行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制存在的問題初探

●陳紅云 李 艷

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制背景

2012年，財(cái)政部針對當(dāng)時(shí)行政事業(yè)單位對內(nèi)部管理重視不夠、缺乏基本的控制要求和措施、風(fēng)險(xiǎn)防范意識薄弱、相關(guān)規(guī)定和要求長期不能落到實(shí)處等問題，發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。

2016年，為了切實(shí)落實(shí)好《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，要求各行政事業(yè)單位以量化評價(jià)為導(dǎo)向，開展基礎(chǔ)性評價(jià)工作，并印發(fā)了實(shí)施方案。基礎(chǔ)性評價(jià)工作是對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的“摸底”評價(jià)，有利于行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中有的放矢、心中有數(shù)，加強(qiáng)內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)，標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)入新階段。

2017年，為全面推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的建設(shè)，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》。2020年是內(nèi)部控制報(bào)告編制的第4年，內(nèi)部控制報(bào)告編制報(bào)送載體從單機(jī)版發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)版，內(nèi)容也結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了擴(kuò)展，這些改進(jìn)措施對于推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)、以評促改具有重要意義，對行政事業(yè)單位建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開起到了重要作用。但內(nèi)部控制報(bào)告編制過程中存在領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、力量薄弱、各部門參與度不高、結(jié)果運(yùn)用不充分等問題依然存在。本文對內(nèi)部控制報(bào)告編制中存在的問題進(jìn)行剖析，并針對性地提出改進(jìn)建議，對于完善內(nèi)部控制報(bào)告的編制、促進(jìn)單位內(nèi)部控制規(guī)范和防范風(fēng)險(xiǎn)具有一定意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的有關(guān)內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的報(bào)告包括單位內(nèi)部控制總體評價(jià)、單位內(nèi)部控制總體效果、單位內(nèi)部控制存在問題和建議，覆蓋單位和業(yè)務(wù)各層面，其中重點(diǎn)涉及預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等六大領(lǐng)域的業(yè)務(wù)活動(dòng)，能全面反映行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況。

（一）單位內(nèi)部控制總體評價(jià)

主要反映單位總體內(nèi)部評價(jià)的現(xiàn)狀情況，對于單位總結(jié)當(dāng)前內(nèi)部控制中存在的問題和完善下一年度內(nèi)部控制工作具有重要參考意義。

（二）單位內(nèi)部控制總體成果

單位內(nèi)部控制總體成果主要包括單位層面內(nèi)部控制情況、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制情況、內(nèi)部控制信息化情況、內(nèi)部控制工作的經(jīng)驗(yàn)、做法及取得的成效、行政事業(yè)單位內(nèi)控工作中存在的問題及遇到的困難、對單位當(dāng)前開展內(nèi)控工作情況的意見或建議等。

一是行政事業(yè)單位層面內(nèi)部控制情況。這一層面主要包括對行政單位內(nèi)部控制的機(jī)構(gòu)組成有關(guān)情況、內(nèi)部控制的機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況和權(quán)利運(yùn)行制衡機(jī)構(gòu)建立情況等進(jìn)行報(bào)告。具體表現(xiàn)在單位主要負(fù)責(zé)人是否負(fù)責(zé)內(nèi)控，單位風(fēng)險(xiǎn)清單制度是否建立，重大決策是否集體決策，關(guān)鍵崗位是否分離，是否將內(nèi)部控制有關(guān)要素及建設(shè)按要求整合成一個(gè)完整的系統(tǒng)等。

二是行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制情況。主要涉及內(nèi)部控制業(yè)務(wù)工作職責(zé)分離情況、內(nèi)部控制業(yè)務(wù)崗位輪換情況、內(nèi)部控制制度建立健全情況、內(nèi)部控制有關(guān)制度執(zhí)行情況。對于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制報(bào)告的內(nèi)容主要涉及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理等六項(xiàng)控制活動(dòng)。該六項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的分析評價(jià)，基本涵蓋了行政事業(yè)單位所有的內(nèi)部控制活動(dòng)，且業(yè)務(wù)是相互聯(lián)系，共同影響著行政事業(yè)單位的資金活動(dòng)，構(gòu)成了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

三是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建立健全情況。主要涉及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)適用情況，以及本年度與內(nèi)部控制有關(guān)的制度和內(nèi)部控制流程更新情況，對單位預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目、合同及其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域管理有關(guān)制度是否有更新等情況進(jìn)行報(bào)告。

四是內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況。包括預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目績效、采購合同、非稅收入、采購驗(yàn)收、賬實(shí)相符、固定資產(chǎn)處置、合同等情況。

（三）內(nèi)部控制信息化情況

以信息化的手段推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)和提升，信息化有利于促進(jìn)內(nèi)部控制質(zhì)量、水平和效率等提高，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化的情況主要是本單位本年度信息化資金投入，是否與單位各業(yè)務(wù)對接，與政府會計(jì)制度對接等。

三、內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)的有關(guān)情況

從2017年起，財(cái)政部每年布置行政事業(yè)單位上一年度內(nèi)部控制報(bào)告編制工作，至今已經(jīng)連續(xù)4年。內(nèi)部控制報(bào)告編制一般由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)牽頭、相關(guān)部門配合完成。通過編制內(nèi)部控制報(bào)告，一是進(jìn)一步增加了單位內(nèi)部控制管理理念，提高了各單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的防控意識；二是有效促進(jìn)內(nèi)部控制系統(tǒng)的完善，規(guī)范了單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制；三是能夠進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，有利于單位有的放矢，查漏補(bǔ)缺，推動(dòng)單位內(nèi)部控制上新臺階，對于規(guī)范單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)廉政建設(shè)，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。

內(nèi)部控制制度貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終，在單位內(nèi)部從職責(zé)分工到業(yè)務(wù)流程等已經(jīng)形成制衡。行政事業(yè)單位是內(nèi)部控制建設(shè)的主體，各職能部門是內(nèi)部控制主體的重要組成方面，所以任何一個(gè)部門無法獨(dú)立完成單位內(nèi)部控制工作，各部門應(yīng)通力合作才成。目前，由于編制內(nèi)部控制報(bào)告的時(shí)間緊，涉及的業(yè)務(wù)和管理范圍廣，部門參與度不夠，由財(cái)務(wù)部門牽頭的單位內(nèi)部控制報(bào)告編制工作幾乎由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立編制完成，導(dǎo)致編制的內(nèi)部控制報(bào)告在一定程度上不能完全反映單位內(nèi)部控制的真實(shí)情況，有違編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的初衷。

（一）認(rèn)識不到位，重視不夠

發(fā)掘出單位內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，自查自糾，查漏補(bǔ)缺，有的放矢，舉一反三，推動(dòng)單位內(nèi)部控制上新臺階，進(jìn)一步推進(jìn)前段時(shí)間廉政建設(shè)等是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的意義之一，所以內(nèi)部控制總結(jié)環(huán)節(jié)是不可或缺的。目前，在單位內(nèi)部控制方面存在較為嚴(yán)重的“重執(zhí)行、輕總結(jié)”現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)甚至是“一把手”非常重視、單位各部門參與內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施，但內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)施情況總結(jié)報(bào)告往往被認(rèn)定為是財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)工作，理應(yīng)由財(cái)務(wù)部門完成。究其原因，內(nèi)部控制與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理已融合，是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)，也需全員參與；內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)施情況總結(jié)報(bào)告雖然意義重大，4年來，其編制質(zhì)量無評價(jià)，編制內(nèi)容無核實(shí)，實(shí)施結(jié)果無反饋，財(cái)務(wù)部門保形式上的完整即可，導(dǎo)致內(nèi)部控制報(bào)告流于形式。

（二）內(nèi)部控制報(bào)告編制人員能力有限

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于內(nèi)部控制的有關(guān)文件精神，2017年開始全面開展內(nèi)部控制報(bào)告編制工作以來，這項(xiàng)工作幾乎沒有組織相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。行政事業(yè)單位受編制限制，一般沒有設(shè)立內(nèi)部控制管理崗位，內(nèi)部控制報(bào)告編制雖由財(cái)務(wù)部門牽頭，但業(yè)務(wù)部門很少參與。由于內(nèi)部控制面廣、量大，而報(bào)告編制人員能力有限，導(dǎo)致編制的單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量無法保證。報(bào)告編制人員能力不足主要原因：一是對編制方法缺乏系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，大多數(shù)亦為非專業(yè)人員；二是對單位內(nèi)部控制的內(nèi)容和流程缺少全方位的了解；三是受崗位限制，不可能全面掌握單位的制度資料，業(yè)務(wù)資料，這些資料是編制內(nèi)部控制報(bào)告的基礎(chǔ)支撐材料。

（三）相關(guān)部門參與度不高

由于單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，對于內(nèi)部控制報(bào)告編制工作，單位亦無明確的責(zé)任分工，對如何編制內(nèi)部控制報(bào)告，從上至下，無系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。因?yàn)殚_展內(nèi)部控制報(bào)告編制工是由財(cái)政部發(fā)文布置的，所以按單位管理流程，此項(xiàng)工作最終的執(zhí)行落在財(cái)務(wù)部門，即使領(lǐng)導(dǎo)批示相關(guān)部門配合，其參與意愿也不高，對配合要求視而不見，財(cái)務(wù)部門牽頭的內(nèi)部控制報(bào)告編制工作往往最后由財(cái)務(wù)人員獨(dú)立完成。

（四）內(nèi)部控制報(bào)告結(jié)果應(yīng)用不足

內(nèi)部控制報(bào)告通過軟件系統(tǒng)上報(bào)，可避開了領(lǐng)導(dǎo)審閱；內(nèi)部控制報(bào)告上報(bào)后，報(bào)告質(zhì)量無評定，報(bào)告內(nèi)容無核實(shí)，內(nèi)部控制問題無反饋，不能敦促報(bào)告單位制度建設(shè)和有關(guān)文件修訂，或?qū)?zhí)行中的有關(guān)問題進(jìn)行整改，影響了內(nèi)部控制重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的分析及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

四、改進(jìn)建議

為進(jìn)一步推動(dòng)單位內(nèi)部控制工作，形成對權(quán)利的有效制約，完善單位內(nèi)部控制流程，為全面做好行政事業(yè)內(nèi)部控制報(bào)告編制打下良好基礎(chǔ)，形成“人人學(xué)內(nèi)控、人人講內(nèi)控、個(gè)個(gè)受約束”的良好氣氛，單位須做好以下工作。

（一）提高認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

內(nèi)部控制涉及單位層面和業(yè)務(wù)層面，內(nèi)容涉及到預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理、內(nèi)外監(jiān)督等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。內(nèi)部控制的實(shí)施需要單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位通力合作，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，形成互動(dòng)機(jī)制，要靠單位全員參與，相應(yīng)地，反映實(shí)施情況的內(nèi)部控制報(bào)告也需要各參與部門配合。單位內(nèi)部跨部門溝通協(xié)調(diào)還需靠領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持，故單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是“一把手”重視是做好內(nèi)部控制建設(shè)和編制好內(nèi)部控制報(bào)告的關(guān)鍵。行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)和班子人員要帶頭樹立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控意識，做好單位內(nèi)部控制建設(shè)、內(nèi)控評價(jià)和報(bào)告的編報(bào)工作，為單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作提供組織保障，確保內(nèi)控工作順利推進(jìn)。

（二）明確責(zé)任，報(bào)告編制制度化

要進(jìn)一步明確責(zé)任，對單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)、執(zhí)行及監(jiān)督等方面進(jìn)行全面梳理，將內(nèi)部控制報(bào)告編制工作納入內(nèi)部控制的內(nèi)容，并用制度規(guī)范化。成立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭部門和參與部門，防止內(nèi)部控制編報(bào)僅有財(cái)務(wù)人員參與的情況。在編制內(nèi)部控制報(bào)告的過程中，要發(fā)揮內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，切實(shí)提高內(nèi)部控制報(bào)告的準(zhǔn)確性和可讀性，提高編制質(zhì)量。

（三）加大培訓(xùn)力度，提高報(bào)告編制水平

內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需全員參與，內(nèi)部控制報(bào)告是對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施情況的總結(jié)，需相關(guān)部門配合。單位既要組織內(nèi)部控制規(guī)范的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，也要組織內(nèi)部控制報(bào)告編制的專題培訓(xùn)，并進(jìn)一步普及培訓(xùn)面，擴(kuò)大參與度，切實(shí)提高內(nèi)部控制報(bào)告的編制水平。

（四）推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

信息化能夠提高內(nèi)部控制的效率，內(nèi)部控制編報(bào)是系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，行政事業(yè)單位應(yīng)用信息化的手段推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，把更多線下審批業(yè)務(wù)集成到線上，完善辦公管理系統(tǒng)，將業(yè)務(wù)活動(dòng)嵌入到辦公系統(tǒng)管理中，一方面可提高工作效率，減少發(fā)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，方便內(nèi)部控制報(bào)告編制時(shí)查閱提取資料，提高內(nèi)部控制報(bào)告的準(zhǔn)確性。

（五）推動(dòng)內(nèi)部控制結(jié)果的運(yùn)用

要積極開展內(nèi)部控制報(bào)告結(jié)果的應(yīng)用工作。對編報(bào)的內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行評定，提高編報(bào)水平；對編報(bào)的內(nèi)容要抽查核實(shí)，確保報(bào)告的真實(shí)性；根據(jù)內(nèi)部控制報(bào)告中反映的問題，進(jìn)一步修訂和完善有關(guān)內(nèi)部控制制度。要建立問題清單，對內(nèi)部控制存在的問題限期整改，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告進(jìn)行重點(diǎn)檢查和監(jiān)督，敦促各單位及時(shí)進(jìn)行整改。要強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享，對于內(nèi)部控制報(bào)告中存在的問題要及時(shí)分享給各單位和各部門，讓相關(guān)部門充分了解問題及建議，并及時(shí)進(jìn)行整改，以推動(dòng)內(nèi)部控制報(bào)告結(jié)果得到充分的應(yīng)用。

內(nèi)部控制報(bào)告是對內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施情況的總結(jié)，內(nèi)部控制報(bào)告編制工作是內(nèi)部控制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。做好內(nèi)部控制編制工作，有助于推動(dòng)內(nèi)部控制水平的提高，對提升單位內(nèi)部治理、規(guī)范單位權(quán)力運(yùn)行、改進(jìn)單位財(cái)務(wù)管理都具有重要意義。