基于原則監(jiān)管的金融業(yè)展業(yè)監(jiān)管的國際經(jīng)驗和啟示

◎于海清

引言：近年來，我國持續(xù)深化外匯領(lǐng)域改革開放，深入推進“放管服”改革，服務(wù)實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在深化外匯領(lǐng)域改革開放的同時，也要不斷完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架，以“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”為內(nèi)容的展業(yè)三原則，是我國外匯管理監(jiān)管原則的集中體現(xiàn)。本文對國際上原則監(jiān)管的國際經(jīng)驗做法進行了歸納總結(jié)，結(jié)合我國展業(yè)三原則存在的問題，提出政策建議。

一、金融機構(gòu)展業(yè)監(jiān)管的國際經(jīng)驗

從國際監(jiān)管實踐看，金融展業(yè)原則成為國際上通用的監(jiān)管規(guī)則，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、金融行動特別工作組等國際監(jiān)管合作組織也相繼發(fā)布相關(guān)規(guī)則或者指引。早在1988 年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布了《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行系統(tǒng)洗錢的原則聲明》，提出了金融機構(gòu)反洗錢的四條基本要求：識別客戶身份、報告可疑交易、加強與執(zhí)法機關(guān)合作和建立內(nèi)控制度的規(guī)定。國際上主要國家也結(jié)合自身銀行業(yè)特點引入展業(yè)原則，對銀行業(yè)落實展業(yè)原則制定了相關(guān)配套制度和案例指引。

1.明確開展對客戶的盡職調(diào)查。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提出，銀行應(yīng)建立一個系統(tǒng)化的程序，識別和核實客戶及任何受益所有人，在建立銀行業(yè)務(wù)關(guān)系或進行任何交易之前，銀行就應(yīng)全部完成客戶的身份識別及確認工作。德國《反洗錢法》對判定銀行是否履行盡職調(diào)查義務(wù)有明確的法定標準，包括：客戶身份識別、查明業(yè)務(wù)目的、核實經(jīng)濟受益人、核實政要身份、監(jiān)控義務(wù)和必要時查明資產(chǎn)來源、識別實際控制人身份、保存記錄等，并要求定期更新客戶資料。

2.完善對風險的識別、驗證和預(yù)測。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提出，銀行應(yīng)該對客戶的所有相關(guān)風險有一個透徹的了解，記錄并定期更新風險水平和性質(zhì)。在評估客戶風險時，銀行應(yīng)確定所有相關(guān)的危險因素，如地理位置和交易活動，銀行產(chǎn)品和服務(wù)的使用模式，建立標準和確定高風險客戶。英國《2003 年反洗錢條例》規(guī)定，英國的監(jiān)管機構(gòu)也對客戶盡職調(diào)查做出原則性規(guī)定，要求金融機構(gòu)根據(jù)當?shù)胤杉跋嚓P(guān)監(jiān)管規(guī)定，加強對客戶風險的識別，建立銀行自身內(nèi)部風險控制體系。

3.建立可疑交易報告制度。英國根據(jù)《1986 年毒品販運犯罪法》規(guī)定，建立了可疑交易報告制度（Suspicious Activity Report System），并在反洗錢領(lǐng)域應(yīng)用，規(guī)定在英國所有的金融機構(gòu)必須向金融情報中心提供可疑交易報告，修改完善報告標準，不斷完善修改《金融業(yè)反洗錢指引》，改進客戶身份識別程序，提出針對不同業(yè)務(wù)類型的可疑交易監(jiān)測指標。加強向報告機構(gòu)的信息反饋，加強對可疑交易報告的評估和檢查，定期發(fā)布風險提示，提高報告質(zhì)量。

4.加強科技和信息系統(tǒng)建設(shè)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提出，金融機構(gòu)要建立適當?shù)慕灰妆O(jiān)控系統(tǒng)，能夠向高級管理層提供準確的交易信息。在編制客戶的個人資料時，銀行應(yīng)納入由客戶提供的更新、全面、準確的客戶信息。監(jiān)控系統(tǒng)使用的參數(shù)必須基于國內(nèi)和國際上處理和預(yù)防洗錢和恐怖融資的現(xiàn)有規(guī)則和制度要求。銀行要采用IT 監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)人員提供的標準參數(shù)，參數(shù)設(shè)置必須反映和兼顧銀行自身的風險狀況。

5. 加強交易背景相關(guān)的檔案資料保管。金融行動特別工作組提出，金融機構(gòu)要將必要的國內(nèi)和國際交易記錄至少保存5 年，以便利監(jiān)管部門調(diào)取所需要的信息，法律應(yīng)當要求金融機構(gòu)保存交易記錄和通過客戶盡職調(diào)查措施獲取的信息記錄。英國《2003 年反洗錢條例》中，要求從事“相關(guān)業(yè)務(wù)”的機構(gòu)和人員應(yīng)履行反洗錢的義務(wù)，制訂識別和驗證新客戶身份的程序，在業(yè)務(wù)關(guān)系終止后的5 年內(nèi)，保存關(guān)于識別客戶身份的證據(jù)和所有的交易記錄。

6.完善信息共享機制。英國金融情報中心與多家機構(gòu)簽訂了合作協(xié)議，允許其在保密要求下接入訪問可疑交易報告數(shù)據(jù)庫。鼓勵充分使用數(shù)據(jù)庫，如稅務(wù)和海關(guān)部門可以利用可疑交易報告數(shù)據(jù)庫，開展逃稅和稅務(wù)欺詐調(diào)查；就業(yè)和退休保障部門利用數(shù)據(jù)庫開展養(yǎng)老金和福利申請欺詐調(diào)查。英國金融情報中心同時提供專業(yè)性的指導(dǎo)，根據(jù)各使用單位的具體要求，開發(fā)數(shù)據(jù)庫使用模塊和工具，提高數(shù)據(jù)庫的使用效率。

二、我國外匯管理領(lǐng)域“展業(yè)三原則”存在的問題

1. 進一步完善具體明確的配套制度或指引。近年來，我國結(jié)合展業(yè)三原則出臺了和完善了相關(guān)制度和指引，但由于缺乏外匯領(lǐng)域的制度頂層設(shè)計，對展業(yè)三原則的內(nèi)涵、外延以及審核對象、審核原則、審核措施、可疑報告制度、銀行內(nèi)控機制、后續(xù)監(jiān)督執(zhí)法措施等缺乏明確界定。

2. 金融機構(gòu)配套的內(nèi)控制度不健全。部分金融機構(gòu)未細化相關(guān)操作規(guī)程，展業(yè)三原則僅停留在框架階段，對于展業(yè)三原則理解不到位，規(guī)定只側(cè)重表面一致性，不能達到實現(xiàn)實質(zhì)性審核要求。在實際執(zhí)行和落實過程中，內(nèi)控制度不健全，無法有效貫徹和落實。部分銀行外匯業(yè)務(wù)崗位輪換頻繁，崗前培訓不能有效到位，難以達到盡職審查要求。

3.進一步明確指向標準和罰則。金融機構(gòu)是否盡職履行展業(yè)三原則缺少判別依據(jù)，處罰標準不明確。沒有按照考核結(jié)果進行差別化監(jiān)管，從檢查頻率、處罰力度上進行區(qū)別對待，對外匯業(yè)務(wù)的開展和規(guī)模上進行差別管理。信息系統(tǒng)支持力度不夠，仍未實現(xiàn)事后監(jiān)測核查指導(dǎo)事前提示預(yù)警的轉(zhuǎn)變，對銀行事前了解業(yè)務(wù)真實性的參考價值有待進一步挖掘和共享。

三、政策建議

1. 進一步加強與展業(yè)原則配套的細化措施和制度安排。從外匯管理和監(jiān)管角度出發(fā)，圍繞展業(yè)三原則制定有針對性的細化規(guī)定。構(gòu)建標準體系和相關(guān)指引，對盡職調(diào)查的標準、身份識別標準、銀行行為準則、風險防范等進行詳細說明，展業(yè)三原則要涵蓋外匯業(yè)務(wù)的事前、事中、事后的各個環(huán)節(jié)。健全金融機構(gòu)的內(nèi)部管理機制，強化銀行的自律機制和制度保障，并明確處罰措施，為監(jiān)督和檢查提供依據(jù)。

2.加強科技和信息系統(tǒng)建設(shè)。進一步完善各條線外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，強化事中、事后監(jiān)管系統(tǒng)，構(gòu)建全流程的動態(tài)監(jiān)測非監(jiān)測監(jiān)管體系，進一步完善對金融機構(gòu)執(zhí)行外匯管理政策的合規(guī)性和風險性評估。強化數(shù)據(jù)資源管理。探索建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，發(fā)揮數(shù)據(jù)在外匯決策支持、風險防控、主體監(jiān)控、異常識別等方面的作用。支持外匯數(shù)據(jù)分析和信息共享機制建設(shè)，提高數(shù)據(jù)資源的利用效率。豐富數(shù)據(jù)分析應(yīng)用和產(chǎn)品種類，促進數(shù)據(jù)分析成果共享，擴展數(shù)據(jù)服務(wù)的應(yīng)用范圍和領(lǐng)域。

3.引導(dǎo)金融機構(gòu)進一步完善與展業(yè)原則相配套的內(nèi)控制度。金融機構(gòu)要加強內(nèi)控制度合規(guī)性管理，認真落實展業(yè)原則，完善客戶身份識別，強化銀行真實性、合規(guī)性審核責任。金融機構(gòu)嚴格按照《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》要求，對客戶的可疑外匯交易向外匯局進行報告。加強對業(yè)務(wù)背景資料的檔案管理，便于調(diào)閱取證關(guān)于識別客戶身份的證據(jù)和所有的交易記錄。加強對外匯業(yè)務(wù)崗位和新到崗位人員的業(yè)務(wù)培訓。

4. 引導(dǎo)金融機構(gòu)加強風險識別與管理。切實加強各項規(guī)章制度和內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，有效控制合規(guī)性風險。按照交易前準備、交易的實現(xiàn)、確認、資金清算、往來賬核對、會計和財務(wù)控制等步驟嚴格識別和控制外匯交易中的操作風險。堅持處理好貿(mào)易投資便利化與防范跨境資本流動風險的關(guān)系，強化重點和關(guān)鍵領(lǐng)域風險防范，嚴防虛假欺騙性交易，做好事前事中事后全覆蓋的真實性審核。加強對外匯風險的內(nèi)部審計，及時評估本行在外匯風險控制方面的差距，確保各項風險管理政策和程序得到有效執(zhí)行。