商業(yè)單用途預(yù)付卡亂象之原因分析及法律治理

彭仙蓮　任丹　馬佳

摘要 本文以教育培訓(xùn)市場(chǎng)之單用途商業(yè)預(yù)付卡之亂象為切入點(diǎn)，對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡的發(fā)行亂象進(jìn)行原因剖析并探討相關(guān)法律治理建議，以期在鼓勵(lì)、激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大前提下，有效維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 單用途商業(yè)預(yù)付卡 消費(fèi)者 權(quán)益保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.305

近年來(lái)，教育培訓(xùn)市場(chǎng)頻頻出現(xiàn)機(jī)構(gòu)“暴雷”，深陷“跑路潮”，其中包括了成立20余年、大眾熟知的知名的外語(yǔ)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“韋博英語(yǔ)”。這些“暴雷”“跑路”的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)及營(yíng)銷(xiāo)過(guò)程中，幾乎都有涉及采用商業(yè)預(yù)付卡模式，這進(jìn)一步導(dǎo)致相關(guān)維權(quán)的人群之廣、金額之大，對(duì)社會(huì)負(fù)面影響之深。

一、教育培訓(xùn)行業(yè)的商業(yè)預(yù)付卡亂象及其原因分析

（一）教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“跑路”現(xiàn)象多發(fā)且嚴(yán)重

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)資料查詢及統(tǒng)計(jì)，僅2019年全國(guó)至少已有29家教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)停課、關(guān)門(mén)，具體可參見(jiàn)下表：

（二）教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)參差不齊，亂發(fā)卡現(xiàn)象嚴(yán)重

首先，2018年8月之前.國(guó)家或各地政府部門(mén)對(duì)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并無(wú)明確的牌照準(zhǔn)入的法律約束，這也使教育培訓(xùn)市場(chǎng)擁有了“小陽(yáng)春”，很多教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)如雨后春筍一般涌現(xiàn)。后于2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕80號(hào)），規(guī)定面向中小學(xué)生、開(kāi)展非學(xué)歷教育培訓(xùn)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需獲得辦學(xué)許可證，但并未對(duì)線下和線上培訓(xùn)作出區(qū)分。2019年7月15日，教育部、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、廣電總局、全國(guó)“掃黃打非”辦等六部門(mén)對(duì)外公布其聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見(jiàn)》（教基函〔2019〕8號(hào)），該文件是我國(guó)校外線上培訓(xùn)領(lǐng)域首個(gè)國(guó)家層面的規(guī)范性文件，要求對(duì)面向中小學(xué)生、利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施的學(xué)科類(lèi)校外線上培訓(xùn)活動(dòng)實(shí)施備案審查制度，但對(duì)于線上培訓(xùn)活動(dòng)仍未要求辦理辦學(xué)許可證。對(duì)此，目前面向早教、非學(xué)科類(lèi)的線下教育培訓(xùn)，以及面向中小學(xué)生、利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)施的學(xué)科類(lèi)校外線上教育培訓(xùn)仍不存在牌照、資格準(zhǔn)入要求，由此，這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)仍參差不齊。

其次，在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)發(fā)卡商家資質(zhì)提出要求的大背景下，商家把目光紛紛投向了發(fā)行單用途卡的市場(chǎng)。同時(shí)，隨著消費(fèi)模式與消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，以及商業(yè)預(yù)付卡給消費(fèi)者帶來(lái)的消費(fèi)便利以及價(jià)格優(yōu)惠，預(yù)付卡也逐漸成為了商業(yè)的一種新的融資手段，方便商家盤(pán)活資金并具有保持穩(wěn)定客源的功能。但這也不乏導(dǎo)致出現(xiàn)一些資質(zhì)不佳的商家盲目跟風(fēng)、過(guò)度擴(kuò)張、虛假宣傳、最后卷款潛逃等侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的情形。

（三）對(duì)教育培訓(xùn)市場(chǎng)的商業(yè)預(yù)付卡發(fā)行的法律規(guī)制欠缺

首先，目前我們國(guó)家對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡的發(fā)行、管理等方面，主要是按照中國(guó)人民銀行和商務(wù)部制定的部門(mén)規(guī)章來(lái)執(zhí)行，法律層級(jí)較低，所以它管理的內(nèi)容也有一定的局限性，對(duì)于后續(xù)消費(fèi)者維權(quán)就缺乏有效的法律手段。

其次，根據(jù)商務(wù)部頒發(fā)的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》第二條規(guī)定，僅從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)的企業(yè)法人在境內(nèi)開(kāi)展單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)方適用該部門(mén)規(guī)章。換言之，從事線上或線下的教育培訓(xùn)、體育健身、休閑旅游等非零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)的企業(yè)不受該部門(mén)規(guī)章規(guī)制，以及個(gè)體戶、合伙企業(yè)等非企業(yè)法人發(fā)行的任何行業(yè)的商業(yè)預(yù)付卡亦不受該部門(mén)規(guī)章的規(guī)制。

（四）政府對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管空白大量存在，且企業(yè)違法成本比較低

首先，教育培訓(xùn)行業(yè)內(nèi)發(fā)行單用途預(yù)付卡的企業(yè)無(wú)須進(jìn)行至各級(jí)商務(wù)部進(jìn)行備案，游離于監(jiān)管體系之外。

其次，即使在上海等一些城市實(shí)際已經(jīng)要求全部發(fā)行單用途預(yù)付卡的企業(yè)均須至各級(jí)商務(wù)部進(jìn)行備案，但仍然有大量企業(yè)應(yīng)備案而未備案，從而形成不備案比備案受約束少、違法收益比違法成本高的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

再次，就行政處罰而言，根據(jù)《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法部門(mén)對(duì)單卡各類(lèi)違規(guī)行為的最高處罰是3萬(wàn)元。但對(duì)于一個(gè)發(fā)卡金額動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)元、甚至上億元的企業(yè)而言，處罰金額實(shí)在太低，無(wú)法形成真正的威懾。

（五）對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡內(nèi)的存量預(yù)收資金余額的監(jiān)管不到位

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)于單用途商業(yè)預(yù)付卡的存量預(yù)收資金余額的管理措施主要有：發(fā)卡企業(yè)開(kāi)設(shè)單用途商業(yè)預(yù)付卡預(yù)收資金的專用存款賬戶、投保履約保證保險(xiǎn)、及同業(yè)企業(yè)互助擔(dān)保。前述措施在一定程度上確實(shí)可保障消費(fèi)者預(yù)付給發(fā)卡企業(yè)的資金余額安全，但仍存在兩方面漏洞：一是前述措施均非通過(guò)法律、行政法規(guī)予以制定、施行，缺乏法律強(qiáng)制性，不免出現(xiàn)“選擇性守法”問(wèn)題;二是回歸到單用途商業(yè)預(yù)付卡實(shí)務(wù)中，單用途商業(yè)預(yù)付卡的獲利模式中，很重要的一點(diǎn)就是消費(fèi)者長(zhǎng)期不消費(fèi)的資金獲利，然而，對(duì)于消費(fèi)者長(zhǎng)期未消費(fèi)的金額的法律定性及處置問(wèn)題，目前尚無(wú)明確的法律規(guī)定，一定程度上變相“鼓勵(lì)”了很多商家絞盡腦汁地?cái)U(kuò)大長(zhǎng)期不消費(fèi)金額的規(guī)模，以便將其挪作他用，并造成后期不注重服務(wù)或產(chǎn)品質(zhì)量等惡性循環(huán)。

（六）發(fā)行單用途商業(yè)預(yù)付卡的‘跑路企業(yè)”的失信成本低

根據(jù)《公司法>規(guī)定，股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，有些發(fā)卡企業(yè)通過(guò)利用公司的“有限責(zé)任制度”逃避債務(wù)，使得公司的實(shí)際的控制人逃離相關(guān)法律制裁，即使發(fā)卡企業(yè)發(fā)生“跑路”的情況，也往往僅是發(fā)卡企業(yè)承擔(dān)相關(guān)債務(wù)，發(fā)卡企業(yè)在工商行政部門(mén)登記的法定代表人被列為失信被執(zhí)行人，但真正的實(shí)際控制人、相關(guān)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員卻很可能不會(huì)受到經(jīng)濟(jì)或商譽(yù)方面的任何負(fù)面影響或負(fù)面影響很有限。

二、教育培訓(xùn)行業(yè)的商業(yè)預(yù)付卡亂象之法律治理探討

（一）明確單用途商業(yè)預(yù)付卡的類(lèi)金融工具屬性，加強(qiáng)對(duì)預(yù)付卡消費(fèi)者的保護(hù)力度

首先，從金融屬性角度剖析，預(yù)付卡是儲(chǔ)存電子貨幣的載體，可用以替代實(shí)物貨幣進(jìn)行支付結(jié)算，是一種顯征商業(yè)信用的貨幣證券。且單用途預(yù)付卡因先存款后消費(fèi)不透支的消費(fèi)寄托合同構(gòu)造，則更類(lèi)似于銀行借記卡，區(qū)別在其不能自由支取、非金融機(jī)構(gòu)的發(fā)卡人、一定的流通性、消費(fèi)范圍受限以及不計(jì)付利息。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，雖然預(yù)付卡融資不計(jì)付利息，但其獲得隱性的投資收益——商品價(jià)格的折扣優(yōu)惠，亦可視為一種按比例提取的“息”。再者，預(yù)付卡由于發(fā)卡主體無(wú)準(zhǔn)入限制，面向不特定群眾發(fā)行，互聯(lián)網(wǎng)支持的深化，涵蓋了類(lèi)“眾籌金融”的特征。以上可知，預(yù)付卡構(gòu)造天然有著金融特質(zhì)，或至少客觀上已具備成為類(lèi)金融工具的內(nèi)在條件。

其次，近幾年來(lái)，商業(yè)預(yù)付卡的發(fā)行及銷(xiāo)售量增加巨大，購(gòu)卡人群涉及范圍廣、數(shù)量龐大且分散，這使得商業(yè)預(yù)付卡相關(guān)糾紛極易演繹成規(guī)模性群體事件，一家大型企業(yè)的“跑路”可能牽扯出廣泛深遠(yuǎn)的社會(huì)性矛盾，危害社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

再次，雖在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，當(dāng)消費(fèi)者發(fā)生預(yù)付卡相關(guān)的法律糾紛時(shí)，可依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《民法總則》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《破產(chǎn)法》等相關(guān)法律規(guī)定享有知情權(quán)、違約救濟(jì)、加害給付、損害賠償?shù)榷囗?xiàng)權(quán)利，但前述立法主要集中保護(hù)的是單個(gè)民商事交易的法益價(jià)值，且欠缺信息披露和償付能力保障等金融層面的相關(guān)法律的規(guī)制，這顯然不利于對(duì)不特定多數(shù)人的公共利益保護(hù)。

綜上，明確單用途商業(yè)預(yù)付卡的類(lèi)金融工具屬性，將其納入金融監(jiān)管范疇，補(bǔ)足單用途商業(yè)預(yù)付卡有關(guān)最終實(shí)際控制人的信息披露制度及發(fā)卡企業(yè)償付能力保障制度，以維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的安全及穩(wěn)定。

（二）加強(qiáng)對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡內(nèi)的資金余額監(jiān)管，切實(shí)保障消費(fèi)者的資金的消費(fèi)權(quán)益

為將單用途商業(yè)預(yù)付卡的獲利模式矯正、回歸至正常提供合格服務(wù)及產(chǎn)品中來(lái)，建議加強(qiáng)對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡的資金余額監(jiān)管，明確發(fā)卡企業(yè)停業(yè)、歇業(yè)或者變更經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，須提前1～3個(gè)月以短信、電話、店鋪公告、登報(bào)等形式將相關(guān)信息及時(shí)告知已交預(yù)付款的消費(fèi)者，以便消費(fèi)者前來(lái)辦理退卡退款手續(xù)。若出現(xiàn)發(fā)卡企業(yè)未事先通知消費(fèi)者而后又無(wú)法聯(lián)系的情形，應(yīng)當(dāng)定性為欺詐，不僅要求商家退還卡內(nèi)余額及相應(yīng)利息，還應(yīng)適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的三倍罰則。

（三）對(duì)于發(fā)行單用途商業(yè)預(yù)付卡的企業(yè)須披露最終實(shí)際控制人并通過(guò)納稅監(jiān)督等手段進(jìn)行聯(lián)合懲戒

一方面，對(duì)于發(fā)行單用途商業(yè)預(yù)付卡的企業(yè)若發(fā)生跑路、破產(chǎn)等公司資產(chǎn)不足以清償公司債務(wù)的情況，可以依債權(quán)人申請(qǐng)，穿透追溯至其最終實(shí)際控制人，并將其納入失信人名單，以進(jìn)一步督促企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、凈化、營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。對(duì)此，建議商務(wù)部等相關(guān)政府部門(mén)要求相關(guān)發(fā)卡企業(yè)及時(shí)披露、備案其最終實(shí)際控制人。

另一方面，加強(qiáng)對(duì)“跑路”發(fā)卡人的納稅監(jiān)督，將被納入失信被執(zhí)行人的發(fā)卡人和該發(fā)卡人的法定代表人、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員所在的單位，作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，加大日常監(jiān)管力度，提高隨機(jī)抽查的比例和頻次，并在實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時(shí)，查詢相關(guān)機(jī)構(gòu)及其法定代表人、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員是否為失信被執(zhí)行人，作為其享受稅收優(yōu)惠政策的審慎性參考。

在經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)日新月異的當(dāng)下，單用途商業(yè)預(yù)付卡是目前以及之后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)的重要方式之一，但目前的立法、政府監(jiān)管等亦應(yīng)對(duì)單用途商業(yè)預(yù)付卡所暴露出的問(wèn)題及時(shí)作出應(yīng)對(duì)與調(diào)整，誠(chéng)如《呂氏春秋·察今》所言“世易時(shí)移，變法宜矣”，望通過(guò)對(duì)教育培訓(xùn)市場(chǎng)亂象之剖析及法律治理探討，為預(yù)付卡之亂象提供破解參考。