關于行政事業單位預算績效評價指標的探析

■陳婧

（中國氣象局廣州熱帶海洋氣象研究所）

引 言

改革開放推行已超過四十年，我國經濟得到快速增長，2019年，全國GDP總量達到99.1萬億元，我國已成為全球第二大經濟體，2019年財政收支相關數據顯示：全國一般公共預算收入已達19.03萬億元， 同比增長3.8%，在三十多年財政收入超高速增長的背后，是我國市場經濟的不斷發展和公共財政框架的不斷完善，與之同時，財政結構性矛盾也日趨尖銳。

近年來，社會公眾普遍關心的“政府的錢花到哪里，效果怎么樣”問題的聲音也越來越高。公共財政層面來說，其作用是利用納稅人所繳納的資金來進行公共建設，滿足公共需求和促進公共發展。所以，如何提高公共財政功能利用率需要重點關注效益問題，而要想最大程度上進行財政支出效益的充分利用，則必須要對財政支出效益進行科學的衡量和有效的控制，控制管理的依據即為評價標準。因此，預算支出績效評價是預算績效管理的重要核心環節，同時也是促進資金使用率和提高資金使用效益的重要途徑。

我國開始推行對行政事業單位使用財政資金進行支出績效評價的公共預算改革。早在本世紀初的2003年，黨的十六屆三中全會就曾在報告中提到關于“建立預算績效評價體系”的建議，并以此為基礎在同年，財政部發布了《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》，用以規范和加強中央級行政經費項目支出管理，由此也預示著我國財政預算支出績效考評工作開展逐漸進入規范化。并在2004年將廣東省財政廳最為試點設立了績效評價部門，負責進行省級財政績效評價工作的統籌部署和組織開展。

1 完善行政事業單位預算績效評價指標的必要性

預算支出績效評價指標是績效評價工作的考查工具和衡量手段，其整體的科學性和可執行性以及專業程度直接影響著后續績效評價考核工作的效率和質量。所以，績效指標的構建必然是進行預算績效管理的關鍵核心環節。目前，我國的績效評價指標尚未構建出科學完善的體系，各部門的指標設置橫向不可比較，存在“各自為政”的情況，在縱向方面也缺乏統一的標準。

而要想切實保持公共財政相匹配和相契合的預算績效評價指標，并借此增強政府管理職能以及財政資金使用效益構建出科學、規范化的預算支出績效指標，將影響能否科學、客觀、全面、公正地評價政府部門財政支出的經濟性、效率性和有效性，因此，不斷完善預算支出績效評價指標有著很大的實際意義。

2 行政事業單位預算績效評價相關問題分析

經過多年的發展，我國預算績效管理改革取得了一定成效，績效評價指標體系雖然已經初步建立，但在預算績效評價方面的工作還存在很大不足，在《國務院關于2018年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》里同樣提到目前存在績效目標設定不夠科學，評價標準偏低、缺少關鍵因素、績效信息公開比例較低問題等問題，具體表現為：

2.1 績效評價指標與績效評價目標脫離

績效評價指標主要是進行預算績效評價的重要工具，同時也是真實反映出預算執行質量與執行效果的基本依據，其能夠將評價預算管理效率真實的顯現出來，并且作為衡量績效目標達成情況的有效方法來應用。因此，績效評價指標的制定必須要圍繞績效目標為核心來進行制定。

目前，在我國事業單位績效目標的設置，尚不能充分體現政府工作任務的要求，特別是由于政府工作計劃下達較晚，部門職責和定位不夠明確，致使績效目標選定困難，再加上政府績效目標的不明確，導致績效評價指標“各自為政”，“各說各話”，指標無法真實反映目標，目標不能指揮指標，兩者嚴重脫離，未能做到有機的統一。

2.2 績效評價指標缺乏可比性

由于我國幅員遼闊，政府活動支出的范圍廣泛，各地經濟社會發展不均衡，在全國缺乏統一的標準指標體系，因此同一個部門，從中央到省里再到市縣，面對的情況不同，指標設置也不同，指標縱向不可比較。

而由于地區間經濟發展的不平衡，行業間差異很大，績效評價由于行業間的專業壁壘導致不同的行業所設定的專業性評價指標也不相同，導致指標橫向不可比較。

面對如此復雜的情況，財政部對不同行業的績效難以做出科學、合理的評價，因此，在財政資金的分配、使用方面，難以起到有效的監管作用，這極易導致財政資金使用的不科學、不合理、甚至產生浪費的現象。

2.3 定性指標偏多，定量指標偏少

以中央部門預算項目績效文本為例，目前，項目需要填報的績效指標主要分為三大塊，包括“產出指標“、“效益指標”、“滿意度指標”三個一級指標，僅僅有“產出指標”一個定量指標，且三級指標的填報方面缺乏正確的指導，結合筆者實際工作中的觀察，發現在三級指標的編寫方面，基層單位普遍缺乏統一的認識，制定出了很多難以考核的三級指標，嚴重降低了指標的“可操作性”；而“效益指標”構成中的各項經濟效益、社會效益、環境效益，是一個部門無法在短期內可以預見的；“滿意度指標”更是因為目前缺乏后續考核評估而明顯較為空泛。

2.4 對項目的績效評價指標較多，對基本經費評價指標較少

同樣以中央部門預算為例，目前的績效評價主要集中在項目考核方面，對于行政事業單位使用的基本經費評價較少，如此并不能很好的反映出財政資金的使用狀況，無法體現評估預算編制的科學合理性，不利于健全績效考評體系的發展。

2.5 指標編寫人員缺乏統一的培訓

要想實現績效評價工作效率與準確性的提升，就必須要能夠充分的理解和掌握績效理論的相關知識，但目前很多行政事業單位嚴重缺乏科學化的培訓體系和統一的培訓標準，在宣傳力度上也存在一定程度上的不足，關于預算支出績效管理的理念理解上也沒有做到深入。＂重投入輕產出＂、＂重分配輕管理＂、＂重數量輕質量＂的粗放式管理模式仍然存在，各部門對此重要性認識不足，在編制績效指標的環節，沒有很好的結合本部門的工作實際，沒有較為系統地編制和可操作性、缺乏反映資金使用有效性的預算績效指標，在一定程度上影響了績效評價改革的推進。

3 完善行政事業單位預算評價指標的措施

從事業單位角度來分析，績效評價指標是實現財政績效評價體系構建的重要核心組成，其性質為技術工具，是為財政績效評價體系服務的，在一定程度上決定財政績效評價的科學性。因此完善行政事業單位的預算評價指標，遵循科學、謹慎的原則非常重要，結合工作實際，筆者提出以下幾點建議：

3.1 明確績效評價目標，圍繞績效評價目標設定評價指標

績效評價指標與被評價對象的績效目標有直接的聯系，并與政府（部門）戰略規劃相關，為了保證評價指標能夠準確地反映被評價對象績效目標的實現程度以及與戰略規劃的相關程度，績效評價指標的設計應圍繞著績效評價目標設定。

明確的績效目標，既是對政府績效評估方向的真實反映，同時也是實現國家經濟建設與社會和諧穩定發展以及各行各業合理規劃、國家財政部門所重視的重點方向。各單位的職能定位也是以績效目標作為重要衡量和制定標準所進行的。而要想實現評價指標的科學合理性就必須要能夠參照績效評價指標設定，并實現預算支出目標的投入、產出效益的分析，要確保能夠同時兼顧預算支出的短期效益評價和長遠效益評價，保證對項目、部門與財政整體支出績效評價的呈現。

3.2 構建復合型績效評價指標，通用型與專業型的有機統一

財政績效評價指標的功能實現在于其技術標準，指標的構建首先必須圍繞績效評價目標設置，既反映財政資金投放的職能、體現了資金的有效性，又要充分的反映指標結構層級、信度、效度的等科學要求，同時更要實現環境條件的滿足和具有較高的可操作性。

因此，在績效評價指標的設置上，筆者建議，要綜合分析，設置復合型的指標，其一是通用型指標，其二是專業型指標。

通用型指標，是在單一評價結構體系的基礎上，建立統一指標框架及技術標準。通用型指標應從頂層設計開始規劃、下發，在預算填報中應為必選項，從一級指標開始到末級指標，應主要采用下拉的方式給出具體指標選項，而不應由各個單位的任意填報，如指標可以設置可反映公眾關心的財政資金投入有效性的“用人成本指標”、“公眾滿意度打分”、“人均公用經費”、“單位資產負債率”等反映行政事業單位的管理職能的運行成本，便于部門之間的橫向比較。

專業型指標，則針對類別廣泛、屬性差距懸殊的各個行業，為有效評價其財政支出績效進行評價，在相對統一的指標框架下建立個性、專業、行業指標庫，打造行業技術標準。專業型指標應由財政部組織各部門專家進行本部門的專業型指標的設計，一級預算部門圍繞國家大政方針，“五年規劃”，既能反映本行業的特征，又服務于本行業發展戰略、績效目標的實現而需要達到的各種技術指征。每幾年更新一次，可用不同省份的同一專業領域的行政事業單位的比較，以氣象部門為例，預報預測經費中，一級、二級指標為財政部下發，在部門自行制定的三級指標中，有“全年24小時晴雨預報準確率”、“最高氣溫預報準確率”“全年月降水預測準確率”等定性指標，這些指標，在不同省份的氣象部門中同樣適用，便于比較。如果做好專業型指標的設置，更利于同一行業的部門的比較、考核，對于評價項目資金支付的有效性有重要的意義。

3.3 加大力度培養績效評價管理人才，參與指標建設

績效評價指標的設計需要設計人員具備較高的技術水平，針對其每一個環節都要有較高技術含量、專業理論知識和科學嚴謹的態度。績效評價指標的制定需要結合專業實際特點，具有較強的行業導向性，這也是要求制定者必須要具備科學嚴謹態度的重要原因，一旦其評價指標設定不合理，則必然會產生連鎖反應，導致后續的評價指標都發生偏差，影響評價結果，這對于財政資金的投入而言，根本無法進行實際績效水平的客觀、真實反映，嚴重影響財政資金投入的有效性。

評價指標的構建是一項復雜的系統工程，指標覆蓋面廣，指標的建設工作需要更多專業人才的參與設計。一方面需要加大發揮績效評價工作對預算資金分配決策的影響，使得績效評價工作的重要性為各單位認識，各部門才能更好的組織人力參與到指標的設計工作中來，二方面需要組織各行各業的指標庫專家進行一定的培訓，使得指標設計可以實現專業的要求與考評可操作性的結合統一。

3.4 公眾參與監督，可更好完善績效評價指標的設計

目前，我國政府績效評價工作主要還是由行政事業單位承擔，上級行政機關是績效評估的主體，部分省份的績效評價工作引入了第三方的機構，但總體上社會公眾參與度較低。

引導公眾的參與績效評價工作中來，可以更好的發揮出其在績效評估中應有的作用，使其更好的進行績效指標的建設工作的完善。

一方面，在績效考評中，設置了指標“滿意度指標”為“公眾滿意度”指標，但由于缺乏社會公眾的參與，此項指標數據欠缺科學依據。另一方面，引入公眾能夠更好的推動社會公眾對政府的監督，實現指標體系設計的優化。

4 結 論

預算績效管理在我國是一項嶄新的探索與嘗試，也是未來公共財政預算改革發展的前進方向，通過多年的發展，我國預算績效管理改革取得了一定成效，績效評價指標體系已經初步建立，但在預算績效評價方面的工作仍存在一定的不足：在本質上，仍為政府內部的目標性評價；在實踐中，績效評價指標在在同行業尚缺乏規范的評價的標準，在不同的行業更是有著不同的評價指標，我國預算績效評價指標仍需要進一步完善，為績效評價發展夯實基礎。