住房公積金對房地產市場調控作用簡析

■張錦斌

（三明市住房公積金管理中心）

伴隨我國市場經濟的發展，房地產市場也日益繁榮壯大，房地產相關行業已經成為我國經濟領域中重要的組成部分。1991年，在借鑒新加坡經驗的基礎上，上海市率先建立起住房公積金制度，隨后逐步向全國鋪開。住房公積金制度實施近三十年的實踐證明，它不僅為繳存職工實現“住有所居”的住房夢提供了有力的支持，同時也是國家和各級政府對房地產市場實施調控對重要手段。

1 住房公積金功能概述

《住房公積金管理條例》中明確定義，住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。長期性、專用性和累積性是住房公積金最本質的特征[1]。

從我國實踐來看，住房公積金主要用于滿足繳存職工購、建住房的需求。通過住房公積金低存低貸這一制度設計，減輕繳存職工住房貸款還貸壓力，為繳存職工解決首套或改善性住房提供必要支持，是我國房地產市場重要組成部分，為住房消費提供了堅實有力保障。

2 住房公積金在房地產市場中調控作用

2.1 有力提升居民購房意愿

住房公積金對居民購房行為的支持主要體現在以下三個方面，一是繳存職工通過提取個人賬戶存儲余額用于支付購房首付款，緩解購房支付壓力；二是利用住房公積金貸款低利率優勢，降低購房信貸支付成本；三是充分利用個人賬戶每月繳存額，減輕住房貸款還款壓力。

我國住房公積金2018年年度報告顯示，2018年全國住房公積金住房消費類提取11718.33億元、個人住房貸款發放金額10218.53億元。結合中國人民銀行公布的數據來看，截止2018年末，全國金融機構個人住房貸款余額達25.75萬億元，其中住房公積金個人住房貸款余額為4.98萬億元、建設銀行4.75萬億元、工商銀行4.54萬億元、農業銀行3.66萬億元、中國銀行3.15萬億元，住房公積金貸款余額規模最大，制度成效明顯。各地市住房公積金管理機構通過資金投放，很大程度上促進了住房消費、提升了繳存職工購房意愿。

2.2 有力支持保障性住房建設

根據財政部《關于印發住房公積金財務管理辦法的通知》（財綜字〔1999〕59號文件）等相關規定，住房公積金增值收益在計提了貸款風險準備金和管理費用之后，余額提取用于城市廉租住房建設補充資金，用于保障性住房建設。2018年，我國各級住房公積金管理機構合計提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金502.69億元，累計提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金3365.48億元，為保障性住房建設提供了充分的資金支持。

2.3 有力支持房地產市場健康平穩發展

2018年，全國各級住房公積金管理機構通過辦理住房消費類提取、發放個人住房貸款（含公轉商貼息貸款）投入房地產市場資金共計22080.88億元，占全國商品住宅銷售額的17.47%；支持貸款職工購建住房面積2.87億平方米，占全國商品住宅銷售面積的19.42%。

由于住房公積金投入房地產市場資金量巨大，因此作為政府宏觀調控房地產市場的重要手段，住房公積金提取、貸款政策的調整對房地產市場起到不可忽視的重要作用。一方面當房地產市場不景氣甚至蕭條時，可采取寬松的提取和貸款政策，用以提振居民住房消費熱情，刺激房地產市場發展；另一方面當房地產市場出現過熱情況時，可采取緊縮性的提取、貸款政策，進一步抑制住房消費需求。通過多種政策手段的綜合運用，實現對房地產市場健康平穩運行的政策調控。

3 制約住房公積金調控作用發揮的主要因素

3.1 住房公積金制度覆蓋面低

2018年，全國住房公積金實繳單位291.59萬個，實繳職工14436.41萬人。以福建省為例，截至2019年末，福建省住房公積金實繳單位12.42萬個，實繳職工416.38萬人。福建省統計局發布的《2019年福建省國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，截至2019年末，參加城鎮職工基本養老保險人數1137.34萬人，其中參保的職工938.2萬人、參保的離退休人員199.14萬人。與城鎮養老保險參保職工相比，住房公積金繳存人數僅為養老保險繳納人數44.38%，住房公積金制度覆蓋面處于較低水平。

近年來，各地市陸續出臺歸集擴面相關優惠政策，部分地市甚至對新開戶的繳存職工給予一定的財政補助，意圖將新市民、個體工商戶、進城務工人員、自由職業者納入住房公積金制度覆蓋范圍。但由于住房公積金繳存強制性不足，導致將住房公積金由“制度覆蓋”向“人群覆蓋”推進難度較大，歸集擴面政策效果不明顯，制度覆蓋面增長緩慢，影響住房公積金制度作用發揮[2]。

3.2 資金使用率地區不平衡

各地住房公積金管理中心采用屬地管理原則，在《住房公積金管理條例》這一框架下，各地市住房公積金政策不盡一致。一方面在經濟發展較均衡、房地產市場較活躍地區，住房公積金使用率高居不下，普遍存在資金短缺的問題。另一方面在經濟欠發達地區，尤其是中西部地區，住房公積金使用率低，資金沉淀浪費嚴重。由于各地市之間缺乏資金相互融通的渠道，無法合理調劑資金余缺，住房公積金制度效能發揮進一步受到制約。

3.3 住房貸款中公積金貸款占比不高

按目前利率水平，5年期及以上住房公積金貸款年利率為3.25%，較年限相同的商業貸款具有明顯的利率優勢，能夠顯著降低購房人房貸支出成本。《福建省住房公積金2019年度報告》顯示，2019年福建省繳存職工通過申請住房公積金貸款，節約購房利息支出102.92億元。

盡管如此，公積金貸款在個人住房貸款中的占比仍然不高，2019 年，福建省住房公積金年末個人住房貸款市場占有率為11.85%。鑒于住房公積金貸款辦理周期較長、流程相對繁瑣等因素，許多房地產開發企業鼓勵購房人采用商業住房貸款，并給予一定的購房優惠。影響公積金貸款市場占比最主要的因素在于最高貸款額度較低，以廈門市為例，公積金借款最高額度120萬元，按廈門市2019年12月商品住宅成交均價4.8萬元計算，100平方米住房價格為480萬元，公積金貸款僅能滿足25%資金需求。

4 進一步發揮住房公積金調控作用的建議

4.1 擴大住房公積金制度覆蓋面

一是建立數據匯聚平臺，實現與稅務、醫保、工商等部門信息共享，為歸集擴面工作提供必要的信息來源。二是采取靈活多樣的繳存方式，在全國為企業減稅降負呼聲日益高漲的情況下，應針對地區和企業實際，采取多種繳存比例并行、個人和單位可采取不同繳存比例等方式，滿足企業和職工繳存需求。

4.2 進一步發揮住房公積金政策性住房金融職能

目前，我國尚未建立全國性的政策性住房金融機構，從住房公積金制度運行的實際來看，這一制度實質上履行了很重要的住房金融職能。正是基于現實的考量，2019年，中共中央、國務院《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開發的指導意見》中明確提出：構建新型住房供給體系，支持在雄安新區設立住宅政策性金融機構，探索住房公積金制度改革。

因此，當務之急是對《住房公積金管理條例》進行修訂，探索行業垂直管理，提升住房公積金管理中心管理和服務水平，進行住房公積金制度改革。只有進一步加強住房公積金政策性住房金融職能，不斷提升資金運用水平、提高資金使用效果，住房公積金在房地產市場調控作用才能充分發揮[3]。

4.3 建立全國性的資金結算平臺

搭建全國性的資金結算平臺，建立一套規則明晰、運行有效的資金調撥體系，對住房公積金資金進行全國范圍內的統籌管理。在各中心按規定提足貸款風險準備金、管理費用、提取和貸款備用金等資金等情況下，將結余資金以一定利率水平有償劃撥至資金結算平臺。資金結算平臺根據各地需求及時進行資金調撥，不斷提升住房公積金資金使用效率，也進一步促進住房公積金閑置資金的保值增值，同時為各級政府宏觀調控房地產市場發展提供必要資金支持。