對鄉鎮“三規”概念界定的探討

◎康紹東

一、土地利用總體規劃

我國土地利用總體規劃體系縱向上分為國家、省、市、縣、鄉五級，上級規劃是下級規劃的依據，下級規劃是上級規劃的基礎和落實。鄉鎮層級的土地利用總體規劃屬于實施性規劃，規劃期限為15年，主要任務包括基本農田調整與布局、建設用地安排、生態用地保護、土地用途區劃定、土地整治安排、近期用地安排，規劃目標由約束性指標和預期性指標組成，耕地保有量、基本農田面積、城鄉建設用地建設規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地規模為約束性指標，所以，鄉鎮土地規劃是實施性規劃，根本是耕地的保護和建設占用耕地規模的指標控制。

二、總體規劃

總體規劃（總規）是地方人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調區域空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。鄉鎮總體規劃的期限一般為20年，主要包括：鎮（鄉）村體系規劃、鎮區（鄉駐地）規劃，鄉鎮發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。鄉鎮總規是一定時期內鄉鎮性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局及各項建設的綜合部署和實施措施，主要任務是確定鄉鎮建設的發展方向和規模，組織鄉鎮各項建設項目的用地、布局，進程，以科學、有計劃的促進農村現代化建設，是鄉鎮發展的“布局”控制。

三、國民經濟與社會發展規劃

國民經濟與社會發展規劃（發展規劃）是政府對未來一段時期經濟社會發展全局或重要領域、重點區域發展作出的謀劃、安排、部署，由五年計劃發展成為五年規劃。國民經濟與社會發展規劃分為國家、省、市縣三級。鄉鎮國民經濟與社會發展規劃屬于非法定規劃，因而編制起步晚，效力不如其他法定的國土空間性規劃。其規劃期限為5年，主要內容包括：鄉鎮整體發展戰略，社會、經濟、人民生活等發展目標，規劃期間一二三產業的發展戰略及任務，教育、衛生、交通、鄉鎮建設、農村建設計劃項目等。鄉鎮社會經濟與發展規劃也以約束性、預期性指標進行目標分解，包括經濟可持續、城鄉建設、生態環境、公共服務、經濟發展、人民生活等方面。總之，鄉鎮發展規劃的重點是對鄉鎮社會經濟發展的總體發展戰略、社會經濟發展各方面、建設項目的規劃安排，是鄉鎮社會經濟發展的“目標”。

四、“三規”協調

對于規劃體系改革，有“三規合一”、“三規”協調、“三規融合”之說。這是對規劃改革下對于規劃體系整合的不同看法。規劃的協調，不是重新建立一個新的規劃，而是通過理順規劃體系從行政體系、法律法規、技術邏輯、規劃體系等方面存在的沖突、缺陷、矛盾，構建規劃體系從上到下，行政體系、法律法規、技術邏輯、規劃體系都可以良好銜接的新規劃體系。因而鄉鎮“三規”協調，是解決“三規”在技術邏輯、部門管理、規劃體系等方面的沖突、矛盾，建立協調、有序的新鄉鎮“三規”體系。