林業行政執法主體問題探究

●宋佳怡

2019年11月起，令全球震驚的澳大利亞叢林大火肆虐不息，蔓延至每一個州，先后導致數十人喪生，幾億只動物死亡，許多城市宣布進入緊急狀態。這場牽動著全球人心的叢林大火爆發和很難遏制的原因有很多。2019年11月起當局已就因大約200宗和林火相關的罪行，對183人提出了警告或檢控。引起火災的原因有很多，有蓄意縱火，也有不小心丟棄煙頭導致的，這也是全球森林火災發生的主要原因。在這場災難中我們看到無數動物流離失所，濃煙遮天蔽日，慘不忍睹。從經濟到生態以及各個方面，這場大火給澳大利亞甚至于全人類都帶來了無法挽回的損失，因為森林資源并不僅僅關乎于一個國家，更是與整個生態系統息息相關，林業資源的存在與否關乎到整個地球。這場大火也是給了全世界的一個嚴重的警告，因此，切實加強對林業各個方面的管控已迫在眉睫。

森林被稱為地球之肺，對于全球生態的作用至關重要，截至2019年9月，我國森林覆蓋率已達22.96%。作為多年森林覆蓋率居于全球第一而且遠超于其他國家的日本，其森林覆蓋率已達70%，日本在管理制度、林業發展、行政執法等方面都有很多可以借鑒之處。本文將通過對于我國林業行政執法問題的研究中行政主體方面進行詳細分析，并對比日本的管理制度作一總結，同時提出相關建議。

一、林業行政執法依據及執法范圍

（一）林業行政主體

林業行政執法主體是由國家賦予的行政執法權，并且用自己的名義從事林業行政執法的活動，能夠獨立承擔由林業行政執法所產生的法律責任的林業行政機關或組織。根據《中華人民共和國森林法》第九條、三十四條，《林業行政處罰程序規定》第六條、《林業行政執法證件管理辦法》第一條，《中華人民共和國野生動物保護法》等都為我國的林業行政執法主體提供了法律依據。根據以上依據，我們可以大致把林業行政執法主體做出以下分類：國務院林業主管部門、縣級以上地方人民政府、森林公安部門、經有林業執法權的機關授權給組織或者個人以林業行政處罰權，如植物檢疫機構、林業站、護林員等。

（二）林業行政主體執法范圍

為了明確問題根源，有條理地開展工作，首要任務就是要明確好行政主體的執法范圍，明確各方職權，以免出現問題歸責不明晰，多方推諉責任。所以根據我國相關法律中關于執法權限的規定，法律所賦予行政主體的管理范圍大概分為以下幾個方面。第一，根據《森林法》第九條規定，縣級以上地方人民政府是本轄區內林業行政執法主體，根據《森林法》第四條地方政府也可設立專職。比如劃定護林區，建立林長制，配備護林員等。有責任于保護林業資源，修復生態，督促相關組織對林業進行管理等。

第二，根據《森林法》第十二條，對于加強對于森林資源保護的意識普及是林業行政主體的義務，有責任鼓勵民眾加入到森林資源保護的宣傳活動中來，鼓勵當地居民參與綠化，提高民眾的參與度。

第三，對于森林衍生資源負有保護義務，比如對野生動物、古樹名樹珍貴植物等進行保護，并對于捕殺野生動物的人進行處罰。

第四，根據《林業行政執法證件管理辦法》第六條中的各項條款，對于林業執法工作人員進行考核培訓等都有嚴格的要求。

第五，我國《森林法》中規定將森林劃分為商品林和公益林。合理劃分，高效利用。并且要明確關于商品林的承保責任，明確主體，歸責明確。

二、林業行政主體存在的問題

（一）執法權規定不明確

相關法律法規對于職權范圍、執法手段規定得不細致，常常會出現逾權或者怠政的情況，上級制度松散對于下級就沒有震懾作用，以至于林業相關法規對于生活在林區平民百姓而言也只不過是空文而已，而且這會極大地降失司法的公信力。我國《森林法》自1984年頒布起已經30多年了，至2020年7月1日才適用新的《森林法》，截至2019年底也才進行了三次修訂，更新速度緩慢，沒有跟上經濟、政治等方面發展的進程，而且我國1984年頒布的森林法一直圍繞著開發林業資源為立法宗旨，滯后的法規是無法起到有效規范的作用的。相比于日本，其林業管理制度歷經百年，進行了數次修訂并且多次重新頒布森林法，直至今天形成了這樣標準完整的林業執法管理體系。而如今日本的森林法已經針對老齡化的趨勢來開展林業相關的工作和計劃，考慮周全，內容細密。法規的更改及時跟進于政治、經濟基礎的改變，這也是日本森林覆蓋率連續居于世界首位的硬性條件。

（二）執法人員素質較低

林區大多數處于祖國的邊陲地帶，經濟水平落后，發展緩慢，相對應的政治建設制度并不先進。并非所有的林業執法人員都是通過考試選拔上來的，更不具有極高的相關法律素養，缺乏責任意識以及道德追求。缺少專業的知識，不了解先進的技術和設備，就沒有科學的管理方法和思維方式。不按照標準的執法程序、沒有相關的法律知識且道德素質低下，這樣的執法人員所組成的執法隊伍就無法支持構建強有力的林業執法體制。

（三）政府方面對于民眾的宣傳教育不足

林業主體不僅包括政府的執法部門，更包括森林承包人、林區居民等。這些以林業資源為生存條件的人，他們作為林業資源最直接的接觸者，缺乏林業資源可再生的意識、思想落后、不懂法律就會嚴重阻礙我國的林業法制化進程。比如在筆者的家鄉伊春，一個以紅松聞名的林區，紅松作為我國珍貴的資源，砍伐紅松已被列入刑法，即使面臨嚴重的處罰，也仍有人妄圖掩耳盜鈴，知法犯法，這類行徑是我們所要嚴厲打擊的，思想意識是一切政策得以建立穩定的根基。所以，政府方面對于民眾的宣傳教育不足也是執法部門的問題之一。

（四）沒有引導經濟發展與資源開發之間的平衡

平衡經濟與可持續發展之間的矛盾是行政主體的職責。其實從實質上來看，商品經濟的發展和森林資源保護是相互矛盾的，要想平衡經濟與生態需要科學理論的指導以及先進的管理經驗還要有專業的儀器檢測。沒有國家對于開發林業資源專門的引導，就不能對森林資源進行有效的利用，進而導致林業資源浪費。所以只有明確細化各方的責任，制定平衡的標準，才能夠降低由于對于經濟利益的追求而造成對林業資源的破壞性。

三、對于林業行政執法主體問題的建議

（一）完善執法隊伍的監督制度

首先，針對執法隊伍內部必須明確職權分類的問題。要保證隊伍的清正廉潔和有效的執法力度，遵守《林業行政執法監督辦法》中的相關規定，要將層級監督和獎懲制度有效地結合，橫向縱向雙管齊下，防止內部抱團、相互包庇、弄虛作假的現象。其次，要特別注意：《林業行政執法監督辦法》于1996年頒布至今，會有不切合當代社會實際情況的地方，各林業主管部門要根據本轄區內的實際情況來定奪。

（二）改革執法隊伍

1.建立完善的監督機制。執法人員作為整個林業行政執法主體中的最關鍵一環，其工作在林業執法一線，直接接觸林區群眾，影響到整個執法公信力的實現。所以執法人員要嚴格地遵守法律法規，保證執法程序的正確性，維護法律的威嚴。提高執法人員自身的法律素養、職業素養，加強學習，建立完善的監督機制。

2.提高執法人員的選拔標準。要傾向于具有相當豐富的林業知識，可以從當地自身的林戶中進行選拔，同時要有一定的法律知識修養。

3.要注意道德方面的考核。進一步關注執法隊伍內部的道德監督、風評等，不定期地審核小組進行審查。

4.建立責任追究制度。上層執法人員要嚴格規范其自身行為，對于民眾要起到示范作用，注重榜樣的力量，更好地知法、懂法、守法。每一個林業基站都有一個本地區的林業局領導負責，并承擔連帶責任。

5.對于考核制進行創新。創新考核機制，比如，每月考核占比年考核成績，根據最終考核結果確定年終獎等，表現良好則可以獲得嘉獎，有重大突出表現的則可以進行頒獎、宣傳事跡等。

（三）政府要加大對于林區民眾的宣傳教育

根據上文中行政主體職權范圍，增強宣傳教育是其責任。每年的3月21日是世界林業節，3月12日是植樹節，因此，可以將每年的三月作為林業宣傳月，招募志愿者，例如組織大學生等有較高文化素養的公民到社區進行宣傳，通過列舉破壞森林危害等事例來提高民眾的林業保護意識，合理引導，獎罰分明。對于擅自砍伐或者觸犯法律中明文規定的事由，必須嚴格按照法律規定程序依法處置，并發公告，以達到警示作用。對于某些特殊地區，根據當地的公序良俗進行規范的補充，但是當個別人用習慣來對抗法律的話，執法人員應予以嚴格依法執行，堅守執法原則，不做任何讓步。

（四）國家對林業方面的投入，引導農林戶平衡經濟與生態

對于平衡經濟與可持續發展之間的問題，要是由國家對于開發林業資源的主體進行引導。比如，對于農林戶要進一步提高和保障他們的基本收入，以打消他們采取其他極端的手段來獲取林業資源的想法；對于大型開發企業，應制定嚴格的標準，來限制資源開采量以保護可持續發展；對于污染的排放量不得超過國家規定的標準；凈化排放物的技術要達到先進水平。國家要將林業方面的專家與林戶進行對接，做到理論與實踐的有效結合，既能讓專家了解到林業的第一手資料，提高相關的理論知識，又能為農戶提供科學的指導。

四、總結

森林資源對一個國家無論是從經濟方面還是政治方面都非常重要，所以對于林業方面的管理更應加強。讓我們感到欣慰的是，目前我國森林覆蓋率正在穩步上升，但同時，我們不能有絲毫的大意，必須切實做好相關的行政執法，依法治人，規范行政主體的行為，從法制規范到自身素質再到民眾支持，保證各方力量都能夠積極參與到林業資源保護和生態保護、綠色發展上來，提供公眾參與感才能有效地提高治理效率。法治是國之重器，《法律稻草人》中有這樣一句話：司法權威，如果沒有社會的尊重與信賴托往，就是建立在流沙上的塔，置于風中的蠟燭。所以只有行政主體嚴格遵守法律法規，才能對全社會起到示范作用，才能穩固民眾信賴之基。有良法沒有良人，無論是完善林業還是其他各個方面，將是事半功倍。