基于PPP模式SPV全生命周期稅務(wù)管理研究

■劉曉霞

（長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司）

1 PPP模式

1.1 PPP概念

PPP模式，即政府和社會資本合作(Public-PrivatePartnership)模式，是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營、管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確職責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本取得合理收益。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

截至2020年3月末，財(cái)政部政府和社會資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫收錄PPP項(xiàng)目共9458個，入庫項(xiàng)目金額14.41萬億元。社會資本方一般會成立SPV公司（項(xiàng)目公司）負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期投融資、中期建設(shè)和后期運(yùn)營維護(hù)。

1.3 PPP模式特點(diǎn)

主體多：PPP項(xiàng)目涉及政府方、社會資本、SPV公司、融資方、施工單位、專業(yè)運(yùn)營商、保險(xiǎn)公司等。PPP項(xiàng)目基本結(jié)構(gòu)如下：

流程長：PPP項(xiàng)目要經(jīng)過項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交四階段，全生命合作周期一般長達(dá)10-30年。

稅種復(fù)雜：PPP項(xiàng)目所涉及的稅種，包括：在項(xiàng)目前期籌備、融資階段、項(xiàng)目公司成立，主要涉及的稅種為增值稅、印花稅；在項(xiàng)目建設(shè)階段，還可能因項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生城鎮(zhèn)土地使用稅或耕地占用稅；在項(xiàng)目運(yùn)營階段，PPP項(xiàng)目公司還會涉及到企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購置稅等；在項(xiàng)目移交階段，主要涉及的則是增值稅和企業(yè)所得稅。

2 SPV公司

SPV公司是為實(shí)施PPP項(xiàng)目而設(shè)立的特殊公司，通常PPP項(xiàng)目兩標(biāo)并一標(biāo)，SPV公司作為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施者和運(yùn)營者而存在，SPV公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體建設(shè)和運(yùn)營實(shí)施。

3 PPP模式下SPV公司稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)識別

PPP項(xiàng)目合作周期長、投資金額大、參與方眾多、稅種復(fù)雜，PPP稅務(wù)管理的研究以SPV公司為中心出發(fā)研究的，主要識別項(xiàng)目四個階段稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 項(xiàng)目前期籌備階段

3.1.1 投標(biāo)前稅務(wù)測算準(zhǔn)確度不高問題

社會資本可獲取的資料及數(shù)據(jù)非常有限，一般僅依靠《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，稅負(fù)測算的精確度不高，可能導(dǎo)致承攬項(xiàng)目投資收益水平衡量及投資項(xiàng)目選擇的偏差。

3.1.2 承接前存在大量前期費(fèi)用無法取得進(jìn)項(xiàng)問題

由于社會資本介入較晚，政府方已發(fā)生并支付了前期費(fèi)用，SPV公司無法取得歸屬于項(xiàng)目公司的發(fā)票，導(dǎo)致無進(jìn)項(xiàng)稅可抵扣而產(chǎn)生納稅義務(wù)。

3.1.3 大額征拆費(fèi)用無法取得進(jìn)項(xiàng)稅問題

PPP項(xiàng)目中征地拆遷、安置及補(bǔ)償工作一般由實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)征拆進(jìn)度負(fù)責(zé)支付所需的征拆資金，這種征拆補(bǔ)償屬于行政事業(yè)支出單位，項(xiàng)目公司無法取得可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)票，納入到項(xiàng)目總投資，增加資金需求提高項(xiàng)目資金成本，對項(xiàng)目目標(biāo)利潤產(chǎn)生了較大的影響。

3.1.4 非貨幣資產(chǎn)投資入股視同銷售風(fēng)險(xiǎn)

政府方以資產(chǎn)注入項(xiàng)目公司而獲得股權(quán)，會被視同銷售行為，同時政府方是否可以開具增值稅專用發(fā)票也不確定，也會引起潛在的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.5 項(xiàng)目公司組建后多次繳納印花稅問題

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，涉及的PPP合同種類較多，如現(xiàn)行大量建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目投資金額往往都在數(shù)十億元以上，如果按照合同會出現(xiàn)多次繳納印花稅的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目公司稅負(fù)。

3.2 PPP項(xiàng)目建設(shè)期

進(jìn)項(xiàng)稅抵扣嚴(yán)重滯后增加資金占用成本問題。在項(xiàng)目建設(shè)階段，取得增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額大量留抵，需要在運(yùn)營期逐年抵扣，長時間占用了大量的現(xiàn)金流，再加上PPP項(xiàng)目投資回收期長，進(jìn)項(xiàng)留抵稅額長期得不到抵扣或轉(zhuǎn)出，直接增加建設(shè)期融資金額影響資金占用成本，加重了企業(yè)資金負(fù)擔(dān)，可能引發(fā)引發(fā)明顯的現(xiàn)金流問題。

3.3 PPP項(xiàng)目運(yùn)營期

3.3.1 稅收優(yōu)惠政策的適用風(fēng)險(xiǎn)

如所得稅“三免三減半”優(yōu)惠目錄，公共服務(wù)領(lǐng)域沒有被列入稅收優(yōu)惠目錄范圍中，即使項(xiàng)目在優(yōu)惠目錄內(nèi)的很多企業(yè)，由于投資規(guī)模大、政府付費(fèi)周期長、運(yùn)營前期大多為虧損，實(shí)際并沒有享受到所得稅“三免三減半”稅收優(yōu)惠政策；再如項(xiàng)目公司在獲得地方政府專項(xiàng)補(bǔ)貼時，要盡量按照稅法規(guī)定獲取撥付文件、滿足專項(xiàng)資金管理要求并單獨(dú)進(jìn)行核算，仍存在很多財(cái)政補(bǔ)貼仍需繳納企業(yè)所所得稅，即使符合不征稅收入的要求條件，不征稅收入用于支出所形成的費(fèi)用，不得在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時扣除，實(shí)質(zhì)上也沒有享受到稅收優(yōu)惠政策。

3.3.2 政府股權(quán)分紅讓渡可能會帶來潛在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目提供的都是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，其項(xiàng)目本身的收益并不一定能夠彌補(bǔ)投入的成本，往往收益比成本還要低，如果還想吸引和留住社會資本，就必須由政府提供補(bǔ)貼和優(yōu)惠來維持項(xiàng)目的盈利水平，作為對PPP項(xiàng)目的一種補(bǔ)償手段，PPP合同中約定社會資本取得的分紅比列高于其持股比例，如何認(rèn)定該部分超比例分紅問題，給了地方政府很大的自由裁量權(quán)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)對于稅法解釋的不確定性將給PPP項(xiàng)目帶來潛在的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 PPP項(xiàng)目移交階段

3.4.1 資產(chǎn)轉(zhuǎn)移存在重復(fù)征稅風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)不同的PPP分類，項(xiàng)目資產(chǎn)處理分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一般需要繳納流轉(zhuǎn)稅，不動產(chǎn)繳納契稅、土地增值稅等；而股權(quán)轉(zhuǎn)讓繳納企業(yè)所得稅。若所有權(quán)屬發(fā)生變化的資產(chǎn)移交，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償或有償移交給政府，政府所有權(quán)屬移交前后沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，不視同銷售確認(rèn)收入，不作稅務(wù)處理。而所有權(quán)屬發(fā)生變化的資產(chǎn)移交，就需要依視同銷售正常納稅，涉及到增值稅、企業(yè)所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅等等稅收，存在重復(fù)征稅風(fēng)險(xiǎn)。

3.4.2 增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣不完全風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司資產(chǎn)依據(jù)準(zhǔn)則可以分為無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、混合資產(chǎn)三種模式核算，不同資產(chǎn)核算模式下計(jì)算的收入不同，一般按6%稅率計(jì)算銷項(xiàng)稅，而前期建設(shè)投資中取得的大量高稅率進(jìn)項(xiàng)稅（工程款稅率為10%或9%、資產(chǎn)、材料購置稅率為17%），這就可能產(chǎn)生進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣不充分而多交稅風(fēng)險(xiǎn)。

4 防范措施

4.1 建立完善PPP項(xiàng)目相關(guān)的稅收政策

PPP模式極大提高了公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，在國家大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的背景下，迫切需要政府建立和完善相關(guān)稅收政策，完善公共基礎(chǔ)和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目，在符合相關(guān)要求的情況下，均能平等享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，對于因稅收政策問題造成的額外征稅負(fù)擔(dān)等，系統(tǒng)分析PPP模式的各征稅環(huán)節(jié)存在的重復(fù)征稅，建立并完善涉稅政策避免重復(fù)征稅。對于稅收政策不明朗而帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡快發(fā)布明確對關(guān)稅收政策，穩(wěn)定社會資本對承攬項(xiàng)目稅收測評和預(yù)期。同時，政府也應(yīng)該明確因稅收政策調(diào)整而引起的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何分配，相對于PPP的稅收支持政策，在實(shí)操中制定PPP稅務(wù)處理指南、加強(qiáng)PPP財(cái)稅政策培訓(xùn)，給予社會資本在PPP項(xiàng)目稅務(wù)管理的穩(wěn)定預(yù)期與指導(dǎo)。

4.2 建立健全PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理體系

PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理是指社會資本管理PPP項(xiàng)目過程中，對有可能導(dǎo)致涉稅風(fēng)險(xiǎn)的各種因素予以歸集、預(yù)測、識別、分析、評估和有效處置的管理行為。PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理的核心措施是建立健全涉稅風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過構(gòu)建職責(zé)明晰的涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管機(jī)構(gòu)，制定全周期的PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)控管流程，在此基礎(chǔ)上結(jié)合SPV合同、資料、兩評一案等資料，對涉稅風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行層層梳理、識別，建立涉稅因素風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫，并針對風(fēng)險(xiǎn)提出一系列具有普遍意義的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理建議，指導(dǎo)承攬項(xiàng)目準(zhǔn)確稅務(wù)測算及生命周期涉稅管理，同時，強(qiáng)化與稅務(wù)部門互動，建立良好稅企溝通機(jī)制，從而達(dá)到PPP項(xiàng)目涉稅風(fēng)險(xiǎn)有效控管的目的。