新預算法實施背景下地方政府債務的困境與治理

●吳奇錕

隨著我國工業化、城鎮化的深入推進，地方政府不斷強化基礎設施建設，以滿足社會民眾的美好生活需求。在此過程中，資金始終是地方政府面臨的一道難題。由于財權上移、事權下沉，加之原《預算法》的約束，地方政府不得不采取負債融資的方式彌補資金缺口，獲取經濟社會的發展，但也由此形成了沉重的債務。數據顯示，1994—2018年，我國地方財政收入比重在50%左右，而支出比重卻從67.4%上升至85.2%。深入分析新預算法實施背景下地方政府債務面臨的困境，研究探討治理路徑，對于防范和化解地方政府債務風險、推動經濟社會高質量發展具有重要的現實意義。

一、新預算法對地方政府債務治理的價值

為強化地方政府債務管理，2018年由全國人大常委會新修訂的《預算法》，對地方政府債務的“借、還、管”提出了新的要求。在“借”上，該法案賦予了地方政府依法適度舉債的權限；在“還”上，要求地方政府“應當有償還計劃和穩定的償還資金來源”；在“管”上，對發債主體、用途、規模、方式、風險、責任等作出了新的限制。

新預算法對于地方政府債務的現代化治理具有重要的意義。首先，有利于增強地方政府債務的透明度與整體監控。該法案一方面規定，地方政府有權依法適度舉債；另一方面又規定，地方政府要向社會公開其債務情況，接受各級人大與社會的監督。這些規定有利于地方政府債務風險的防控。其次，有利于地方政府降低融資成本與還債壓力。該法案準許地方政府通過發行債券融資，較好地降低了地方政府融資成本。這是因為，發行債券的成本，僅相當于同期的國債利率，遠低于融資平臺的融資成本。同時，對地方政府債務實行限額控制，并準許地方政府可以通過發行債券轉換高成本存量債務，從而消解了地方政府還債的壓力。

二、地方政府債務治理面臨的現實困境

在實施新預算法過程中，由于涉及環節較多，使得地方政府在自身債務治理中，還存在諸多亟待解決的困境。具體體現在：

（一）信息透明度亟待提升

建立規范、公開、透明的預算管理制度，是新預算法提出的重要目標。雖然地方政府在積極推進政務公開化、透明化，但由于債務信息與數據的特殊性，加之地方政府債務統計口徑復雜、隱形債務缺乏記載、披露方式不統一等，導致地方債務信息公開存在一定的缺憾。比如，雖然地方財政收支情況每月都會公布在政府網站上，但較少提及地方政府債務收支情況；雖然地方政府公布了其一般性債務、專項債務決算表，但公布時間較為滯后。而由于地方政府債務信息公開不全面、不及時，給地方政府債務的分析和管理帶來了不便。

（二）管理科學化亟待加強

在政府收支科目中，地方政府債務支出的方式較為模糊。在理論意義上，在收到發行債券收入之后，地方政府留用金額與轉貸支出，應該與發行債券收入相等。但由于地方政府收支報表不夠完整，不能及時反映本級留用金額；而債務支出，由于國庫辦理、商業銀行辦理兩方面的債務支出是分開管理，難以及時掌握地方政府的還債情況。由此可以看出，地方政府債務在怎么借、怎么用與怎么還，尚未形成一個完整的鏈條。同時，由于地方政府監管機制的缺失，導致地方政府負債變相增加的問題。比如，新預算法明確規定，“省以下地方政府無權舉借債務”，但在現實中，有的基層政府卻以“臨時借支周轉金”的名義，向上級財政借款，變相增加了基層政府的債務。

（三）融資市場化亟待強化

負債融資是一種市場化行為。從地方政府債券發行看，雖然在形式上是一種市場化，但在實質意義上，地方政府與商業銀行由于存在一定的利益關系，而且在地方政府債券發行市場，商業銀行是具有“定價權”的投資者，導致二者之間“場外協議”的普遍存在。從PPP模式的推動看，政府確定的PPP項目多是公益性項目，而參與的社會資本往往是以獲得最大化利益為目標。由于各參與主體之間的風險分配機制還不完善，加劇了公益性與盈利性之間的矛盾，制約了PPP項目的健康發展。

三、地方政府債務治理的路徑選擇

地方政府債務治理，不僅涉及面較廣，而且牽扯環節較多，故而，應選擇系統化的治理路徑，既要積極穩妥地處理地方政府債務存量，也要加強控制和管理新增地方政府債務。

（一）增強地方政府債務信息數據的透明度

財政部在財預[2018]209文中強調“真實、準確、完整、及時公開”的原則，隨同預決算及時公開地方政府債務限額、余額、使用安排及還本付息等信息情況，自覺接受監督，防范地方政府債務風險。增強地方政府債務信息透明度，當務之急應抓緊編制并及時公開地方政府綜合財務報告。新預算法規定，地方政府綜合財務報告應以“權責發生制為基礎”，客觀而真實地反映地方政府資產與負債全貌。地方政府應以此為契機，切實弄清自身的資產水平與負債情況，并及時向社會公開，為社會對政府的信用評估、績效評價提供準確的數據支撐。

（二）提升地方政府債務管理科學化水平

提高政府債務管理科學化水平，關鍵在于建立有監管的、自擔風險的地方政府負債管理體系。首先，應規范和細化地方政府債務收支管理，并將其全額納入國庫管理。這不僅有利于增強國庫對地方政府債務統一管理和監督，而且能夠動態了解和掌握地方政府債務“借、用、還”的全過程，從而促進地方政府債務風險的有效預防與化解。其次，加強對地方政府債務資金的來源與使用管理。在資金來源上，根據新預算法地方政府舉債只能采用發行政府債券的方式的規定，對于地方政府盈利性項目的融資平臺，可依法合并或關閉；對于公益性項目的融資平臺，可采取發行政府債券的方式舉借債務。在資金使用上，應及時公開地方政府債務投資方向，在各級人大與社會公眾的監督之下，確保債務資金花在實處，取得更好的經濟與社會效益。

（三）推動地方政府債務融資的市場化

目前，融資平臺仍是地方政府債務融資的主流渠道。一方面，應深入財政專戶改革，將政府資金全額納入國庫，割斷財政與商業銀行間的“利益紐帶”，最大程度地減少影響招標價格的場外因素，不斷提升債券發行的市場化程度；另一方面，應通過轉變觀念、增強契約意識，嚴格規劃約束、完善風險分配機制，科學編制PPP規劃與實施方案等，不斷完善PPP模式，緩解地方政府融資壓力。

總之，新預算法為地方政府債務現代化治理提供了有力的法律保障。應依據新預算法，加快修訂與之匹配的《新預算法實施條例》，將地方政府債務的發債用途、規模、責任、管理等作出具體的規定，切實增強新預算法的可操作性。同時，應加大對違反預算法行為的責任追究力度，切實維護新預算法的嚴肅性和權威性，增強地方政府債務治理的規范性與有效性。