王 茜

（中國人民銀行長春中心支行、中國人民銀行農安縣支行（掛職），吉林長春 130200）

為了不斷深化財務管理，提高基層央行管理水平，建立適應經濟發展的現代基層央行管理模式，人民銀行2004-2019年實行縣（市）支行財務報賬制。到2019年由于種種原因，部分縣（市）支行已經取消了原有的財務報賬制，改為使用AIIS系統財務模塊線上抽查模式管理。大部分商業銀行的縣級機構實行財務報賬制的時間比人民銀行晚，一般是從2007年才開始實行，并運行至今。雖然人民銀行系統和商業銀行系統的縣級機構均實行財務報賬制，但在報賬模式、程序及內容等方面存在著本質不同。本文擬就人民銀行系統和商業銀行系統縣級支行財務報賬制模式進行對比分析，提出建立人民銀行縣級支行新型報賬制模式的構想，以期降低風險、提高管理效率。

一、基層央行和商業銀行報賬體制比較

基層央行實現報賬制有15年之多，時間可謂久遠。商業銀行雖然實行晚，但是至今仍在使用，可見商業銀行繼續使用報賬制，必有報賬制其獨到之處。實際上基層央行使用報賬制也有其歷史貢獻。

（一）報賬模式的區別

人民銀行系統2004年起實行縣（市）支行財務報賬制，執行 “總額控制、合理使用、嚴格審核、按期核銷” 的總體原則，具體包括每月支行的費用憑證經過本級單位審批審核后，由支行指派專人到地市級以上中心支行進行人工送審，送審結束后，再由縣支行取回報賬資料，由縣支行進行記賬、登賬和報賬等。時間安排上一般是每月到中心支行審核一次，12月份審核二次。

商業銀行系統的縣級支行報賬制，普遍采取一體式報賬制模式。具體為縣級支行發生的業務費用，無論事前報審與否，均憑有效的憑證到上級單位辦理報賬手續，由上級單位集中進行核算入賬，相關賬務手續及資料均由上級單位進行統一保管、歸檔。

（二）業務量對比

經過實地調研吉林省某縣兩家商業銀行情況，其中：A行2019年機構人員數量83人，全年費用1,600萬元，非人員費用支出約1,050筆；B行2019年機構人員數75人，全年費用1,216萬元，非人員費用支出約1,200筆。

吉林省某縣央行2019年機構人員數量33人，全年費用721.18萬元，非人員費用筆數大約620筆。

對比可知，從人員數量、全年費用總量及業務筆數三個維度進行量化對比，央行的各項指標均處于低位。

二、基層央行實行一體式報賬制模式的優勢

通過對比分析，可見，央行參照商業銀行實行一體式報賬制具備可行性，具有很大優勢。

（一）有效控制風險

目前基層央行人員老化問題嚴重，人員素質參差不齊，基礎比較薄弱，受編制限制缺乏梯隊配置問題等普遍存在。個別地方人浮于事，分工不明確，工作效率較為低下。有的單位缺乏擔當意識，將矛盾上交，造成關口后置，易造成事前監控缺位。相對而言，商業銀行這種 “一體式” 的報賬體制，能夠有效的將審核關口前置，真正做到了T-1審核，將每年執行的財務檢查的事后集中督查，變成了由地市級以上中心支行承擔的事前監控，杜絕手續不完備、入賬憑證不規范或不齊全、年底集中報賬時后補資料、開支不實等問題。而且通過實行報賬制，使上級行能夠及時掌握轄區各行的具體開支，切實有效增強風險控制能力。

（二）集中優勢資源

一是在新冠肺炎肆虐、國家大幅度精簡行政事業支出的情況下，本著少花錢多辦事、量力而行的原則，報賬制可以集中資源優勢，可以統籌安排各基層行供需數量，避免各自為政帶來的資源浪費。二是通過集中采購規模數量的增加，較易獲得價格優勢，大大減少人力物力浪費，降低成本，提高效率，充分達到物盡其用，進而實現采購效益最大化。三是可以解決縣支行人員少，而集中采購活動要求參與部門多的矛盾，減輕基層行業務壓力，提高工作效率，規范采購程序。

（三）提升核算水平

近年來，隨著內外部審計、巡察、業務檢查力度增加，縣支行財務規范管理明顯增強。但是由于人員老化、短缺問題依然嚴重，縣支行會計人員素質仍然亟待提高，核算水平有待進一步提升。固定資產賬實不符、財務核算開支不實、手續不全等問題仍時有發生。實行一體式報賬制，有利于地市級以上中心支行能夠更加細致、深入了解和掌握全轄整體財務狀況，切實減輕縣支行負擔，有效提升財務核算水平。

三、人民銀行推行一體式財務報賬需要關注的問題

由于實行報賬制具有明顯的優勢，推行報賬制確有必要性，但是事物的存在這復雜性，我們在推行這項報賬制要結合實際，考慮可能面臨的可能，妥善解決。

（一）基層央行獨立性問題

基層央行處于央行服務社會的第一線。縣支行作為央行履職的基本單元，長期以來一直是獨立核算、獨立審批、獨立列支賬務。如果實行一體式報賬，原有格局將被破壞，可能存在不配合甚至抵觸問題。但如果上級行能夠真正體恤基層、服務基層，監管的同時堅持服務一線，使一線基層員工真正的體會到上級行不僅是監督，更重要是為基層的領導和同事們負責任，降低履職風險，一定程度上是減負，通過專業、耐心、細致的服務最終應該會獲得縣支行的支持和認可。

（二）人員問題

實行一體式報賬制后，很大程度上有利于解決縣支行因員工資源匱乏存在的不合理兼崗等問題，但也同時增加了上級行的業務量，對上級行的會計部門人員業務水平提出了更高層次的要求。要求他們不僅在業務上練就一雙 “火眼金睛”，還要有較高的從業道德水準。筆者認為，任何一項改革都不可能十全十美沒有弊端，應當正確看待。從全轄上下一盤棋的視角考慮，完成好全轄的經費核算工作，符合總體利益、全局利益。對于人員不足的問題，一方面弘揚會計部門人員 “三鐵” 精神和 “釘釘子” 精神，充分調動一線工作人員積極性和主動性，全力推進一體式報賬工作。另一方面，統籌安排全轄資源，增設報賬工作中心專門負責縣支行的一體式報賬，或者成立由各縣支行指派優秀會計人員組織的臨時報賬小組，輪流負責全轄縣支行報賬工作，也有利于會計人才培養和隊伍建設。

（三）矛盾焦點問題

實施一體式報賬制后，縣支行會計人員可能會產生依賴甚至懈怠心理，認為反正有上級行進行風險把控，因此淡化了風險意識、責任意識，甚至試圖將各類矛盾焦點上移、轉嫁給上級行。其實，一體式報賬實施后，對于具體開支范圍、限額內的審批權限是可以根據實際情況予以下放給縣支行。可以組織視情況對各縣支行進行風險系數評級，針對不同風險系數進行不同程度的審批額度以及事項的授權。對于三公經費、會議費、培訓費等焦點集中、違規概率較高的科目，上級行可以上收審批權限。另外，上級行可以允許縣支行留小部分周轉金，用于緊急、臨時等開支。

四、優化現代基層央行報賬體制建議

推進 “一體式” 報賬制改革過程中，難免遇到諸多問題，建議可以采取 “先試點、后全面” 的方式進行推廣，推動央行財務核算水平向縱深發展，助力建設現代央行財務制度。

（一）強化風險意識，劃分責任，合理設置崗位

由于基層央行實行報賬制，上級部門控制最終審批權，有利于對基層央行財務使用行為進行規范，有利于對基層央行財務控制和監管，有利于提高基層央行預算資金使用效益。但是容易造成上下級之間推卸責任，基層央行把矛盾上交，特別是在經濟步入新常態下，應該明確劃分責任、監管手段和方式，以盡快適應央行體制改革、落實基層行加強內部財務管理的新要求。

（二）強化監管，做好事前和事后監督

基層央行雖小，但是事關國計民生，關系國家經濟運行。完善監管措施，形成有效機制，把權力關進籠子里，讓權力在陽光下運行。擴大員工的知情權，實行政務公開，減少人為成本。基層央行自身財務監督由于制度的不完善，存在監管不到位或軟弱無力的問題，具有較高的財務風險和資金風險。“自己的刀如何削好自己的把”，基層銀行報賬制的監督不能局限于 “本本”，以 “紙本” 為本，更要注重于實際監督，現場監督或者抽查，不能讓報賬制監督出現漏洞和盲區。很多上級央行對基層央行報賬制，審核大多注重憑證要素和科目的使用，只不過是重復基層銀行的 “昨天的故事”，缺乏涉及到踏查和審核，對憑證的真實性、合法性和合規性無法進行有效的監督。而且很多月末、年末報賬多數屬于事后審核和事后監督，一旦造成了損失難以彌補，加大了糾錯糾偏的成本，造成了資產的流失和浪費。確立監管的重點，如將中央八項規定、大額支出以及容易發生問題的領域作為重點，對容易出問題的科目加強事前審批和監督。

（三）加強培訓提高人員素質

每年央行要加強基層人員培訓，采取 “走出去，請進來” 的辦法，增加基層人員的出去培訓學習機會，派遣專家學者或者優秀員工深入基層央行，集中和分散相結合，提高人員素質，特別是要不斷提高基層央行的管理水平，樹立典型。堅持以人為本，只有 “人” 這個核心關鍵要素的素質上去了，才能把報賬制這個優勢發揮出來。只有基層央行的人員素質提升了，才能發揮央行這艘航母整體優勢。

（四）進一步優化流程，提高效率

針對基層央行人員參差不齊的特點，上級銀行應該明晰流程，簡化流程，改進報賬方式，使報賬流程好使好用，易學易用。充分利用新技術，利用現代網絡信息和大數據等手段，優化銀行系統功能，如遠程審核，發揮科技在報賬制中重要作用，從而提高審批效率。特別是要發揮信息技術在報賬制中的作用，減少人員往返的費用，減少報賬成本和工作量，提高財務核算的效率。同時實行績效管理，合理制定基礎央行的業績考核的內容，進一步調動員工工作積極性。