強化縣級人大對財政預算監督的對策與思考

■羅文育

（大埔縣豐溪林場）

引 言

財政預算與國家政策密切相關，不僅會給人民利益帶來影響，還對社會發展有決定作用，在群眾所擁有民主意識不斷增強的當下，人大預算監督成為各界關注的焦點，如何使縣級人大被賦予職能得到實現，自然成為地方政府討論的重點，事實證明，只有以相關工作的落實情況為依據，提出切實可行的對策，才能使問題迎刃而解。

1 人大預算監督概述

人大預算監督指的是以人大為主體，審查并監督編制、執行預算的相關工作，《憲法》明確規定，預算監督是人大職權之一。一般來說，基于財政預算展開監督工作，著重強調以下內容：第一，監督對總預算進行執行的情況；第二，監督預算調整及決算草案所制定決策的可行性；第三，審查以預算為核心內容的草案[1]。通過對現有監督體系進行分析可知，最高監督層次為人大監督，若以現有政治制度為切入點能夠看出，人大監督擁有最獨立的主體、最規范的程序和最理想的效果，這也對人大監督提出了以下要求：獨立性、平衡性、效益性、民主性、法定性，要想使人大監督優勢得到發揮，上述內容應尤為注意。

2 人大預算監督現狀

縣級人大的監督內容，通常可被劃分成三部分，首先，財政資金是否得到科學分配；其次，對財政資金進行支出的進度和預期差異；最后，使用財政資金所獲得績效。現有研究表明，對預算體制進行建立的基礎是擁有系統而科學的外控體系，待預算體制走向成熟后，出于使管理質效得到提高的考慮，人們往往會選擇將其向內控體系進行轉化，由此可見，內部控制通常晚于外部控制而出現。我國將建立內控體系視為改革預算的重點，卻忽略了外控體系被賦予的價值，這便是制約人大監督發展的主要原因。

以某山區縣為例，在監督財政預算時，縣級人大監督面臨著如下問題：其一，缺少全面且細致的編制技術，預算粗放的情況仍然存在；其二，沿用原有監督流程及程序，監督成效和預期相距甚遠；其三，難以貫徹落實審查意見。要想使上述問題得到徹底解決，最有效的方法便是對監督模式加以調整，目前，各界普遍認可的監督模式，主要是以動態機制為基礎，借助信息技術的優勢，達到實時監督及查詢預算的效果，通過抽查結合普查的方法，提高信息透明度，確保社會各界均可參與到監督工作中，這也是下文所討論的核心內容[2]。

3 現有問題的解決策略

近幾年，財政對國家治理的價值，逐漸為人們所熟知，這也使財政預算擁有了更加明確的前進方向。若以縣級人大的視角為切入點，要想使自身在監督預算方面的效能得到應有發揮，關鍵是以制度為依托，對預算實質加以強調，賦予政府財政活動，更為突出的法治化、民主化特征。

3.1 完善相關程序

零基預算強調清零上年基數，在對預算進行編制時，政府部門應以宏觀視角為切入點，結合不同領域的發展情況，將不合理預算出現的概率，維持在較低水平。事實證明，落實零基預算，可確保資金分配合理性，并且為縣級人大提供參與編制預算的途徑，增強預算和實際的契合度，使其控制作用得到凸顯。無論是編制預算，還是審查預算申請，所遵循原則均為從實際出發，以實際需求為依據，完成申報、預算及審查工作，若無特殊情況，縣級人大應在9月底，聯合審計、財稅、人大代表與群眾代表，對所在地區執行預算的情況進行評估，若有問題存在，可根據所制定機制，在明確責任人的基礎上，對其責任進行追究。在落實進度編制工作時，避免過早開展預算的情況出現，這是因為過早開始預算，通常會使預算編制呈現出較強的隨意性，另外，還要預留出充足的編制時間，真正做到按部就班地展開各項工作。上文所提到追責機制，同樣是討論的重點，由縣級人大牽頭所制定相關機制，通常被用來對責任進行追究，而滿足追責條件的情況，主要有隨意安排工作、調整項目支出等，由實踐所得經驗可知，這樣做可使預算獲得更加系統而有效的約束。

3.2 優化外部環境

3.2.1 重視宣傳

新媒體的出現，為預算監督工作提供了新的宣傳手段，有關人員可綜合運用新媒體及傳統媒體，向人大代表及群眾傳達對預算進行參與的必要性，使人大代表及群眾主動關注并解讀相關文件，另外，對預算行為進行評估的角度，同樣是宣傳重點，只有對以上工作加以落實，才能確保所打造社會環境，滿足群眾關心并參與預算的要求，而人大代表及群眾對預算知識的了解，往往也會更加系統而準確。

3.2.2 提高參與度

對參與程序進行優化，為人大代表及群眾提供參與監督的途徑。縣級人大的職責，主要是嚴格甄選參與對象，在支持人大代表及群眾參與的前提下，確保參與對象擁有良好的能力及素養。要想使人大代表及群眾參與價值得到應有發揮，關鍵是豐富參與方法，目前，常用方法為聽證、座談，有關人員可酌情融入辯論、詢問等環節，這樣做可凸顯會前調研的作用，使人大代表及群眾所提出建議及意見，擁有良好的針對性和科學性。通過對資料庫進行設立的方式，整合能力出眾的群眾代表，在召開常委會議、人代會議時，對上述代表的觀點加以分析，為草案調整與修正提供參考。除此之外，社會中介機構也有參與其中的必要性，由于群眾所表現出特征以分散性為主，因此，政府部門可借助現有組織手段，對人大代表及群眾進行集中，以專業技術為代表的社會中介機構隨之形成，一般來說，上述機構可作為對民意進行收集的載體，參與到相關審議預算的過程中，通過系統吸收、科學反饋群眾建議的方式，增強預算的普適性，確保各層人民所利益所提出訴求，均可獲得一定程度的滿足[3]。

3.2.3 實現常態參與

對旁聽制度進行設立并落實，群眾可通過旁聽的方式，參與到縣級人大以預算方案調整及決算為主題所召開會議中，使預算監督工作，擁有更高的透明度。在開始人代會議前，縣級人大可對聽證會議進行召開，搜集人大代表、群眾對擬定草案的建議，明確所擬定草案的科學性及可行性。當然，對預算進行聽證也很有必要，縣級人大應以預算內容為依據，對主體不同的制度加以明確，賦予主體參加權、質疑權、起訴權、意見發表權及其他參與權所衍生出的權利，通過對反饋機制進行建立的方法，將參與范圍進一步擴大，所制定決策的合理性，自然可獲得有力保證。

3.3 引入信息技術

利用信息技術，對財政預算進行監督，可使縣級人大擁有更理性的監督水平，這就要求有關人員對信息系統的完善工作引起重視。首先，通過聯網監督的方式，對信息系統的構成模塊進行拓展，將連接財政部門作為基礎，有選擇性地連接審計、監察、稅收等其他部門，確保所設立信息庫，滿足可視、數據豐富及功能完善的要求。其次，對信息系統的開放范圍進行拓展，確保人大代表、群眾均有對編制及執行預算的情況加以了解的渠道，由此可見，要想使信息系統擁有良好效能，不僅要對工委、人大代表開放，還要對群眾開放，通過對查詢室進行設置的方式，降低群眾獲取所需數據的難度。最后，善用現有技術，完成對預警模塊、動態監督模塊進行設置的工作，使實時監督的設想成為現實，若有臨時增加數額、次數等情況發生，此系統應經由預警模塊，將預警信號傳達給有關人員，避免上述情況所引發問題的進一步深化，縣級人大所展開監督工作，自然會擁有更符合預期的深度及廣度。除此之外，將腐敗預防工作和信息系統相融合，被視為未來的努力方向，這樣做可使有關人員以信息系統所提供數據為參考，對腐敗線索加以明確，為后續查處工作的展開做鋪墊。

3.4 設立目標導向

首先，預算強調的是用財政進行治理，這就要求政府部門擁有良好的安排、執行預算的能力，確保所建立預算體系，滿足科學、公開與透明的要求。事實證明，要想使縣級人大所展開監督工作得到強化，有三個目標需要達成，第一，公開預算，通過安排、執行預算的方式，對政府活動所處范圍加以反映，確保政府部門對政策進行制定和落實的各環節，均受到群眾監督，第二，增加人大監督力度，通過對憲法所賦予基本職權加以落實的方式，將縣級人大打造成對民意進行反映的主體，第三，凸顯預算民主化，將編制、執行預算的活動，視為群眾對地方進行治理的途徑[4]。

其次，縣級人大監督預算的初衷是以管控收支活動為基礎，為政府內控系統的完善指明方向，使收支活動所面臨難題，擁有切實可行的解決方案，而非對群眾利益進行擠壓或剝削，因此，若以操作層面為切入點，對以下維度進行建立很有必要，第一維度是平衡跨年預算的機制，第二維度是對債務規模加以控制，第三維度是調整轉移支付所依托制度，為績效預算及相關工作的展開做鋪墊。

3.5 強化審查意見落實

3.5.1 擴大審查范圍

在聽取審查本級財政預算報告的基礎上，有必要聽取政府部門預算審查意見落實情況的報告，加強對重點部門預算執行的日常監督和跟蹤監督。

3.5.2 嚴格預算執行

嚴格執行《預算法》等法律法規，強化預算監督，按照“無預算不支出”的原則，嚴格執行本級人大批準的年度預算，提高預算執行到位率。

3.5.3 嚴格預算調整

切實加強預算調整工作，如確需調整年初財政預算，嚴格履行《預算法》關于調整預算的法定程序，及時向本級人大常委會報送預算調整方案，待本級人大常委會審查通過后方可調整執行，堅決做到先審查后支出。

最后，落實縣級人大監督預算的工作，使預算擁有更理想的規范性與完整性。這就對人大預算監督，提出了如下要求：其一，確保全口徑設想成為現實，將監督對象，由基金預算、公共預算，向地方債務、經營預算等領域進行延伸；其二，做到微觀監督，以收支活動為基礎，對現有標準體系進行細化；其三，將剛性約束置于重要地位，一旦出現和要求不符的行為，縣級人大應對其進行追責，避免產生更嚴重的影響。

結 論

由上文敘述可知，若以民主制度為背景，對財政預算進行全面監督很有必要，要想使縣級人大擁有更完善的監督體系，關鍵是以現存問題為依據，結合所在地區特征及訴求，明確可使問題得到解決的對策，例如，設立目標導向。事實證明，這樣做可使縣級人大更充分地發揮自身職能，應當引起重視。