構建我國城市社區疫情防控網格化管理機制研究

●賀曲夫曾萬濤

一、問題的由起

（一）新冠肺炎防疫期間聯防聯控出現三種主要不良傾向

2019年底以來，新冠肺炎（COVID-19）在湖北武漢爆發并迅速在全國蔓延，成為全國公共衛生突發事件。在以習近平總書記為核心的黨中央“封城”和隔離治療的英明決策與堅強領導下，全國各地迅速動員起來，齊心協力，開始了打贏新冠肺炎的史詩級的全民防疫抗疫戰爭。但不可否認，在這場全民動員的抗疫斗爭中，也存在三種不良傾向：（1）部分地方防疫做法出現有些過火的情況。一部分地區在防疫期間，某些管制措施過于嚴苛，挖路斷路，防疫人員簡單粗暴，出現過度防護的極端做法，例如湖北孝感市某小區防疫人員破門打砸麻將桌、扇人耳光等。（2）有一些地方卻疏于防范。就連疫情核心的武漢市區都出現疏于管理，“上午查，下午可以自由出入小區”竟然是很多武漢小區的管理常態。（3）外防輸入壓力大和個別人不遵守防疫規則肆意妄為。進入2020年3月以來，隨著國外疫情爆發，很多人開始回流中國，導致境外輸入性確診病例在不斷增加，甚至還有國外回來隱瞞疫情與行蹤的惡劣案例（如河南郭某鵬等）。這些基層問題的不斷暴露，說明當前我國城市基層社會治理體系與治理能力上存在不足，亟需改革與完善。

（二）契合黨中央對推進社會治理體系和治理能力現代化的要求

黨的十九屆四中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。”①2020年2月14日，習近平總書記再次強調“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。綜合二者，在我國城市基層構建與完善一個完善的街道辦事處—社區—居民小區治理體系的過程中，為了應對新冠肺炎疫情及未來可能爆發的公共衛生重大事件，必須建設一個“面向基層，應對危機，黨的領導，縱橫有序，多方協作，聯防聯控，依法有度，決戰決勝”的城市社區疫情防控網格化管理機制，推進全國城市基層的和諧穩定、安居樂業和長治久安。

二、構建城市社區疫情防控的日常網格化管理體系

（一）明確與完善街道辦事處—社區—居民小區的縱向治理體系。

1.明確街道辦事處與居民委員會的職責定位。新時代需要依照“權責利一致”和“職權法定”的原則，依照國家相關法律法規對街道辦事處和居民委員會的功能和職責定位：街道辦事處完成上級人民政府交辦的事項，對本街道轄區進行綜合管理，指導、支持和幫助社區居委會工作，并具有從事相關社會管理與公共服務的職權和職責②。社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織③，并接受街道辦事處的指導、服務與監督。因此，在公共衛生重大事件發生后的防疫期間，街道辦事處要充分履行政府與社區居民的中間橋梁與紐帶作用，按照其與市（區）衛健部門（含疾控中心等）的職責權限劃分與職能分工，執行上級政府布置的防疫工作任務與安排，組織與督查社區居委會防疫具體工作，做到精準與精確，確保防疫工作順暢與良好效果。

2.防疫期間社區與居民小區聯防聯控體系。在發生重大公共衛生安全事件時，社區與居民小區應該在黨中央、省市黨委和政府的統一部署下，在街道辦事處的具體指揮下，迅速行動起來，采取強有力的措施，頒布臨時應急管理辦法，構設疫情的防控物理設施，合理安置與啟用醫療檢查檢測設備（門禁安檢與體溫測試設備等），統一調配公共預防設備（口罩、手套、藥丸藥水、消毒器材等），由街道辦事處、社區居委會、小區業委會與物業管理公司及社區內居住的志愿者等多方人員，共同組成社區與小區防控一線工作團隊，對本社區與小區全體居民進行嚴格的出入管制措施，測量體溫等安全檢查必須做到全覆蓋，不留死角。

（二）構建以社區為中心的疫情防控“多方配合”橫向網格化管理體系。

1.建立和完善社區公共場所全方位覆蓋的監控體系。街道辦事處要積極配合市（區）政府及治安、交警等相關主管部門，對轄區內道路與居住區進行科學合理的網格化空間規劃，積極協調社區居委會、居民小區業委會、物業公司及其他社會自治組織與沿街商鋪店面，設置安全攝像頭，實現區域全覆蓋，并以互聯網大數據為基礎將其整合成一個有機整體，同時聯合公安等部門，建立應對異常情況的快速聯動反應機制，既能高效處理社區的治安與突發事件，也能有效地發揮防疫監督作用，保障社區居民安全、和諧、友善的生活環境。

2.強化社區衛生醫療服務中心建設。當前，我國城市基層一般按照街道辦事處建制，設置相應的社區衛生醫療服務中心，為各社區居民提供疾病預防、醫療、康復和健康促進為內容的公共衛生保健活動。未來社區衛生醫療服務中心應該加強自身的建設與完善，加強對居民進行公共衛生危害的宣傳力度、多深入社區了解居民的健康狀況，平時應專項儲備一些常見常用的衛生醫療用品，如醫用口罩、醫用消毒酒精、消毒藥水制劑與消毒工具、常見流行性疾病（如流行性感冒等）的防治設備與宣傳資料等，以備不時之需。

3.增加社區便民服務中心的數量、搭建社區社情民意的溝通與矛盾調解機制。

隨著社區、小區與居民事務的日益增加，需要不斷增加街道辦事處與社區內便民服務中心的數量，實現合理布局。同時，積極搭建反應社情民意的有效溝通和反饋機制，掌握社情民意。積極搭建社區矛盾調解機制，化解鄰里糾紛，維護社區與居民和諧穩定。這些機制在公共衛生重大危機發生時，可以迅速轉換成為社區公共服務體系，為防疫期間社區居民提供廣泛而迫切的各類生活服務，如統一購買與配送糧油菜果等生活用品，代辦代發口罩、藥品等防疫必需品與其他公共服務產品等。

4.搭建社區居民友好互助與參與平臺與社區志愿者隊伍建設。充分利用社區內多種社會資源，搭建多種多樣的居民友好互助和參與社區事務的各種平臺，積極組織社區內具有熱心志愿者與義工人士，積極參與社區內部事務管理，為社區居民代辦一些社會服務，如為老年人或生活不便的居民代辦代領代交各種卡費、理發修鞋、修理家電等，真正體現“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中華傳統美德④，推動城市社區公共服務蓬勃發展。在重大疫情防疫期間，可以將這些民間服務平臺與志愿者組織以來，積極參與政府與社區居委會、小區業委會組織的門崗等執勤活動，緩解工作人員的不足。

（三）構建完善的城市社區疫情防控多方配合的制度與管理體系

1.建立社區防疫物質儲備體系。在中央、省市、區政府的堅強領導下，建立完善的街道辦事處主導的、社區衛生醫療服務中心（站）為中心的、社區居委會、居民小區業委會與物業管理公司積極參與的公共衛生重大事件的防疫物質體系，包括一定數量的醫療藥品與醫療設備（如流感疫苗、醫用消毒酒精、滅鼠滅蚊蟲藥水、艾葉熏草、消毒劑、體溫計、醫用口罩、衛生棉等）、社區隔離設施設備（如隔離墩、柵欄、欄桿、桌椅、防護叉、必要的警棍、手電筒等），分門別類，專門場所保存保管，并做好周期性更新，做到專人管理，責任到人。

2.制定防疫基本骨干人員安排制度體系。針對當前和以后可能發生的公共衛生重大突發事件，各市、區政府應該積極要求街道辦事處做好應急處理預案，明確將分級分區響應機制的劃分級別及相應的應對措施、范圍和力度，確定社區防疫工作的基本骨干與核心人員的安排等事宜，通過張榜公布、廣播電視新聞與公益廣告、自媒體宣傳等措施與手段，向各社區公布，做到社區居民廣泛的認知，以便一旦事件突發，就能快速得到居民響應，并第一時間動員起來，按照應急預案中疫情分級分區的具體要求，采取必要的防疫措施。

3.完善社區與社區衛生醫療服務中心、疾控中心通暢的聯絡與通報體系。在現有社區衛生醫療管理體制的基礎上，完善與強化街道內社區與社區衛生醫療服務站、社區與市（區）疾控中心的業務聯系，特別是傳染性疾病出現后的快速反應與應對機制，確保一旦發生疫情，第一時間有醫衛專業人員和疾控人員達到現場進行處置，該醫治的送到專門醫院與醫療機構，該隔離醫學觀察的進行醫學觀察，該居家隔離的做好情況說明，并做好與社區、小區業委會與物業管理的交接與交代工作，并及時快速向上級反應情況，力爭最短時間內使得疫情得到有效控制。

4.加快建設與完善城市基層治理與防疫的法律法規保障體系。對現行《居民委員會組織法》做出必要的修改與完善，在強調社區自治與服務功能的同時，增列專門條款突出應對公共衛生重大事件。并且，制定專門的《城鎮居民小區自治條例》，凸顯法制條件下社區防疫工作的具體實施及合法權利的保護等。此外，還需要對《物權法》與《物業管理條例》等其他涉及社區與小區的法律法規進行與時俱進的修改和完善，切實保護防疫期間廣大小區居民的合法權利和利益。各省區可以率先制定相應的地方性法律法規，以應對今后的衛生防疫工作的需要。

5.建立公共衛生重大事件災害風險治理目標責任制。各級政府要建立“以防為主、防治結合”，注重長期績效的公共衛生重大事件的風險治理目標責任制，摒棄注重顯性政績和短期績效，輕事前預防，重事后處置，加強災害風險監測、預警與應急準備的考核評價與監督，完善社區基層單位應急管理預案的考核評價方案和具體的實施細則，并強化監督和考評，把災害風險治理長期績效，作為社區等基層單位及相關上級部門和官員工作績效和晉升考核的重要評價標準，以督促形成關鍵時刻能派上用場的社區安全保障體系。

三、落實城市社區疫情突發后的戰時聯防聯控機制

（一）快速組建黨領導下的社區防疫工作堅強戰斗體系

當前，國際國內政治、經濟、社會與生態等全方位環境發生新的變化，公共衛生領域重大事件爆發的可能性一直存在。這需要加強黨的核心領導作用，特別是公共衛生重大突發事件情況下的防疫期間，尤其要強調發揮各級黨組織的領導核心作用，充分發揮戰時統一指揮狀況，成立省、市、縣區各級防疫指揮中心，當地黨政主要領導親自掛帥，應急管理、衛生健康、疾控中心等專業部門協助管理，財政、公安、交通等各部門分工負責，同時在城市基層的街道辦事處、社區居委會設立防疫辦公室，安排人員輪流值守，確保社區防疫工作指揮有力，令行禁止，統一高效，不獲全勝，絕不收兵。

（二）落實重大疫情分區分級差異化防控要求

根據國家法律法規和各省突發公共衛生事件應急預案，結合當地當前新冠肺炎疫情狀況及未來可能的其他疫情情況，明確一、二、三級應急響應的各項疫情等級響應的應對措施，完善分區分級差異化防控措施。要按照“科學防治、精準施策”的原則，以區縣為單元，確保分區分等級實施差異化防控策略與措施。各級黨委和政府要根據疫情發展，適時對疫情等級做出適時調整。各級部門和社區防疫工作者，應該遵守疫情等級與規程，不得人為拔高或降低防控等級，不得非法采取極端斷路斷橋等極端措施，堅決杜絕因為防疫人員不當行為而導致的矛盾激化。

（三）啟動社區防疫戰時宣傳與動員體系

公共衛生重大事件一旦爆發，“正規的官方途徑沒有消息，小道消息就會迅速蔓延”，造成極大的公眾恐慌心理。這要求各級政府及其宣傳部門（包括電視、報刊、網絡新媒體等）必須迅速到位，及時向全體市民準確真實地通報疫情，提示安全警示與防范措施等，以安民心。面對疫情，市區政府、街道辦事處與社區居委會等應該迅速動員起來，發動市區兩級機關部分工作人員、街道與社區工作人員、各級各類志愿者，一起參與社區防疫工作，嚴防死守。對外來流動人口進行“拉網式”排查，確保“無一漏網”，堅決防止外來輸入式疫情在社區蔓延。

（四）抓實社區防疫一線人員戰時運作體系

疫情發生后，在黨中央和省市區各級黨委政府的堅強領導下，街道辦事處、社區居委會應該立即下沉到社區、到居民小區及散居戶，組織各級各類人員充實防疫一線，做好小區門衛入口攔阻與檢測設備設施的安置與安裝，安排好人員輪流值班值守，進行嚴格的出入測量體溫等排查與登記工作，從嚴限制非本社區本小區的外來車輛與人員進入，堅決做到“內防擴散、外防輸入”。組織相關人員做好小區入戶檢查與人員居家登記制度，發放必要的防護器具與藥物等，宣傳居家防疫的基本知識等。組織好小區環衛人員及時清掃垃圾雜物，科學做好定期消毒工作，不給病毒傳染留下空間。

（五）實施嚴格的戰時獎懲制度

堅持防疫工作黨委的統一指揮，還實施嚴格的獎懲制度，各級黨委組織與紀檢監察等部門必須密切關注一線戰斗情況，對瀆職怯戰、防疫不力，不作為或亂作為而導致社會混亂的行為，要堅決予以停職查辦，追究相應法律責任；而對盡心盡責防疫得力、成績突出的領導干部與工作人員，可以實行“火線提拔”與“火線入黨”等激勵機制。

（六）組織防疫期間社區生活物質調配體系

疫情發生后，如果防疫需要封鎖居民小區，對人員居家隔離居住，則為了減少外出活動，在政府戰時的統一協調與調度的情況下，及時組織與聯系有資質的貨源，將防疫用醫衛用具與藥物、糧油副食品、魚肉禽奶蛋與各種蔬菜貨源，市場監管部門嚴格監管價格與貨物質量，確保價格穩定，及時配送到各小區指定的安全處，再由街道辦事處組織社區居委會和小區業委會、物業管理公司和其他社會組織、志愿者等一起，發放到訂購者家里，確保居民日常基本生活。

（七）各類學校與教育、電信、網管部門抓好網絡教育教學工作

重大疫情發生后，為了有效減少疫情傳播與擴散，保障廣大師生的身體健康，各級各類學校及時停課。停課期間，為了保障學生停課不停學，教育部門應該督促和指導各學校開展組織網絡教學，通過一系列網絡平臺（如微信群、QQ群、MOOC、釘釘等）進行教學活動，確保不耽誤學生學業。同時，電信部門在防疫期間，要做好網絡信號的維護，并增加在山區、偏遠地區網絡基站的架設，確保學生網絡教學的通暢與全覆蓋。網絡信息管理部門也要加強網絡管理，既要保證廣大教師、學生與家長的個人信息與隱私不會泄露，也要保證網絡教學時，不會受到“黃賭毒”等不良信息的干擾。

（八）責令社區內相應門店停止營業

公共衛生重大事件一旦爆發，疫情防控措施必須堅決徹底執行，盡量減少人員集聚。因此，市場監管、文化旅游、教育等部門應該在防疫指揮部的統一領導下，責令社區內及周邊的門店，如餐廳飯館、休閑娛樂店、棋牌麻將館、酒吧、歌舞廳、健身房、各級各類學校、各教育培訓機構、公共圖書館、展覽館、紀念館、影劇院等中止營業。其他聚集性活動，如廣場舞、紅白喜事、聚會聚餐活動、大型歌舞喜劇演出活動等也必須取消，以防“群聚性”疫情肆意傳播與擴散。

（九）公安警務應急處置與公檢法司快速訴訟處理體系。

在公共衛生重大事件的防疫期間，公安警務系統應該隨時待命，一旦接到報警電話應該及時出警，處置因為防疫期間社區內治安與非法事件。對于不遵守政府防疫法律法令，以及沖撞道路與社區防疫阻隔設施、不聽防疫工作人員勸告強行闖關闖社區的人，及時采取措施堅決制止，并追究其相應的違法責任，以警示其他人不要以身試法。同時，對于一些惡意沖撞、惡意傳播病毒、惡意隱瞞外地返回等導致疫情擴散的違法犯罪行為，公檢法司等部門要通力合作，特事快辦，盡快將其繩之以法，以震懾惡行，安慰民心。

（十）海關、出入境管理與交通部門信息共享體系

在防止外地與境外“輸入式”病毒感染，海關、出入境管理部門等及時匯集各類出入境人員信息，公路、鐵路、飛機、輪船等個交通管理部門，在實名制買（定）票的基礎上，及時收集整理人員流動信息，確保第一時間向國家和各省級政府防疫指揮部報告各出入境、人員流動起止與活動軌跡，以便各地防疫部門及時采取必要措施嚴格處理，堅決做好“外防輸入”，堅決杜絕外來（境外）輸入性病毒感染對社區防疫工作的傷害。

四、疫情過后仍需要完善的配套體系

（一）加快修改完善公共衛生重大事件防疫防治的法律法規體系

從2003年SARS和2020年的新冠肺炎疫情來看，完善全國的公共衛生重大事件的防疫防治的專門法律刻不容緩，必須把此次抗擊新冠肺炎和各地防疫的經驗和教訓都融入法律，指導今后的類似事件。各省區也要根據各自省情制定本省區的具體落實的實施細則，并指導各地州市、各縣市進一步明確細節和防疫預案，把重大防疫工作做在疫情爆發之前。

（二）以社區居委會為主體建立小區房屋出租登記與備查體系

2020年新冠肺炎防疫過程中，還暴露出一個小區管理的漏洞，即很多街道與社區對各居民小區房屋出租情況沒有全面掌控，致使社區防疫人員對流動人口與外來租戶的行蹤無法及時掌握，從而導致防疫工作出現漏洞。因而，此次疫情過后，各社區居委會應該建立和強化居民小區和散居戶房屋出租登記制度，建立臺賬進行管理，確保信息動態更新及時，包括租戶的人數、姓名、年齡、性別、籍貫、工作單位與工作崗位與性質、除日常工作以外的主要外出地點及外出頻率等信息，以便在疫情發生后及時掌握信息，掌控形勢發展。

（三）住建與規劃部門在推廣街區制小區時應配套防疫必需設施建設

2016年2月6日，中共中央、國務院發布《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，明確要求打開封閉小區、推廣街區制。街區制固然能有效緩解城市交通擁堵，也能便捷居民的生活與出行⑤，但面對公共衛生突發重大事件，開放式的街區制居民小區的疫情防控遠不如封閉式小區高效。因此，未來在落實與推進街區制小區時，住建與規劃部門應該考慮更加周全，在合適的位置設置或預留必要的攔阻設施、開放式門衛設施，并儲備必要的圍欄、隔離墩等器具，以備不時之需。

（四）社區建設與小區規劃適度控制規模

從本次新冠肺炎疫情爆發與傳播狀況來看，傳染性疾病病毒的傳播和防疫都與居住空間密切相關。我國應該好好反思并吸取SARS與新冠肺炎的防疫工作的經驗和教訓，提高社區規劃的科學性。未來，房地產商在設計住房小區項目與住建與規劃部門在審核小區規劃項目時，必須要考慮小區規模、房屋密度和基本空間結構，適當控制單個小區的規模，保持樓棟之間有足夠的距離，確保小區空間通風性等，確保疫情發生時，能最大程度地減少因為房屋距離與風向等因素對防疫工作帶來的不利影響。

（五）建立更加重視社區工作與社區建設的保障制度

此次新型肺炎疫情期間，防疫的重點下沉到基層、到社區、到居民小區，社區工作人員入戶宣傳、發放防疫口罩、入戶排查疫情、小區出入口測試體溫與督促佩戴口罩等工作，任務極其繁瑣而辛苦，且自身安全還承擔風險。這充分顯示了社區工作的重要性和艱巨性。所以，此次疫情過后，國家和各省區應該建立相應的社區工作保障制度，適當提高廣大社區工作人員的工資、津貼與福利待遇，適度充實街道和社區人員編制，做好對社區工作者的職業傷害的保障工作，改善基層社區工作條件，加強關愛慰問與表彰鼓勵，切實解決一線社區工作人員的實際困難和問題，激勵其扎根基層，服務社區，服務社會。

（六）完善與加強對社區弱勢群體的關心關愛體系

在日常對養老機構、兒童福利機構、未成年人救助保護機構等弱勢群體的關心照顧之外，還需要給予社區內的孤寡老人、殘障人士、留守兒童、留守老人等特殊群體更多關心照顧。這些弱勢群體，自我照顧能力與對病毒抵抗能力較差，又無足夠錢糧與生活物資，生活將陷入極大困境，并且他們因對外界接觸較少，對疫情防控信息與措施了解不多，極易受到疫情傷害。所以，在日常工作與生活中，各級政府與街道、社區應該多組織走訪探視，及時提供幫助。在重大疫情發生后，應該積極主動提供一切便利條件與設施，予以醫療與生活保障，并將其制度化。

注釋：

①中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網站.(2019-10-31)[2020-5-22]http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447245.htm

②饒常林,常健.我國城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善[J].中國行政管理,2015(8):85-88

③中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》[EB/0L].央視網,(2010-11-09)[2020-5-22].http://tv.people.com.cn/GB/166419/13171040.html

④習近平.平“語”近人:出入相友,守望相助,疾病相扶持[EB/OL].央視網,(2018-10-20)[2020-5-22].http://news.cyol.com/content/2018-10/20/content_17705028.htm.

⑤賀曲夫,李寧,曾萬濤.推廣街區制居民小區的目標與實施路徑研究[M].經濟師,2019(12):146-148