上看，決定一個國家貿易平衡的最主要因素可能既不是匯率，也不是儲蓄和投資，而是國際收支的收入彈性。克魯格曼45度線為此提供了一個更完整的解釋。事實上，除了德國等少數國家外，大部分國家隨著人均收入水平的上升，最終都出現了國際收支逆差。日本在2008年金融危機以后的經常項目收支變化也證明了這一點。。

盡管美國應該做出更多的調整，但是迫于美國的壓力，日本承擔了大部分調整責任。與廣場協議類似的是，日美雙方之所以能夠達成SII，關鍵還是日本的一些政策理念，包括對財政赤字、貿易赤字和政府作用等問題的看法出現一些松動和轉變。具體來說，為公共基礎設施投資采取更多的債務融資而不是依靠稅收量入為出，不再以追求貿易順差為目標，努力使經濟體系更加開放和市場化等等。這些變化是日美解決貿易摩擦的重要因素。當然，相比以美國展開結構性改革，這還是一個次優的，但卻是比較可行的選擇。

八、從日美貿易摩擦看國際經濟政策協調的教訓和啟示

日美貿易摩擦從最初的自愿出口限制，到廣場協議和盧浮宮協議，再到結構性障礙倡議，是在浮動匯率條件下的一次政策協調嘗試[1]1978年的波恩峰會也是一次非常重要的國際協調嘗試，但是不論對實際經濟運行的影響還是對此后國際經濟政策協調實踐對影響等都無法于廣場協議相比。，是維護國際貨幣和國際貿易體系的一次有益探索。從匯率政策，到貨幣政策，再到財政政策，最后到國內的結構性政策，國際經濟政策協調的范圍不斷擴大，內容不斷豐富，認識不斷深化。更重要的是將政府的政治意圖和決策主導力注入到經濟政策協調的機制中，從而給國內經濟政策決策加入了國際協調與監督的影響因素。即使到了今天，這些也依然是國際經濟政策協調的核心與難點。

從日美貿易摩擦與政策協調的實踐看，可以從如下三個方面來評估國際經濟政策協調的成效：1.是否對市場產生了系統性影響并實現了有效協調；2.是否在協調最終目標以及政策手段上取得共識；3.在國內不同的利益集團中，是否就協調目標和政策手段達成共識，提高認可程度并實現真正的協調合作[2]在這個問題上，國際經濟政策協調要處理好如下三項重要工作：動用國內力量支持國際合作；對政策調整適時制造可控的條件；為政策協調創建互信的國際關系。。廣場協議僅僅是在協調的政策手段上取得了共識，盧浮宮協議則開始討論到協調所涉及的國內政策，最后在SII中才得到明確，而如何保證協調實效，則取決于各方的認知和理念。

反過來說，成功的政策協調應該具備四個必要條件：1.參與國之間相互依賴的密切關系，以至于大家都意識到協調的必要性；2.對政策協調形成的真正共識并得到積極主動地落實，而不是抱著應付和得過且過的心態；3.建立起了可信賴的和可持續運行的政策協調體制并加以維護，不僅可以使協調能夠機制化，而且可以保證協議得到實施；4.參與國之間強烈認同協調能夠給所有國家帶來更大的利益[3]從絕對利益的角度看，政策協調的收益是正和，但是從相對利益的角度看，協調收益無疑是零和的。而如何對待相對收益的零和問題就決定了協調是否能夠成功。。廣場協議滿足了第一條，部分滿足了第二條。在盧浮宮協議中，各方都意識到財政協調的必要性且將其寫入廣場協議的情況下，卻在政策協調上抱有得過且過的應付心態。只有到了SII，才開始努力滿足第三條和第四條。

從廣場協議和盧浮宮協議中可以得到的教訓包括[4]〔日〕船橋洋一：《管理美元》，于杰譯，〔北京〕中信出版社2018年版，第294頁。：1.不能僅憑匯率來糾正外部失衡。但即使雙方都明確意識到真正有效的協調不能止于外匯市場的干預以后，一旦涉及到了國內政策的調整，誰應該承擔政策協調成本這個更重要的問題就出現了[5]從道理上說，誰的政策造成了失衡，誰就應該承擔政策協調的成本。從市場角度看，買方是主動的一方，因此應該是逆差方進行主動的調整。但是當逆差方正在面臨逆差的經濟窘境，調整的成本就常常落到了經濟形勢相對從容的順差方。。2.在日方看來，糾正外部失衡不能僅依靠日本的努力，美國也必須兌現自己的承諾，而美方卻一直認為日方在國內政策調整方面沒有作為。這種認知差異很難彌合，因為即使協調對雙方都是有益的，從成本分攤的角度看，協調也是零和的，成本分攤最終是弱勢一方妥協的結果。

廣場協議為里根政府提供了一個方便的擋箭牌：沒有承認經濟政策造成了強美元和逆差，反而通過率先提出糾正經濟失衡的動議而展現出一個積極、強大的形象，并且把調整的責任甩給了日本。由于貨幣貶值會暗示一個國家國際地位變弱，特別是對主導貨幣國家而言，貨幣貶值給國際貨幣體系帶來的沖擊也是不利的，所以廣場協議公告沒有提及美元貶值，而是委婉地提出了主要非美元貨幣相對美元的進一步有序升值。

毫無疑問，順差國的貨幣升值雖然會強化其國際地位，但對一個外向型國家實體經濟的沖擊也是明顯的。在這個意義上，日本對日元升值的態度是保證廣場協調成功的關鍵。相比國內經濟政策的調整，匯率協調則是相對容易的。但是，由于沒有將匯率調整與國內財政和貨幣政策掛鉤，廣場協議本身是脆弱的。所以到了盧浮宮協議，財政政策協調就變成一個突出的、同時也是棘手的問題[1]直到1989年，美國總統布什才提出了日美結構性障礙倡議（參見Cooper，1993），試圖解決那些抑制美國對日出口和投資的基本經濟政策。當然，這個倡議既是布什政府對難以治愈的貿易逆差做出的回應，也是對美國國會施壓要求更積極地應對日本不公平貿易做法的回應。。美國的單邊主義不可能將國內經濟政策決策讓位于國際協調。因此到了SII，迫于美國的壓力和日本政策理念的變化，日美貿易摩擦問題才真正進入到實質性解決的路徑上。

在國際合作過程中，既要保護國內的合理訴求，也要強調國際視野。而要促成經濟政策的國際協調，觸發因素和壓力又必須強大到足以壓制住一國單方面采取行動以實現政策協調。廣場協議最初是從反保護主義開始，但后來發現，為了穩定外匯干預的結果，進行旨在調整經濟基本面的宏觀政策協調更重要。而在政策分擔問題上，美國拒絕削減財政赤字，拒絕承擔國內緊縮，一開始就把調整的責任推給日本。從廣場協議前后的情況看，美國強迫日元升值，而日本權衡了升值的利弊并最終妥協。到了盧浮宮協議，當財政政策調整不可避免地寫入協議以后，卻由于執行的原因無疾而終。即使20 年以后，黑田東彥（2004）依然認為：“匯率政策在本質上是國際性的，它必須嚴格服從國際監管（比如，國際貨幣基金組織章程第四條款）；而財政政策和貨幣政策從本質上講是國內政策，不應受到過多的國外壓力。日本政府的錯誤就是在于輕易屈服了國外壓力，選擇了擴張性的財政政策和貨幣政策”[2]黑田東彥、王宇：《日本匯率政策失敗所帶來的教訓：以“尼克松沖擊”和“廣場協議”為例》，〔北京〕《國際經濟評論》2004年第1期。。

不愿放棄國內政策控制權的核心在于國內宏觀經濟政策只能取決于國內經濟的需要而與國際協調無關的審慎動機。美國的財政擴張造成了問題，收縮的選項又會損害國內經濟，結果就只能推動其他國家也進行擴張。日本后來的貨幣擴張最終釀成了國內經濟泡沫也是當前學界的共識[3]相比之下，在廣場協議和盧浮宮協議中，德國一直比較謹慎保守，沒有因一時的匯率波動進行大的政策調控，時松時緊大幅度改變貨幣政策，宏觀經濟形勢也就一直穩定，從長期來看，效果是最好的。。因此，維護國內經濟政策的獨立性核心，不僅在于財政政策，也在于貨幣政策；不僅在于保持自主性，更在于保持政策審慎。直到后來的SII，日本審慎的漸進的結構改革，雖然沒有徹底解決日美貿易摩擦，但這種基本面的政策導向卻達到了緩和和降溫的作用。

總之，真正有效的協調必須是基本面政策的協調，單純的外匯市場干預效果不會牢固。基本面的協調涉及國內政策的獨立性和有效性，這是協調的關鍵和難點。即使協調協議寫入了基本面政策的調整，如何保證這些調整能夠執行到位也是關鍵。日美達成SII 標志著解決貿易摩擦的最終方向，只是在這個過程中，作為順差國的日本實際承擔了大部分的協調成本，日本的妥協和理念的轉變至關重要。