區域一體化發展背景下跨區域環境治理的地方政府協同路徑

■張 麗

（兵團廣播電視大學（國家開放大學兵團分部））

1 區域環境治理與區域一體化協同管理的關系

1.1 區域環境協同治理理論的內涵

協同理論是自然學科與社會學科的交叉理論，是基于協同理論與公共治理的理論而發展的關于社會新問題解決的新范式。20世紀90年代協同理論提出后，詹姆斯·博曼和威廉·雷吉則認為協同的核心在于平等，每個主體都有參與的能力與權利。國內學者肖文濤等人提出協同治理不僅包括治理主體的多元化，權威的多樣性，還包括行動的協調性、效果的穩定性[1]。區域環境的協同治理是指在區域環境的治理過程中，政府、企業、社會公眾等主體形成的有序、可持續、相互協調與合作的治理結構。區域環境協同治理是要打破傳統的環境治理以行政區域為界限的治理模式，習近平總書記在2017年提出“全方位、全地域、全過程的開展生態環境保護建設”，體現區域環境協同治理的理念。

1.2 區域環境治理與傳統地方政府行政轄區管理范圍的矛盾

我國的環境保護立法主要是按照環境要素的方式進行立法，如按照大氣、土壤、水資源等環境要素單獨立法，雖然能夠在環境要素的保護上提供有效的保障，但是從傳統的行政管理利益上看，單獨與環境要素的立法難以協同區域行政主體的行動。《環境保護法》第16條中提出各級政府對本行政轄區內的環境質量承擔責任，并需要采取必要的措施改善環境。傳統的行政管理以行政區域為界限，而生態環境的治理需要跨區域，二者之間必然存在矛盾性，區域一體化協同管理能夠應對區域環境的問題，如《青海湖流域生態環境保護條例》、《太湖流域管理條例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》等條例的出臺，為區域環境的協同化管理提供了立法的新范式[2]。

1.3 環境區域公共治理的問題提出

社會可持續發展的重要阻礙因素是環境問題，如何有效的治理環境，構建環境和諧、生態文明的環境成為地方政府履行公共管理職能的內容。社會經濟的發展使得社會環境問題變得復雜化，單一依靠單一的行政區域內單一政府難以有效的處理區域環境問題。從環境污染問題上看，污染具有跨區域性，如每年的霧霾、流域性的水體污染事件、大氣污染事件、海域油污事件等都具有跨區域的特點，需要構建區域政府協同合作機制。

區域一體化協同管理是區域環境治理的新模式，倡導區域內主體參與環境治理，構建協同、合作的治理關系，實現環境事務的綜合、全面的治理，節約資源，提高治理的效率與成果。區域一體化協同管理為區域環境治理提供新的研究范式，作為準公共物品的環境，環境污染的動態性需要借助區域內的行政主體予以治理，構建協同治理的理念，切實解決區域環境問題。

2 跨區域環境治理地方政府協同的困境

2.1 跨區域環境治理缺乏法律政策制度的框架供給

傳統的環境治理是以環境要素，要求各個行政區域的地方政府按照自身管轄的區域范疇進行治理，從行政管理的角度，各個地方政府的行政區域是具有法律邊界的、封閉性的政治單元，而跨區域環境治理卻需要打破行政管理的封閉性、邊界性[3]。《環境保護法》等立法提供給地方政府對環境治理的權力局限于本行政區域范疇，而對周邊的行政區域的環境問題缺乏管轄權。跨區域環境治理缺乏有效的法律制度供給，在我國的行政管理政策性規定上也存在空白，如上述的跨水域的污染防治條例缺乏執行力，各個地方政府相互之間協同少，且缺乏具體的指引，難以形成有效的協同治理的措施。

2.2 跨區域環境治理過程中地方政府主體之間存在利益的競爭博弈

科斯的產權理論中對于交易成本的論述可以得出區域環境治理的交易費用難以為零，也就是說各個行政主體之間因區域環境治理的問題必然會因交易成本而產生博弈，各個地方政府屬于“理性經紀人”，當區域環境污染事件發生或者是區域環境治理問題時，往往追求的是最低的交易成本而獲取最大的利益。區域環境治理產生的交易成本使得各個地方政府之間利益博弈比較激烈，傳統的區域環境污染事件發生時，通常是由上級政府主導，如《水污染防治法》中規定跨區域的水體污染糾紛由上一級的政府協調解決，這種情況下，由于交易成本不為零，各個地方政府較少主動承擔責任，而是選擇等待，由上級政府協調，如上級政府財政撥款解決[4]。如在全流域的環境治理時，需要保護水體要求上游的企業不得排污、且要購買必要的設備，而下游的主體則無需支付任何的成本就可以成為水域環境的受益者，因此，上級政府因治理水體環境支付成本，下游政府則無需承擔時，則產生利益的博弈。

2.3 跨區域環境治理補償機制缺乏阻礙地方政府協同治理的積極性

區域環境治理比單行政區域內的環境治理更容易出現“集體行動困境”以及“搭便車”的現象，搭便車的現象一旦在環境治理問題中凸顯，則行政主體對于區域環境治理的參與積極性不高。目前在跨區域環境治理刪剛出現協同的大環境意識不強，各個地方政府的治理環境措施存在“治標不治本”的情況。各個地方政府之間缺乏環境治理的利益補償機制，協同各個主體的成本。如以武漢市為例，2017年武漢市出臺的《長江武漢段跨界斷面水質考核獎懲和生態補償辦法》中對武漢市的行政區域內的區級政府采用生態補償獎懲機制，激發區級政府治理長江流域環境的積極性，但是從長江流域上看，武漢屬于中游，上下游缺乏聯動，而且跨區域內缺乏有效的生態補償機制，導致整個區域的環境治理依然是單個政府的行動與責任。

3 基于區域一體化的跨區域環境治理地方政府協同治理具體對策

跨區域環境治理面臨主要問題是多頭行政主體的行動協調問題，資源戰友的不對等性、經濟發展以及政治地位的不均衡性等都會導致地方政府參與跨區環境治理的積極性不佳。因此，需要構建協同治理模式，保障各個地方政府參與區域環境治理的積極性、持續性。

3.1 構建跨區域環境協同治理的法律制度與政策

目前我國有針對部分水域跨區域治理的法律法規，但是從內容上看對于區域政府的協調性不夠，其屬于環境保護法律法規，并不是行政法規的范疇，對地方政府缺乏有效的約束力，因此需要改變傳統環境保護的以環境要素為主的立法范式，要打破行政區劃的行政法律邊界，在區域一體化的理念下建立區域行政主體協調行動的環境治理范式。在跨區域環境治理上存在守法成本大于違法成本，因此需要制定具有可操作性的區域環境治理的法律法規，明確各個行政主體的責任。如制定《跨區域環境治理法》的方式，對各級政府在跨區域環境治理中的責任與義務予以明確，對各級政府的協調方式、程序等予以規定，對跨區域環境污染的治理費用支出予以明確，為跨區域環境治理的地方政府協同行動提供法律制度的供給與保障。此外，還需要制定跨區域環境污染實踐聯防聯控規劃，針對區域性的環境污染問題需要建立聯防聯控的機制，在摸清區域環境污染的主要源頭基礎上，具體由區域內的地方政府共同組織，共同研究制定區域環境污染聯防聯控規劃，對區域內的環境質量、排放標準、重點工業企業的環境管理等都予以明確的規定，確實提升區域環境污染治理的效果[5]。

3.2 區域環境治理上各個政府主體之間建立信息互通機制

一是，建立區域環境治理的利益共享機制。區域環境治理關系著區域的經濟發展，關系著區域的營商環境打造，區域行政主體之間需要建立利益共享機制，防止出現區域環境治理的“搭便車”現象。根據區域一體化的理念，區域的地方政府協同通常有三種模式：上級協同型、自愿協作型、機構促進型。各個地方政府在區域環境治理上存在利益的博弈，要選擇協同，需要建立利益共享機制，不僅要實現環境治理的協同，同時也要實現區域歡樂治理的聯合執法；二是，建立跨區域環境治理的協同機構。地方政府具有法律的行政管轄邊界，導致地方政府在區域環境治理上不僅存在力不從心、也容易出現各自為政的情況。因此，可以參考美國的SCAQMD（南海岸空氣質量管理局）的方式，建立跨區域環境治理的協同機構，設立政策規劃、政策執行、環境結果檢測等職能部門的方式，協調區域內各個行政主體的行動，委員會的費用由各級政府從地方財政分攤，治理費用由地方財政共攤。

3.3 建立跨區域環境治理的生態補償機制

環境治理具有公共產品屬性，奧爾森在《集體行動的邏輯》中認為一個集團中所有的主體都是理性的，且各個主體都希望追求自我利益的最大化。跨區域環境治理上容易出現上游治水下游受益的情況，也導致上游的地方政府出現財政壓力大。因此，需要建立跨區域的環境治理生態補償機制，一方面，區域環境內的各個政府簽訂生態補償合作協議，對于出現區域環境污染的突發事件時，不受污染地政府需要給予一定比例的污染治理費用。另一方面，建立地方政府的橫向轉移支付，應對上游流域的地方政府水域治理的費用，采用橫向轉移支付的方式，幫助上游地區的生態恢復。