主要發達國家系統性金融風險監管分析及經驗借鑒

●李 青 顏守保 施翠娥

一、研究意義

20世紀和21世紀的典型金融危機大多呈現出危機共生、蔓延效應增強、危機覆蓋面擴大、經濟影響加深的趨勢。2007年底，次貸危機對美國產生了較深的影響，很快金融危機波及了世界金融市場，導致世界金融市場貨幣流動短缺和信貸收縮，造成了真正的經濟蕭條。由于世界金融危機，國際貿易不太活躍，經濟增長速度減慢，歐洲各國外債增多，房地產價格下跌，銀行系統各種壞賬不斷增加，債務信用逐步顯現。2010年希臘政府債券大規模拋售，成為歐洲債務危機全面引發的起點。全球經濟周期性波動的影響下，短期國際金融資產流動加速，金融資產價格劇烈波動，中國經濟通貨緊縮壓力加劇，人民幣國際化進程中匯率的變化，以及市場化利率調整機制初步建立，促使我國經濟出現了經濟新常態，金融體系面臨著尾部金融風險。雖然我國沒有由內生原因引起的系統性金融危機，但宏觀經濟環境的不斷變化和金融體系不安全因素逐漸增加，導致了金融市場金融風險的積聚。新常態下，我國系統性金融風險是金融體系面臨的最重要風險之一。它的產生和蔓延與所在國的政治、經濟和文化環境緊密相關。本文闡述美國、德國、英國和日本金融監管現狀，深化了對系統性金融風險的防范研究，希望通過對系統性金融風險防范和政府監管的研究，為我國金融業的發展提供參考。因此，展現系統性風險的演變機制，多角度衡量系統性金融風險，提出系統性金融風險的防范措施，對于提升我國抵抗金融風險的能力和預防金融危機、增強金融體系安全具有重要意義。

二、系統性金融風險文獻綜述

新經濟常態下，系統性金融風險防控體系建設仍需加強。首先，闡述了系統性金融風險產生的原因和金融系統內部的不安全因素。一是金融創新和杠桿工具在金融活動中的使用，引起金融交易活動的復雜性顯著增加，弱化了金融體系對風險的抵抗能力，加劇了風險傳導，由此增加了順周期性。二是論及金融部門的業務、資產負債相關性和風險同質性，Chakravort（2000）認為，系統性金融風險來自金融機構持有的同業頭寸以及由具有類似構成的投資組合引起的相關性。Gramlichetal（2011）認為銀行的脆弱性是由于銀行在業務和資產頭寸的相關性，這構成了風險放大機制。其次，“影子銀行”制度擴大了風險發生系數，促進了系統性風險的蔓延。第三，系統重要性金融機構（SIFIs）已成為系統性金融風險的主要來源。FSB（2010）將SIFIs定義為因為其規模、復雜性和系統相關性而經營虧損的金融機構，然后對整個金融系統甚至實體經濟造成重大損害。SIFIs是金融系統中的一個關鍵點。SIFIs的風險發生后，會由此類緊密的聯系，對有關金融部門產生風險感染，最后擴展到所有金融市場。以Meltzer（2014）為代表的公共利益理論指出，金融體系也存在壟斷、外部性和交易雙方信息不透明，這些原因引起了市場失靈。監管的目標是推進自由競爭，避免市場失靈，達到社會福利最優。政府金融監管，是為了促進公共利益最大化，是為了有效解決經營失敗，是糾正壟斷、負外部性、金融市場易于傳播等市場效率低下的制度安排。美國經濟學家Kane（2015）所代表的監管辯證觀點認為，金融機構在服務和產品方面進行創新，以便在逃避政府監管的同時獲得大量的利潤。創新金融形態產生后，監管機構調整了目前的監管方式，或許金融創新觸及金融安全和貨幣政策實施的情況下，重新部署監管方法，最終構成金融部門與監管機構的動態博弈循環。以美國經濟學家羅納德·麥金農（RonaldMcKinnon）和愛德華·肖（Edward Shaw）（2013）為代表的金融自由化觀點指出，政府應減少對金融業不恰當控制，逐漸放松對金融市場和商業往來的管制，加強金融市場和融資功能建設，改變依靠國際資金流入的狀態，以市場為導向制定利率和匯率，使利率、匯率能夠動態準確地反映資本和外匯市場供求狀況，促進國內民眾儲蓄量提升，并實現抑制通脹和刺激經濟增長的目標。

三、我國系統性金融風險現狀

（一）宏觀層面

2008年后，我國非金融機構債務擴張較快，金融杠桿率高、影子銀行、融資違約比重上升和流動性風險并存，因此降低了金融系統的總體穩定性。此外，隨著金融自由化和虛擬化逐漸提高，我國金融市場與實體經濟漸漸脫節，有些金融機構出現“資金短缺”，這使金融業正處于流行性困境中。截至2017年，我國金融機構新增長的貸款規模擴大較快，未受到監管力度加大的影響，銀行、證券、期貨等金融行業穩步發展。由于金融業務改革和監管的穩步推進，控制了銀行市場的混亂現象，貨幣政策以“穩健”作為基本原則，促進了“去杠桿化”，有效抑制了系統性金融風險。

最新計算結果顯示，我國宏觀金融體系的巨災風險指標（CATFIN）已從2018年的高點顯著下降，大幅度低于風險預警閾計算值。因為巨災風險指標對我國經濟和金融交易市場具備前瞻性，據此得出目前我國金融體系較為穩定，離風險預警閾值較遠，它波動的幅度也處于正常范圍。由此可見，我國宏觀意義上的系統性金融風險處于正常狀態，當前金融系統較為穩定，系統性金融風險產生概率較小，我國經濟總體也將持續處在復蘇時期。

從短期內顯示的數據看，巨災風險指標由2018年10月的峰值以來呈下降趨勢，一直低于風險預警閾值。然而，自2019年4月底以來，在中美貿易爭端的推動下，巨災風險指標上升相對較快。如何促進階段性復蘇，防范和控制中美經貿摩擦負面影響中所形成的風險，仍是我們面臨的主要挑戰。

（二）微觀層面

我國上市金融企業系統性風險的微觀指標體系有：系統性預期損失值（SES）、條件在險價值（ΔCoVaR）以及系統性風險指標（SRISK）。根據銀行、證券和保險等子行業，采取子樣本指標體系對其分析。同宏觀指標相比較，多數微觀指標在2019年初上升至最高值，這意味著經濟復蘇階段存在內在高風險。總體看來，SES和SRISK總量上升到歷史峰值，在相關子行業中，銀行業對系統性金融風險的邊際貢獻最多，其指標的上升態勢較為顯著。

所以，盡管某些指標絕對值高于其他新發展的市場，然而從過去兩年大幅度下跌的形勢已反映出我國系統性金融風險明顯減少。另外，從微觀角度觀察到，銀行、證券、保險三個子行業中，銀行業對系統性金融風險的邊際貢獻較高。同時，少數中小銀行和保險公司的系統性風險指標增長率比行業平均值遠遠較高。

四、主要發達國家系統性金融風險監管的經驗借鑒

（一）美國政府金融監管中的行為分析

1.監管體制最優化模式及系統性風險監管機制。2008年，美國財政部頒發了《現代金融監管結構改革的藍圖》，這一歷史性文件的公布引起了社會各階層的激烈爭論，它被認為是“1930年后大危機以來最具重要性的金融監管改革計劃”。這項法案針對金融市場監管要求及監管權利等要點，提出了大量的建設性提議，重點揭示了三個改革建議，即金融監管體制改革的中短期變革趨勢和創建長期最優監管體制架構，目的是促進美國經濟的快速和穩步發展，逐步提高金融業的競爭力，推動經濟高質量發展，煥發其競爭活力。

2010年7月《多德·弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》頒布，它被認為是影響最深遠的金融監管改革。它為世界金融監管改革設定了新的準則，預示著美國金融體系“去監管化”的終結。缺乏宏觀的系統性金融風險監管是美國金融動蕩的主要原因。加強宏觀審慎監管，預防系統性風險的發生，維持金融市場安全是美國政府進行此次改革的主導因素。這項改革法案從建立系統性風險監控機制、保護金融消費者、結束金融機構“大而不倒”的局面、提高金融衍生品透明度、加強銀行監管、加強高管薪酬與公司治理、加強金融產品風險監控以及加強保險監管等八個方面的論述提出了金融監管的改革思路。

美國這次金融改革建議成立金融穩定監管委員會，美聯儲還被授權監督和管理國家金融體系的系統性風險，并創建宏觀審慎監管架構，而且將系統性風險放在日常監管之內。改善資本品質和數量、內控杠桿率是防范系統性風險的剛性指標。構建撥備制度、新資本協議等反周期監管政策是防范系統性風險的政策措施。完善金融企業治理框架，確立有針對性的激勵約束機制，這是防范系統性風險的重點措施，而且將監管范疇延伸至系統重要性的機構和行為，將對沖基金、商業保險公司、信用評級單位等部門的金融衍生品、金融衍生產品交易市場、影子銀行系統等金融體系放在監管范疇之內。

2.美國金融監管模式——集中監管，擴大權力。美國金融監管改革新法案的目的是控制系統性風險，以商業銀行重組為重點，加大對具有規?；南到y性重要金融機構的監管力度。按照新法律的有關準則，美國政府把監管網絡延伸至金融市場體系的每個地方。新法律準則目的在于精準地控制系統性風險，解決金融企業“大而不倒”的問題，規避金融危機的重復發生。此外，新法案準則提到了從分散監管轉向集中監管，以減少金融市場產生的系統性風險。金融市場監管的重點主要從地方和個體監管向著全面監管轉變，特別注重防范系統性風險和跨業務的協調監管。主要將具備系統重要性的金融企業、對沖基金、信用評級部門和金融企業的薪酬規定放到監測范疇，極力避免監管的“真空”地帶，延伸金融市場監管的邊界。終極目標是維持金融體系的安全，有效抑制風險的發生。按照新法案，美國確立了聯邦金融監管部門構成的金融穩定監督委員會，重點負責辨別和預防系統性風險，并將監管范圍擴大到全部具有系統重要性的金融企業，包括各類非銀行金融單位。系統性風險的監管過程中，政府監管部門和美聯儲可能難以絕對達成相同的意見和行為，這可能對危機管理能力和有效性產生影響。

3.美國政府金融監管中的行為分析。美國采取傘形監管模式，金融監管部門主要組成部分是貨幣監理署、聯邦儲備體系、聯邦金融機構監察委員會、證券交易委員會、司法部、聯邦住房貸款銀行委員會、全國信貸聯社管理委員會、聯邦土地銀行系統和各州的監管部門。權力相互制約的條件下，各類監管部門分工協作，但還存在著監管沖突、監管真空、監管競爭、信息匱乏等重大缺陷。準入控制是美國金融監管的一個尤其獨特的行為，準入控制也體現在國家金融部門建立分支機構和開展跨州業務。長期以往，美國實施單一的銀行制度，這是由于各州間的利益沖突和排除壟斷的表現。因此，法律明文規定不允許金融企業由增加分支機構進而擴大業務經營范圍。另外一個政府行為的特征是實施危機救助，政府救助危機金融企業時，通常采用寬容監督的態度，允許具有一定風險的金融機構持續經營，并期望它們能夠進行內部調整或尋找市場援助。確定執行幫助與否時，政府和監管部門將比較成本和收益，再做出相應的決策。進行危機緩解過程中，主要救助機構包括美聯儲、財政部和貨幣監理署，采用的措施包括支持存款人的利益、促使其他金融企業經營資金貿易、促進高質量機構的兼并收購以及引導政府投資購買股份和接管金融企業。美國救助危機金融企業時，最先是期待由市場體系解決金融業的自救問題。假如無法達成自救，政府將會予以行政干預。此外，這類“國有化”被認定為一種臨時措施，私有化才是最終的抉擇。

（二）德國金融監管中的政府行為分析

1.采用全面金融監管的形式。德國金融業最初采用了混合經營方式，第二次世界大戰結束后，由暫時的分業經營向著混業經營轉變，全能銀行體制是德國金融業的重要特征。二戰后德國再次確立的中央銀行制度的顯著特征是中央銀行不依賴其他機構和擁有貨幣發行的權利。此外，20世紀30年代的經濟危機也對德國金融業產生很大的影響，隨著大量銀行破產和進行清算，德國更加注重金融業的全面監管。帝國銀行業務監管局及銀行調查委員會的建立是德國金融業全面監管的初步開始。二戰結束后，德國金融業又經歷了重新建立和恢復發展，德國逐漸確立了一個健全有效的金融監管體系。

2.實施自我監管和外部監管。自我監管依賴于德國是否具備健全的金融業框架結構，金融企業由內部框架結構的治理，提升其運營效果。金融企業有健全的風險防控功能，風險防控部門采用風險剖析、防控和監管等機制對風險進行監控。同時采用專業的機構檢驗金融交易是不是和市場標準和控制方法相一致，這類形式的自我調節可以防范初始時期的風險。德國金融監管局因為缺少獨立的分支單位，所以對于央行和外審單位的審查有很大的依賴性。審計機關重點對金融機構的各項交易記載、交易收支、資產負債表等事項開展按期和不定時的審查，以使所有事項真實準確、完好無缺和符合規范，按照檢查情況得出論斷，而且將審計結論遞交監管部門，將之當作進行監督的主要根據。

3.制定健全的金融監管政策。德國具備一系列有效率的金融監管部門，金融監管機構、德國聯邦銀行和外部審計單位緊密合作，協同對金融業進行監管，這類機構促進了金融監管信息對稱，簡化了框架體系，減少監管所需的成本。此外，監管目的非常明確，監管方式具有效率。金融監管機構監管的首要方向是維持金融企業能夠正常支出，維護金融體系的正常經營，防止金融企業債權人儲蓄投資虧損慘重，減少金融業內部風險的擴散化。外資金融機構按照分類別進行區分管理，德國對此類金融機構實行有限經營管理，首要責任由金融機構總部所在國擔負，依據同此類國家簽訂的有關協議實施監管，這些金融機構根據規定的優待方針政策，實施了相對寬松的監管，這種政策體系的制定科學有效地減少了監管成本。

（三）英國政府金融監管中的行為分析

1.分業監管、混業監管向“雙峰”監管的變革。英國金融監管體制實現了由分業監管、混合監管向“雙峰”監管的轉變。英國“雙峰”金融監管模式，普遍被業內認定是最透徹的變革，也是最適合全球金融危機防范的監管模式。2007年美國次貸危機發生后，北巖銀行的擠兌使英國政府認識到監管者缺少宏觀審慎政策和預測系統性風險的技能。英國開始高度重視“雙峰”監管模式，注重金融體系的穩定和市場行為標準。“雙峰”變革計劃中，英國中央銀行具有維持金融體系安全的主導位置；金融服務局被撤銷，重組成為審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA），在此基礎上建立金融政策委員會（FPC）。金融政策委員會主要擔負擬定宏觀審慎監管政策，鑒別、監測和出臺措施減少系統性風險，以達成宏觀審慎監管的宗旨；審慎監管局擔負對存款主體、保險企業和系統重要性投資企業實行審慎監管，以降低系統性金融風險和貫徹落實微觀審慎監管的方針。金融行為監管局擔負審慎監管局監管內容之外金融企業的行為規范和審慎監管，以達成保護消費者權益的目的。宏微觀審慎監管與行為規范監管聯合組成“雙峰”監管模式。英國明確將宏微觀審慎政策和監管的所有權力都歸屬于英國中央銀行，所以英國中央銀行能夠以宏觀審慎監管協調“雙峰”模式，同時執行微觀審慎監管，權力高度集中被稱為“超等中央銀行”。

2.構建防范系統性風險的“雙峰”監管框架。次貸金融危機之后，美國政府在制定的《金融監管結構現代化藍圖》中指出，“雙峰”監管是最好的金融監管框架?！半p峰”監管之所以被普遍接受，主要的緣由是益于完善宏觀審慎政策，能夠有效地預防系統性風險。分業監管體系出現監管重疊、缺失等難題，不適合混業經營的趨向。英國的金融監管經驗證明，單一的混合監管不是一種高效的監管體系，而是對監管部門與中央銀行的相互協調造成了障礙。預防系統性風險主要取決于完善宏觀審慎政策體系，原有的貨幣政策著眼于價格穩定，忽視了資產價格的變化，微觀審慎監管注重單個金融企業是否穩定，忽略了系統性金融風險。宏觀審慎政策的重要作用體現在填補貨幣政策與微觀審慎監管中間的空缺，主要以宏觀經濟和金融形勢為視角，有效控制金融順周期性和跨行業的風險，確立針對系統性風險的穩定原則。貨幣政策的首要目標是經濟增長及控制價格波動，而宏觀審慎政策的目標則是金融體系的穩固。金融政策委員會的宏觀審慎政策工具包括：（1）緩和逆周期資金沖擊、股息控制和高杠桿率；（2）貸款價值比、貸款收入比控制和保證金條件；（3）影響市場構成的信息披露規定。此類政策工具對資產負債表、市場構成和交易條件等產生作用來內控系統性風險。

3.宏觀審慎政策是維護金融系統穩定的核心。金融創新不斷發展的狀況下，以往的“機構監管”和“職能監管”出現了監管模式滯后、監管責任不明確、監管效力不充分等缺陷，而目標監管能夠對這些缺陷的填補有較好的效果。英國金融監管變革的重點在于完善宏觀審慎政策體系、強化中央銀行協調金融安全的主導位置、關注消費者權益保護和健全監管機構間的協調機制。另外，“雙峰”監管模式著眼于宏觀、微觀金融體系安全和消費者權益，以預防和彌補監管空缺，去除監管套利行為。英國中央銀行成立了金融政策委員會（FPC），這是一個特殊的宏觀審慎政策部門，有權向審慎和行為監管機構發布具有約束力的指示。英國政府已提議加強監管部門的積極干涉和任意裁度權。PRA和FCA都提出要進行提前預測分析和積極干預，以去除風險還沒有發生或未擴散時的隱患。此外，涉及到詳細的監管準則，監管機構有更多的自由制定和協商權利，這對提升監管效率起到了良好效果。英國央行推行由MPC、FPC和PRC構成的組織結構，高度強化了貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎監管之間的相互協調。貨幣政策和審慎監管緊密相關，這兩項都影響了金融體系的風險預測和監管，并且對金融企業的信貸數量和杠桿率產生作用。所以，宏觀審慎政策是解決微觀審慎監管和貨幣政策缺陷的有效措施，是維持金融體系安全的關鍵所在。

（四）日本政府金融監管中的行為分析

1.利率管制和分業管制。日本實行利率管制有三個重要原因：第一，假如利率不受限制，金融企業將相互抬高存款利率以爭搶存款。由于存款使用費用的上升，必須涉及風險高的交易，引起了金融體系風險的增加。第二，金融市場存在不完全競爭趨向。若利率不受約束，大型金融企業以壟斷權控制價格，損害消費者權益。第三，市場自主產生的利率較難達到符合經濟與社會效益的目標，而且在特定的市場環境下，有必要加強利率控制，以支持重點金融企業和相關產業。利率控制還包含利率結構調控。面臨日本政府的利率控制，金融企業采用各類方式實行避免。日本的貸款利率控制具有較好的效果，主要是由于國有金融企業占很大比例，而且按政府意見實施了利率控制政策。日本同步調整了國債利率，雖然債券利率低于市場利率，日本銀行也不存在掌控債券的風險。

二戰后，日本分門別類地劃分了金融企業，并且調整了業務經營范圍，實施了分業管控。最先將銀行與證券業務分開，然后又將普通銀行、合作銀行、金融金庫等銀行和長期信貸銀行、信托銀行相互分開。實行分業經營管理，減少了金融企業各類交易的相互競爭，大型企業優先獲取充足的建設資金，中小企業也獲得了所需求的資金和政策扶持。它使金融企業獲取超額利潤，保證了金融業的安全。金融業的不斷創新讓銀行與證券業務重疊合并，影響了日本政府分業監管結構，20世紀90年代初之后，日本政府決定金融企業可以創辦子公司，同意子公司籌劃并管理其它金融機構交易，意味著日本已步入銀行業與證券業混業經營時期。

2.證券市場管制及危機機構救助。日本政府對證券市場實施了限制策略。證券市場的主要控制措施是市場準入標準與證券交易費用。日本政府只同意資本雄厚、經營效益好的證券公司加入交易行為，減少了證券企業虧損造成市場波動的因素。日本金融監管部門加強了證券公司的監管，市場準入機制由登記制度轉變為許可制度，并對證券企業組織了合規性審核和示范引導。日本政府要求金融機構具有完善的信息公開機制，明確了證券交易的相關費用，預防證券企業降低交易費用搶占市場，造成證券市場波動。證券交易費用以最低效證券企業的盈利點設置，確保其余證券企業不僅可以盈利，還可以獲取超額利潤。

日本政府對危機金融企業的救濟措施重點包括最后貸款人、兼并和存款保險。最后貸款人方式被用來拯救危機金融企業。此外，金融企業規避倒閉的途徑是促進優質金融企業的“救助性合并”。當日本政府找不到適當的并購企業時，就重新創辦金融企業當作并購實體。日本還創立了由政府、日本銀行和非政府金融企業資助的存款保險單位。明確限定了全部日本總部的銀行、信托銀行、信用金庫等金融企業都要參加存款保險。除存款保險之外，金融企業的兼并重組也可以獲取存款保險的財政扶持。存款保險單位的資本較多地使用在金融企業的危機救濟與機構整合。

3.市場準入限制和流動資本管制。日本政府對于金融企業的市場準入標準，主要有最低資本、經營者自身狀況等方面的條件。同最低資本條件比較，許可證制度更加靈活。日本監管機構實行許可證制，目的在于控制金融企業的數目，規避無序競爭，以維持金融業的安全。日本政府實行價格控制時，價格之外的競爭變為競爭的重要形式，尤其是金融企業數目限定時，因為價格方面的控制，金融企業可以獲取較多的利潤。另外由市場準入控制金融企業的數目，再保持金融企業的平均利潤率外，還有一個原因是有效監管金融企業，通過給予金融企業行政引導，達到為推動產業經濟發展服務的目的。

二戰以后，日本制定了資本流動控制措施。日本政府控制資本向其他國家轉移，制止導致國際收支危機與債務增多的市場交易準則。同時日本加強了短期資本的控制，以規避國際金融危機對國內市場的影響。伴隨經常項目外匯自由兌換的實行，日本政府對短期資本的控制逐步寬松，頒布了“外匯存款準備金比率”“日元買賣管制”和“外國居民購買日本債券數額限制”制度等相關政策，實行外匯儲備規模、期限等限制性措施。伴隨日本經濟的迅速發展，國際收支平衡的實現等因素促使日本政府對資本控制逐步寬松。

（五）國際金融監管的發展趨勢

國際金融監管的發展趨向體現在以下五個方面：一是金融監管模式由分業監管轉變為統一監管。統一監管制度是金融企業受統一監管主體監管的制度。二是金融監管形式由合規監管轉變為合規監管和風險監管。風險監管更重視事前預防風險，國際銀行業監管機構引入了一系列基于風險監管的對應規定。三是金融監管法律制度趨同化和國際化。非制度化的英國模式與標準化的美國模式逐步呈現出一體化的趨向。另外，金融監管的法律制度逐步向國際化轉變。四是金融監管目標逐步向穩定和成效轉變。最新的國際金融監管理論體現了協調穩定和成效之間的關系，監管目標的發展是一種新的整合與平衡。五是加強內部控制制度和自律機制建設。加強金融穩定的最主要方式之一是自律機制。健全金融企業內控制度也變成國際金融監管的主要形式?？傊?，伴隨世界經濟一體化的發展，國際金融監管漸漸轉到全面統一的監管模式階段，金融業也逐漸融入到全球經濟體系之中。

五、結束語

后金融危機期間，歐美國家金融監管最重要的改革提議是建立一個系統性的風險監管機構，對整個金融體系進行監管，辨別對金融安全構成威脅的金融機構和行為。英國實行“雙峰”金融監管模式，歐盟建立歐洲系統風險委員會，對歐盟總體金融框架實施宏觀審慎監管，美國制定了相關法案，創建了金融穩定監管委員會，重點負責測量和解決造成國家金融體系不穩定的系統性風險。參照歐美等國家對系統性風險的金融監管改革實踐，再次重組和構建有效的金融監管框架，對于提升我國金融監管能力具有極其重要的作用。此外，作為防控金融風險的一項長期任務，我國政府監管部門要積極防控金融危機，政策制定者和投資者要制定應對未來金融危機的計劃，一旦發生金融風險，及時采取有效措施，盡量做到損失最小化。要利用金融危機的機遇，逐步健全金融監管政策體系，促進經濟和金融體系更為繁榮穩定。