審計署11號令下外匯內審內控面臨的機遇及挑戰

王 睿

（中國人民銀行吉林市中心支行，吉林市 132001）

《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》）（審計署第11 號令）自2018年3月1日正式實施。從實施效果來看，對強化內審作用，保障內審工作規范開展及維護內審工作者權益方面進一步發揮了作用，更對各行業內審工作提出了統一的更高標準的要求。同時外匯內審內控工作科學有效發展也遇到了極大的機遇和挑戰。

一、《規定》為外匯內審內控創造的機遇

（一）內審職責范圍拓展了內部控制與風險管理兩方面

以往的內審工作一般側重于財經活動，主要審計財務收支的真實性、合規性與合法性。而對于大部分外匯內審內控工作來說，側重點在外匯管理政策與內控制度的執行是否合規合法，往往將內部審計定位于問題導向式的專項審計。但由于外匯政策變化極快、業務種類復雜多樣，在外匯內審中發現的問題多屬于相同或相似性質，審計整改往往只針對于某一問題，不分析原因，不總結經驗，屢審屢犯。而《規定》將內部控制與風險管理新增為內審職責，則進一步強調了風險導向。在這種模式下，可通過流程及標準化管理模式將普遍性問題總結為模板，同時建立內部審計的風險管理體系以發現、評估可能存在的風險問題并進行監測。內部審計將由點及面，并能與審計對象的長遠目標相結合，避免同類問題重復發生。同時，系統化建設也為審計流程留下審計的線索，內部審計的信息化程度就會越高，大數據運用的效果也會更加明顯。

（二）審計職責明確了新時代下應該履行的具體內容

《規定》一方面明確國家審計職責關注的重點，包括國家重大政策法規落實情況的審計，各層次發展規劃、戰略決策、重大措施以及年度業務計劃執行情況的審計以及內部控制風險管理情況審計等。作為國家外匯監管部門，外匯局設立的內審機構承擔了國家審計職責的職能。上述審計職責是外匯內審內控必須關注的。

另一方面《規定》也首次明確了應避免國家審計與審計對象內部審計的交叉和重復。《規定》第二十二條指出，審計機關在審計中，特別是在國家機關、事業單位和國有企業三級以下單位審計中，應當有效利用內部審計力量和成果。對內部審計發現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映，有助于提高內審工作的有效利用成效與地位。

（三）內部審計職能由監督評價向服務建議轉變

《規定》在內部審計職能的轉變方面更與國際接軌，以往關于內審職能多是事后的評價與監督，而《規定》則著重提出內部審計要從平行的角度，對審計對象提出建議，與《國際內部審計實務標準》的咨詢服務要求一致。但值得注意的是，內部審計也應保持審計的獨立性，提出建議的重點應在內控制度框架的完整與風險管理體系的完善而不是在這些制度體系的具體實施上。

（四）增加了促進審計對象規范與完善治理的目標

在內部審計中，審計目標的最終實現是要達到審計對象的規范與完善治理，對于單獨的審計對象來說是宏觀管理目標。但在外匯內審內控的實際工作中，往往體現于具體業務層面的微觀目標。《規定》將內部審計作為審計對象整體治理體系宏觀管理的重要組成部分，其作用不可缺少，尤其在內部控制與風險管理領域的職責拓展，將給內部審計推動治理體系的完善帶來有力支撐。

（五）進一步增強內審內控獨立性的保障

從《規定》的第六條、第九條、第十條、第十八條、第二十一條、二十二條的內容來看，將來內部審計的地位和獨立性會進一步增強。一是《規定》明確了內審機構或其履職機構應在單位的主要負責人直接領導下開展工作。有效保證了內審組織能與單位最高決策層面直接溝通，能為實現完善單位治理結構的目標發揮重要作用，大大提高了內部審計的話語權。二是《規定》指出內審人員不得參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作。在外匯管理工作中，尤其是基層外匯的內審工作人員經常有業務兼職，這項規定為審計人員保持獨立性、防范風險提供了有效保障。

二、《規定》為外匯內審內控帶來的挑戰

（一）外匯內審內控目標的 “增值” 作用發揮不夠理想

近年外匯內部審計的關注點逐漸由業務的合規向識別風險、完善單位整體治理轉變，審計功能也逐步由發現問題、整改問題向服務咨詢轉變。但從目前的外匯管理內部審計實際來看，部分內審人員并沒有達到專業外匯內審的高度，某項具體外匯業務合規性仍是內部審計的出發點，在宏觀審慎監管的層面上高度還不夠。

（二）以數據為風向標的外匯事后監管模式為內審監測分析系統化、常態化提出了更高要求

隨著外匯管理改革由事前監管不斷向事中、事后監管深化，外匯管理的抓手相對減少，更加依賴對于各項系統數據的監測分析。而現行的外匯內審內控尚不能完全適應外匯管理事前預警、事中判斷、事后決策的目標。面臨著一系列難點，如在構建完整指標體系的基礎上，如何監測分析的操作規程;在進行數據分析的基礎上，不斷提高工作的效率和精準度，服務于外匯管理工作和宏觀審慎工作的大局。這些既是當前外匯管理工作的著力點，也是內審工作如何通過規范系統的方法，既協助業務管理人員實現管理目標，又有效促進業務轉型和人員轉型。

（三）內部審計職能發揮呈現出層層遞減態勢

目前，外匯管理部門僅有總局、部分省分局有專門的內審機構，基層單位既沒有專門機構也沒有專崗人員。對于外匯局的內審工作一般由上級外匯管理部門或者人民銀行的紀檢及內審部門每年按計劃開展，一般為上一年度的合規性審計。審計的作用是問題發生，事后整改。地市中心支局沒有專職內部審計人員，具體業務工作與內部審計工作兼顧，往往顧此失彼，在實際工作中，平時往往弱化內審工作。自上而下，外匯內部審計的權威性、規范性逐級弱化，不能持續發揮作用。

（四）內部審計成果的累計運用有待進一步提升

現有內部審計限于一事一審、一時一審，發現的問題僅限于當時。從內部審計風險體建設來看，審計的作用不僅在于發現問題，同時還應基于歷史累計發現的問題，即審計成果的累計對影響單位治理的因素進行持續、系統、深入的分析和評價，同時內部審計成果應于同樣影響審計對象的業務規模、業務水平、人員素質及其他外部因素（例如所在地經濟發展、涉外經濟體量）等相關聯，以取得事前風險預警及防控效果。而目前區域內基層外匯局之間業務類型差別不大，反映出的問題通常大同小異，審計著眼點在于發現問題、改正問題，這種單一問題導向的審計成果則不能有效地發揮審計效用，也無法準確做出同級機構之間的區域性審計評價。

三、相關建議

（一）加快外匯內審內控工作的職能轉變

按照《規定》關于審計職能的擴展，外匯內審內控也應加快向績效審計、風險導向審計轉變的步伐。外匯局可采取調閱資料、約談、調查及非現場監測等多種形式開展事前、事中預警，事后審計的內部審計模式，對發現的問題持續跟蹤，并結合一定時期的經濟形勢及地域特色來確定工作重點，找出風險防控的漏洞，促進內部審計防范風險，提升內部審計成果的效用。

（二）完善外匯內審組織體系建設，強化專業內審人才的培養

一是自上而下明確實施外匯內部審計的各審計體系的審計職責、建立審計清單，明晰職責，避免審計資源的浪費。現有外匯管理內部審計包括外匯局系統內審、人民銀行系統紀檢及人民銀行系統內審三個審計體系。應明確外匯業務方面的審計應以外匯系統內部為主，各項紀律監督以同級人民銀行紀檢為主，履職績效評價以同級內審為主。但同時應將各體系職責與審計成果納入統一監測系統，利于審計成果的累計效用發揮。二是加強穩定的、專業化的外匯內部審計隊伍建設，為外匯內審工作提供有力組織保障。建議省分局全面設立內審科，各地（市）中心支局設內控監督崗并實行專人專崗。建立區域聯合外匯專業內審人才庫，加大培訓力度與省、地（市）間交流。人員要求政治素養高、責任心強、具有擔當精神與多個外匯業務崗位經驗，經過培訓、資格考試合格納入人才庫并實行動態管理。

（三）加大審計手段創新力度，促進現有內控風險測評系統的升級

為充分發揮內控風險測評系統的效能，一是按照外匯業務的現狀不斷完善系統中原有的業務審計模型，并及時進行更新，實現線上審計；完善系統功能，增加縱向、橫向評估查詢統計分析模塊，增強系統功能。二是將現場審計關口前移，在條件允許的情況下實現內控風險測評系統與外匯局業務系統的關聯，設置風險觸發提示。開展非現場分析與監測，利用非現場監測結果，有針對性開展現場審計，充分利用大數據提升工作效率，減少審計資源浪費。三是完善系統指標設計，通過指標分類，進行風險評級，進行不同程度的分析、監測、跟蹤及預警提示。

（四）注重進一步提升內審累計成果的運用

內審累計成果的運用要對審計對象的整體治理發揮有效作用。一是通過開展動態持續地績效評價，針對內部控制的薄弱環節與外匯管理的風險點進行提示，并提出改進建議。并結合影響審計對象的其他內外部因素進行全面持續地評估，實現外匯內審工作的價值增值。二是將內部審計結果引入審計對象的綜合考評體系，作為年終考核、升職加薪等的依據，提升管理層與員工對審計結果的重視程度。