河長制視域下淮河治理聯動機制構建初探

□ 文| 曾 承 徐義贊

淮河現階段所面臨的主要問題及其原因

水資源短缺，水污染嚴重，生態環境惡化

目前，淮河流域的人均水資源僅占全國人均的18%；每公頃平均水量僅占全國平均的19%。在降雨過量的年份，全流域會發生頻繁的洪澇災害，降雨稀少的年份則出現大面積的干旱區域。淮河流域的水資源短缺主要有以下幾個原因：第一，由于經濟的快速發展，該地區的城市化進程也快速發展，因此區域內的城市工業用水也相對增加；工業生產上，由于傳統設備的使用，生產落后，單位耗水量較多，水資源僅有40%左右的重復利用率，遠低于沿海地區的70%；此外，工業發展上萬元產值的用水標準在160m3以上，遠高于發達國家的用水指標。第二，人口的快速增長也導致區域內的生活用水增加，淺層地下水遭到過度使用。第三，淮河流域內平原地區廣大，約占2/3的面積，是我國重要的糧食產區，但是由于農業用水方式大部分還采用大水漫灌的用水方式，水利用率僅為30%，大部分的水資源浪費流失。水資源的短缺和開發利用的不合理已經成為制約淮河流域國民經濟和社會經濟可持續發展的重要因素之一。

淮河流域內地形主要以平原為主，其中平原約占總的面積的2/3，因此流域內耕地面積廣大。農業生產一直是淮河流域的重要經濟來源，農業生產過程中，為了增加糧食產量，使用化肥農藥，導致水體富營養化，規模化的畜禽養殖則造成流域內面源污染。1980年后工業生產迅速發展。初步興起的工業給流域帶來了可觀的經濟收益，也帶來環境問題。一些生產技術含量低、污染大、附加值低利潤少的中小企業，如造紙廠、服裝廠、紡織廠、化工廠等直接將未經處理的工業廢水排入河道，造成流域水資源污染。隨著城市人口的急劇增長，城市的污水量增加并且增加迅速。淮河流域的污水處理技術偏低，又因為晚期才開始實施處理，污水凈化現狀不佳。工業、農業和城鎮污水增加迅速，水環境的惡化情況越來越突出，并加重了水資源的短缺和生態惡化。目前淮河是我國污染最嚴重的河流之一。

近年來，由于淮河流域人口密度大，工業化、城鎮化的加快，水資源的短缺和污染由局部發展到整個流域，城市和工業用水多抽取地下水，造成淺層地下水趨于疏干，破壞了生態系統平衡。生態用水和環境用水的過量現象致使淮河斷流頻繁，枯水年和特枯水年斷流更為嚴重。20世紀80年代以來，淮河干流和主要的支流——渦河、沙潁河——均出現斷流情況。流域的生態危機越來越明顯、突出。河道斷流、干涸和人為用水污染，導致流域生態環境惡化，生態功能下降，水生物數量和種類遞減。

淮河流域洪澇災害頻發，河流航運價值低

淮河流域地處我國中東部，也是北方冷氣團與南方暖氣團相匯的地方，所以這里的大氣環流極為不穩定，降水變差系數特別大，降水特別主要集中在夏秋季節，這就增加了洪澇發生的可能性；另外流域內地形多以平原和洼地為主，每逢降水季節，雨水難以及時排除，容易在洼地形成積水，使得流域內澇害比較嚴重。同時淮河流域水系發達，支流眾多，但是流域內的水利建設及其落后，這也使得每逢特大暴雨年分，必定出現洪澇險情，危機人民安全。

在我國古代淮河由于眾多的支流，導致其水路運輸特別發達，這使得淮河兩岸在我國唐宋以后成為貨物貿易的集散中心，淮河流域的經濟也得到長足的發展。但是到了近代淮河流域的航運價值卻是越來越低，淮河流域的經濟也在遭到影響，在國家層面上的地位也越來越低。究其原因不外乎以下幾點：首先由于近代工業革命的爆發與發展推動了社會的發展與進步，也改變著社會的方方面面，其中交通方便受到的影響最大。出現了火車和汽車等新型交通工具，船舶由于運行速度緩慢，逐漸被拋棄，這也使得淮河流域的航運價值大不如以前；同時流域內不合理的耕作方式，出現了大規模的毀林開荒，退湖還田，這使得流域內生態環境遭到巨大破壞，森林面積減少，造成了大規模的水土流失。

管理和監督體制不夠完善

淮河流域地跨5省30多個市，區域面積廣大，各地區內部情況復雜，各不相同，這就給淮河流域的管理帶來了一系列困難。同時，一些地方的管理部門還是各自為政并且這種狀況沒有得到改變。“多龍管水”的問題還是比較突出的，部門與部門之間以及區域與區域之間的矛盾不同程度的存在，流域內的相關部門在治理污染的步伐和措施上還不夠協調，流域內的管理體制也尚未完善，這也照成了流域內在管理上甚至出現一些空白和重合的地方。另一方面，流域內的相關法律還不夠健全，治理環境的有效監督機制和獎懲機制、科學的監測機制和統一的信息發布機制尚未完善，同時對于污染物排放的監督執法力度不夠大，環境監測部門沒有發揮自身該有的作用等。

我國河流治理的常見路徑及淮河治理存在的問題

我國河流治理的常見路徑

1.政府管控型：20世紀50年代，我國水利建設處于大規模發展時期，加上人口快速增長，水資源需求激增。這一階段流域水環境治理主要是以流域水資源開發利用為目標的治理階段，治理內容涵蓋防災減災、供水、水電等以安全需求和基本生活性需求為首位的單目標開發的水環境治理。在此階段，我國主要實行了政務院管控下各級地方政府規劃和領導的水治理模式。這一治理模式下淮河流域成立了治淮委員會和河南、皖北、蘇北三省區的治淮指揮部，全面統一負責治淮工作的實施和調控。針對新中國成立初期的淮河治理，周恩來指出這種政府管控型的治理路徑“犯了地方主義、分散主義的錯誤，治水要從上游到下游照顧全局”。

2.自主治理型：20世紀90年代我國水環境問題集中爆發，水生態環境加速惡化。這一階段流域水環境治理主要以水環境治理與保護為主要目標的流域一體化治理階段，治理內容包括水資源保護和水生態修復等以經濟性、舒適性需求為主體的多目標開發的水環境治理。這一時期的水環境治理強調市場和社會的自治作用，強調市場和社會組織可以通過市場化、競爭性的理論特質實現高效的水環境治理。但是競爭原則的引入使公共機構變成了以沖突而不是以合作為特征。“更大的缺陷在于引入競爭機制的同時忽視了部門之間的合作與協調，造成了碎片化的制度結構”。“這種碎片化的制度結構使得政府組織機構破碎化，極大地增加了決策系統制度上的復雜性，同時也減少了人們解決其自身問題的自主能力”。

3.協同合作型：協同治理是以合作化和多主體協調為結構基礎的一種治理模式。協同合作型治理強調在多中心治理關系中構建起協商機制，協調各主體對公共問題達成共識，基于公共利益協商一致，進而采取共同利益最大化的行動計劃。就單個主體層面來說，個體理性使人們只關注自身的個體利益，總是希望他人先行做出讓步和妥協，那勢必對協同治理的實現效能產生直接影響，尤其是集體決策過程中對實現效能的反復權衡，最終會使得協同治理陷入“追求民主、忽視效率”的決策困境。因此，這種基于多元主體的協商機制在一定程度上解決了合作碎片化問題，但各協同主體趨異的利益偏好與價值訴求，加之在協同過程中策略性行為的選擇傾向，會促使各主體采取與治理力量的反向博弈行為來實現個體利益最大化。此外，協同理論指導下的政府行為在目標和手段上既不沖突也不相互增強，在面臨跨區域水環境治理問題時往往力不從心。

淮河治理存在的問題

目前，淮河治理仍存在較大問題，主要集中在以下方面：（1）沒有綜合淮河流域上游（河南段）、中游（安徽段）、下游（江蘇段）的所有治淮力量與治淮資源，在淮河治理上存在重復治理、責任不明的情況；（2）沒有做到上下級聯動，往往存在政令不通，上級“雷聲大”，下級“雨點小”，沒有做到有效治理；（3）社會各界，尤其是基層干部對于黨中央河流治理的決心認識不夠，落實到實處的態度不夠堅決；（4）沒有綜合社會各界的環保力量和社會資金，在治理淮河時仍是政府作為主導力量，政府出資，政府出力，甚至沒有社會力量的參與；（5）政府對于治淮資金沒有做統一分配，沒有做到“重點河段，重點治理”，而是出現了“攤大餅”的現象；（6）黨政負責人精力有限，雖然將環境治理作為一項硬性業績指標納入人才考核體系，但是，在河流治理方面突破難、任務重的特性使得河流治理沒有作為環保治理的重點。

河長制視域下淮河治理聯動機制構建初探

河長制起源于2007年江蘇無錫。當年5月底太湖藍藻暴發，無錫市首當其沖，針對轄區內水域長時間沒有得到清淤整治等現象，為改善環境質量，于8月底出臺《無錫市河（湖、庫、蕩、仇）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，文件中出現了現代版“河長制”概念。如果以此認作起源，現代“河長制”算而今已有12年史。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，吹響了河長制全面推廣實行的集結號。“河長制”是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度，是由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理的一種河湖管理制度創新，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設，解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命，完善水治理體系、保障國家水安全的科學管理模式。自從河長制在全國推行后，在黃河、長江等國家大型、重點型河流得到推廣，在沂沭泗等小型支流也得到了推行，但是，國內對于淮河此類大中型河流污染的治理始終沒有打破省界模式，仍處于“放養式”治理狀態，即“誰的地盤誰治理，誰污染的誰治理”的狀態，沒有突破固有的模式。

應加強多省份河長制聯動機制建設、省份管轄地區之間的聯動機制建設；在實際運行過程中，不同河段應明確區分責任，準確對接治理任務，避免重復治理。