治理現代化視野下提升黨內法規執行力問題研究

李佳玲

摘要 黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。作為治理體系核心內容的制度，其作用具有根本性、全局性、長遠性、穩定性，推進完善國家制度與提升制度執行能力成為了新時代黨和國家的重大課題。治黨必依黨規。依規治黨，事關黨長期執政和國家長治久安。現階段，執行不力嚴重桎梏了黨內法規制度預期效果的發揮，只有堅持以人民為中心，不斷健全完善黨內法規體系、健全黨內法規運行機制、培育黨內法規執行文化、提升執行主體的執行力，才能真正提高黨內法規的執行力，提升黨的執政能力，從而促進國家治理現代化。

關鍵詞 治理現代 化從嚴治 黨黨內法規 執行力

基金項目：2018年度四川行政學院學位評定委員會資助課題《黨內法規執行力研究》（編號：XW2018001）的階段性成果。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.193 87/j .cnki.1009-0592.2020.01.294

十九大報告首次提出國家現代化與國家治理現代化兩階段目標，即到2035年國家治理體系和治理能力現代化基本實現，到本世紀中葉實現國家治理體系和治理能力現代化。國家治理現代化的實質就是實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。黨內法規制度體系和黨的治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，因此，完善黨內法規制度，提升黨的制度執行能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

黨的十八大以來，黨內法規的制度建設取得了巨大進展，全面從嚴治黨、依規治黨不斷向縱深推進。然而，制定黨內法規只是依規治黨的第一步，執行黨內法規才是發揮黨內法規作用、使依規治黨落到實處的關鍵一步。為提高黨內法規執行力，中央印發了《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，對黨內法規的貫徹落實提出了明確要求，將推動黨內法規全面深入實施。

一、提升黨內法規執行力的緊迫性

當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期。同時，社會主要矛盾的變化對國家治理提出了新的要求，從國家治理現代化的全局來考量有關制度建設和社會治理，具有非常重要的實踐意義。

立規不易，執規更難;一分部署，九分落實。中國已經進入國家治理現代化新時代，提升黨內法規執行力勢在必行。然而，現實生活中，基層黨組織不執行黨內法規制度、黨員個人不遵守法規制度的現象比比皆是，黨內法規制定出來之后唯有得到嚴格的遵守和執行，才不會成為一紙空文，才不會形成“破窗效應”，黨內法規建設才能取得預期效果。

（一）執行實效決定了黨內法規制度建設的成敗

培根曾言，“有制度不執行，比沒有制度危害還要大”。制度的執行在目標與效果之間起著橋梁和轉化作用，如果缺失制度執行這一環，再好的制度設計和制度安排也無法達成其既定的目標。在過去一段時期內，我們更多的聚焦填補法規建設的空白，很大程度上忽視了制度的執行。從中央到地方相繼制定了一系列的黨內法規，但制度的增加并未有效減少黨所面臨的問題，根本原因就在于執行的不力，使得制度的效用無法得到充分發揮，也無法更好的為黨的建設提供堅強有力的支撐和保障。可以說，制度的虛置不僅會浪費大量的人力、物力、財力、精力，還會使人們懷疑制度功能、淡化制度的價值與權威。故而，提高制度執行力勢在必行。

（二）黨內法規的有效執行有助于全面從嚴治黨

十八大以來，中國共產黨管黨治黨實踐進入了全面從嚴治黨、依規治黨的新階段，全面從嚴治黨與黨內法規建設二者具有相輔相成、相互促進的內在邏輯統一關系。黨內法規制度建設的終極目標是法規的有效執行，這也是依規治黨的邏輯前提。近年來，黨的執政地位面臨前所未有的考驗。部分黨員、黨員領導干部漠視黨內法規，憲法法律和黨章僅僅成了一張廢紙，嚴重影響了黨的聲譽，損害了國家和人民的利益。因此，必須加大法規執行力度，用法規制度規范黨員干部言行，對違法亂紀的行為加大懲處力度，以法規制度的有效執行促進全面從嚴治黨，真正將權力關進制度的籠子里。

二、影響黨內法規執行力的原因剖析

從實踐來看，影響黨內法規執行力的因素主要有以下幾個：

（一）黨內法規制度建設不完備

鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。因此，必須首先保證法規制度的完備。十八大以來，我們黨制定了一系列黨內法規，黨內法規制度建設取得了巨大進展，但是，相比目前黨肩負的歷史重任與使命以及黨建面臨的大量新情況、新問題，黨內法規制度體系依舊不夠健全完善。

一是部分黨內法規的缺位。時代的快速發展導致法規的建設趕不上社會變化的速度，往往是面臨新的問題才去倒逼制定新黨規或修訂舊黨規。二是制度建設重實體輕程序。眾所周知，程序的有效運行能保證實體目標的實現。實踐中忽視了程序自身獨立性價值，黨內法規的程序性規定有所欠缺，對于具體操作缺乏規范性指導，帶有很強的主觀性與隨意性。三是黨內法規之間、黨內法規與國家法之間銜接程度不夠理想。雖然《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的制定主體和制定權限作出了明確規定，但實踐中中央與地方、各部門所制定的黨內法規之間相互沖突的情況依然存在。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>把“完備的法律規范體系”和“完善的黨內法規體系”一并納入中國特色社會主義法治體系之中。如何理解并處理二者的關系，成為新時代法治中國建設的一個基礎性問題。從現實來看，二者在適用范圍、調整對象上均存在差異，二者之間的協調一致還不夠理想。

（二）黨員干部在執行中存在“缺位”現象

1.執行能力不足

制度作為規則條文的有機集合，必須通過人的執行來實現其功能，執行主體在黨內法規建設中至關重要。黨內法規具有較強的理論性、政治性、專業性，對人才隊伍要求非常高。但過去的很多年，我們對黨內法規的研究不夠，缺乏專業化、高素質的人才，黨內法規人才隊伍建設跟不上，執行主體的專業素質低下，不精通熟悉黨內法規，對黨內法規的精神實質不能準確把握，容易出現執行偏差，影響黨內法規執行力。

2.執行主體意識淡薄

黨內法規的執行是一件非常嚴肅的事，必須認真對待，如果黨內法規沒有權威或者黨內法規的權威沒有得到足夠尊重，那就會淪為一張廢紙，更談不上有效貫徹落實。實踐中，不少黨員干部對于頒布的各種黨內法規，平時束之高閣，只有需要時才想起學習，很難真正領會黨內法規的精神，嚴重影響了黨內法規的有效執行。更有甚者，憑自己主觀意志辦事，漠視黨內法規制度要求，執行異化的現象非常突出，執行時要么大打折扣，要么選擇性執行，要么索性不執行，嚴重降低了黨內法規的執行力。

（三）黨內法規執行監督問責不力

絕對的權力必然導致絕對的腐敗，要加強對黨內法規執行的監督。前幾年，因為尚未建立完善的責任追究制度，導致實踐中，紀律檢查機關執紀主動性不強，選擇性執紀、重案輕紀或者輕案重紀情況依然存在，弱化了對各級領導機關領導干部的監督問責，徇私枉法的現象仍時有發生，對違規行為查處的力度仍然不夠。加之各監督主體職能劃分不清，存在“無主執行”問題，再加上督促落實跟不上、監督考評不到位、問責追責不嚴格，未形成督促制度嚴格實施的壓力，導致不少黨員不把黨內法規制度當回事。

（四）黨內法規制度執行文化短缺

黨內法規執行文化，就是“以提高執行為基礎，力圖通過影響執行者的意識心態，把黨內法規制度剛性約束變成執行者自覺行動、實踐結果的一種認同文化”。當前，我們黨內法規制度執行文化非常薄弱，主要表現為：黨內生活形式主義、官僚主義明顯;部分黨員無視黨紀國法，有法不依，有令不行;精神境界有平庸話、庸俗化傾向，思想虛脫，信念動搖，有極端的個人主義;價值導向上需不斷強化，忽視了黨代表全體人民利益的共產主義價值觀。

三、治理現代化視野下提升黨內法規執行力的路徑

黨的十九屆四中全會提出，“必須堅持人民主體地位，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路”。國家治理體系和治理能力現代化的出發點和落腳點就是以人民為中心，將人民目標與國家目標相結合，將人民利益與國家利益相結合，不斷調動全體人民的積極性，不斷解放十幾億人民的生產力。人民群眾的擁護和支持是中國共產黨執政的正當性來源。提升黨內法規制度執行力應堅持以人民為中心，堅持人民的主體地位，發揚社會主義民主，密切聯系群眾，將黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動之中，只有人民群眾深刻理解黨的各項制度，才會更好發揮其積極性、主動性和創造性，民主監督才能得到有效落實，體現黨的意志的黨內法規制度才能得到更好的落實。

因此，黨員領導干部要有人民情懷、責任擔當。治理現代化視野下，必須培育人民群眾的國家治理主體意識，將“以人民為中心”這一核心理念貫穿黨的制度建設、執行、監督的方方面面，以此破解黨內法規執行不力的難題。

（一）構建完善的黨內法規體系，推動黨內法規與國家法律的銜接協調

黨內法規制度建設直接決定了黨內法規的執行力。為回應新時代的變化和要求，要健全完善黨內法規制度體系，推進黨內法規的體系化建設。以“立”填補空白，在實踐中要善于發現遇到的制度空白;以“改”調整完善，要對不適應、不銜接、與現實發展需要不協調黨內法規制度加以修訂;同時，還要進一步提高黨內法規的可操作性，針對如何執行，黨內法規應作出明確的程序性規定，要盡量減少號召式、口號式的語言，減少模棱兩可、似是而非的語言，對一些表述籠統的條款進行細化和補充，控制黨內法規執行的自由裁量權，為基層黨組織切實貫徹黨內法規提供操作性強的參照、藍本。

其次，還要處理好不同層次、不同類別法規制度之間的關系，做好配套銜接、彼此呼應，增強其整體功能。為防范與解決黨內法規之間的效力沖突，2019年9月新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》明確了上位規定優先、新規定優先、特別規定優先三項原則。要從整體上把握這三項原則，有效化解黨內法規之間的制度沖突。

最后，還應正確把握黨內法規與國家法律的關系。黨必須在憲法和法律的框架之下活動，黨內法規在立法階段就要積極與國家法律相適應，做到既不缺位也不越位，避免相互抵觸的現象。法律的實施過程實際上就是黨的政治主張的實現過程，因此，在法律的實施過程中，黨內法規和國家法律必須貫通起來。在司法層面，各級黨組織和領導干部要依法依規支持司法機關依法獨立公正行使職權，確保司法的公平公正，也確保法治的實現。

（二）提升黨內法規執行主體的執行力

《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行》明確規定各級黨組織和黨員領導干部負責黨內法規的貫徹執行，因此，黨員領導干部要增強執行意識與執行能力。

1.提升黨員領導干部的執行意識

一般而言，黨內法規意識越強，黨員領導干部越能自覺遵守黨內法規，自覺執行黨內法規的意識就越強。因此，首先要解決認識問題，黨員領導干部要把學習并執行好黨內法規作為基本要求，勤于學習、善于學習，切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，提高依規治黨的主動性和積極性，嚴格依法規思維辦事，堅決貫徹上級部署要求，樹立服務群眾的初心，確保黨和國家重大決策部署、重大工作安排都按照制度要求落到實處，充分發揮制度指引方向、規范行為、提高效率、維護穩定、防范化解風險的重要作用，促進黨內法規執行力不斷提升。

2.提升執行能力

行起于知，知然后行，推進國家制度和國家治理現代化，關鍵在人。當前，面對推進國家制度和國家治理現代化的考驗，黨員領導干部應首先增強自身的能力，既要理論學習，也要在實踐中積累經驗。黨員領導干部不但要學習業務知識，不斷提高自身能力和水平，更重要的是學習馬克思主義理論，特別是學習習近平新時代中國特色社會主義思想，要用我們黨的最新理論來武裝頭腦指導實踐做好工作，也提升自己的理論素養。其次，做好黨內法規宣傳教育工作，黨員領導干部對于黨規的學習不僅要知其然，更要知其所以然，將其內化于心。建立黨員領導干部學習考核機制，以壓力促進學習，以學習提升能力，必要時對于考核不合格的人員進行談話激勵。最后，要加大對專業領域的技能培訓，建設一支高素質專業化的黨員干部隊伍，有效提升基層組織組織力，提升執行的高效化、科學化、專業化。

（三）健全黨內法規運行機制

1.加大對制度執行的監督力度

切實有效的監督能更好的保證黨內法規的執行。監察體制改革實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，保證了黨內監督和國家監察無縫銜接，實現了執紀與執法貫通，也為黨內監督問責提供了法理依據，提高了黨和國家的監督效能。近年來，整合規范紀檢監察工作流程，強化內部權力運行的監督制約，健全統一決策、一體運行的執紀執法工作機制。在監督執紀方面堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，緊盯重點問題線索、重點部門、重點崗位，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。

今后，要繼續加大對黨內法規執行的監督。首先，要明確黨內法規監督機構與監督隊伍，明確黨委的主體責任和紀委的監督責任;其次，要優化監督方式，實現黨內法規定期檢查機制，關注黨委會議制度是否嚴格執行，民主評議機制記錄是否健全，各類黨內生活、黨委決策科學調查和評估機制是否實行，并及時處理執行中面臨的問題;最后，要做到精準監督，黨的重要法規、重點機構都要特別關注，把監督工作職責、監督對象、監督措施落實到部門，責任到人，完不成任務必須追責，出現差錯也要追責，嚴肅查處違紀違法案件。

2019年新修訂的《中國共產黨問責制條例》對黨內問責的內容、對象、程序和方式等作出了更為嚴格細致的規范。而《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》則聚焦管黨治黨政治責任，壓實各級黨組織和黨員領導干部執規責任，釋放出執規必嚴、狠抓執行的強烈信號。二者針對黨內法規在貫徹落實方面的問責提供了具體可操作的根據。

2.構建黨內法規實施評估機制

黨內法規立法后的評估是對制定后的執行情況、實施效果等的調查和評價，是黨內法規制度建設的重要環節，《中國共產黨黨內法規執行責任制>第15條對此做了明確規定。

首先，要構建科學合理的黨內法規實施評估機制。一般而言，在黨內法規執行過程中，對于事關人民群眾切身利益的或者與經濟社會發展大局密切相關的，都要邀請相關專家學者、基層黨員干部、群眾成立評估小組開展評估。例如是否保持群眾來訪、上訪、輿情通道暢通，是否解決了群眾反映的重點、難點問題，是否堅決查處了群眾反映的腐敗問題。在執行過程有調整或者黨員、群眾意見較大、影響面廣的也要求實施評估。對黨內法規制度執行中存在的問題及時糾偏，督促整改，經評估應當修改、廢止的要經審議后及時處理。整合多方資源共同推進黨內法規制度建設，為加強黨內法規的實施、依規治黨、從嚴治黨提供助力。

（四）培育黨內法規執行文化

文化對人具有主觀能動、潛移默化的影響，要發揮先進執行文化對黨內法規執行的促進作用，強化黨內法規執行文化的正確價值導向，以強大的文化軟實力推動黨的先進性與純潔性。實際上，對于管黨治黨來說，做任何一項工作，都要時刻謹記權力是人民賦予的，必須要回到為人民“謀幸福”的初心上來，將此價值理念融入工作之中。黨員領導干部要認真領會黨內法規的精神內涵與要求，加強文化認同，自覺樹立為人民服務的意識，加強自身的責任感。加快推進依規治黨，創建執行文化的基礎平臺建設，加強廉政文化、黨風宣傳教育，培育良好執行文化氛圍。

四、結語

黨的第十九屆四中全會是我們黨歷史上第一次用全會的形式專門研究國家制度和國家治理問題并作出重大部署。國家治理現代化就是作為現代政治要素的制度和法律，不斷地、連續地由低級到高級突破性變革的過程⑩。制度建設在新時代改革開放中扮演重要角色，黨內法規是黨管黨治黨的基石，新時代必須不斷加強黨的建設，才能永葆黨的先進性、純潔性。提升黨內法規的執行力，是目前面臨的重大課題，是一項系統的工程，應該運用馬克思主義哲學思維，立足現狀、認真分析，積極應對所面臨的問題.多措并舉、多策并用。唯有如此，黨內法規建設才能取得切實成果，才能不斷完善中國特色社會主義法治體系，為全面推進依法治國、從嚴治黨打下堅實的制度基礎，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。