淺談科研事業(yè)單位內(nèi)部審計體系建設(shè)

●梅超琴

2018年1月12日，中華人民共和國審計署令第11號令正式發(fā)布了審計署審計長會議審議通過的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），根據(jù)《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》以及國家其他有關(guān)規(guī)定制定，自2018年3月1日起施行。《規(guī)定》第三條規(guī)定，“本規(guī)定所稱內(nèi)部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動。”內(nèi)部審計的目標(biāo)作用是促進(jìn)單位的組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部審計體系建設(shè)應(yīng)保持獨(dú)立性，以保證內(nèi)部審計實(shí)施的獨(dú)立和客觀。《規(guī)定》第六條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作。”規(guī)定強(qiáng)調(diào)單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)部審計工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，明確了內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和報告機(jī)制。

一、科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)特色和管理特點(diǎn)

科研事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)是開展科學(xué)研究，形成科研專利技術(shù)、發(fā)明、創(chuàng)新方法和前沿技術(shù)論文等，通過科研創(chuàng)新成果為國家發(fā)展和民生需求提供公益性服務(wù)，大都具有公益屬性。科研事業(yè)單位按照收入來源可分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位。以從事基礎(chǔ)性科學(xué)研究的全額撥款事業(yè)單位為例，其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部由國家預(yù)算撥款，無需通過經(jīng)營利潤獲取人員和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，預(yù)算收入得到了充分保證，但也意味著國家對該類科研事業(yè)單位收入的全面管理和監(jiān)督。

科研事業(yè)單位科研業(yè)務(wù)通常以科研課題的形式開展，分為縱向課題和橫向課題。縱向課題通過承擔(dān)國家或地方政府常設(shè)的科技計劃項(xiàng)目或者科技專項(xiàng)項(xiàng)目取得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；橫向課題主要通過簽訂合作研究、委托研究、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等合同方式取得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。國家大力倡導(dǎo)將科學(xué)研究應(yīng)用到國民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場，通過爭取橫向課題開展應(yīng)用型研究成為科研事業(yè)單位力推的科研業(yè)務(wù)形式，橫向課題經(jīng)費(fèi)在科研經(jīng)費(fèi)績效考核中的權(quán)重相對較高。縱向課題經(jīng)費(fèi)要求“專款專用”，執(zhí)行國家、地方和單位預(yù)算管理制度；橫向課題經(jīng)費(fèi)遵循合同約定，結(jié)果導(dǎo)向性強(qiáng)，通常實(shí)行預(yù)算總額控制。

科研課題的研發(fā)單元一般以課題組的形式開展，課題負(fù)責(zé)人對經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性和相關(guān)性負(fù)責(zé)。課題組成員開展實(shí)驗(yàn)研究技術(shù)開發(fā)工作，通常還兼顧科研設(shè)備材料購置申請、驗(yàn)收、領(lǐng)用、保管等事務(wù)工作；科研財務(wù)助理負(fù)責(zé)財務(wù)報銷和結(jié)題驗(yàn)收等管理工作。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部審計體系建設(shè)

（一）內(nèi)部審計對科研事業(yè)單位治理和發(fā)展的促進(jìn)作用

內(nèi)部審計工作的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與科研事業(yè)單位總體目標(biāo)一致，或者說為科研事業(yè)單位更好實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新總體目標(biāo)而服務(wù)。內(nèi)部審計通過審計方法和程序?qū)蒲薪?jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否合法、內(nèi)控制度是否完善、流程執(zhí)行是否規(guī)范、風(fēng)險管控是否到位等進(jìn)行評價，以事后監(jiān)督的形式，查錯糾弊，推進(jìn)整改，揭示風(fēng)險，控制防范，從而起到提高科研事業(yè)單位發(fā)展質(zhì)量和效率的作用。

隨著科技創(chuàng)新“放管服”政策的推進(jìn)落實(shí)，科研事業(yè)單位內(nèi)部審計工作在規(guī)范科研業(yè)務(wù)活動、推動廉政建設(shè)中的作用愈加重要。內(nèi)部審計工作目標(biāo)不僅僅止步于做好“監(jiān)督評價治已病”，好的內(nèi)部審計工作還應(yīng)“建言獻(xiàn)策防未病”，深入挖掘內(nèi)部審計工作管理咨詢服務(wù)價值。首先是及時獲取科研事業(yè)單位各項(xiàng)方針政策，推進(jìn)管理部門將政策內(nèi)化，促進(jìn)單位管理制度與時俱進(jìn)。其次是深入科研業(yè)務(wù)部門，宣傳強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)科研管理業(yè)務(wù)交流，了解科研一線的困惑和訴求，加以分析，疏通管理難點(diǎn)和流程堵點(diǎn)。最后是搭建管理和業(yè)務(wù)溝通橋梁，在規(guī)范科研業(yè)務(wù)活動和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的前提下，推動重點(diǎn)風(fēng)險防控和創(chuàng)新政策落實(shí)，為科研發(fā)展和管理創(chuàng)新建言獻(xiàn)策。

“監(jiān)督評價”和“建言獻(xiàn)策”像是內(nèi)部審計的雙翼，通過監(jiān)督評價發(fā)現(xiàn)流程制度和管理方法的改進(jìn)點(diǎn)，提出專業(yè)的咨詢建議和提升策略，進(jìn)行制度創(chuàng)新，改進(jìn)管理方法，促進(jìn)科研業(yè)務(wù)工作合法合規(guī)順暢發(fā)展，形成審計監(jiān)督和管理咨詢的有效互動和良性循環(huán)。

（二）科研事業(yè)單位內(nèi)部審計的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及建議

科研事業(yè)單位是“一把手”負(fù)責(zé)制，實(shí)行的是決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的管理機(jī)制。單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部審計的重視程度決定著機(jī)構(gòu)設(shè)置能否符合獨(dú)立性的基本要求。事實(shí)上，許多科研事業(yè)單位負(fù)責(zé)人更重視管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，由管理部門在其職能分工范圍內(nèi)履行把握政策、落實(shí)決策、制定制度和監(jiān)督執(zhí)行的職責(zé)，對內(nèi)部審計的重要性和積極作用缺乏關(guān)注和了解，認(rèn)為內(nèi)部審計僅僅是監(jiān)督的監(jiān)督，因此將內(nèi)部審計作為一項(xiàng)職能工作，劃歸某個管理部門（通常是財務(wù)部門）負(fù)責(zé)完成；部分科研事業(yè)單位將內(nèi)部審計與黨紀(jì)工作合并設(shè)崗，崗位涵蓋內(nèi)部審計監(jiān)督職能，實(shí)際內(nèi)部審計工作仍由財務(wù)人員完成；這些形式的機(jī)構(gòu)設(shè)置很難保證內(nèi)部審計工作的獨(dú)立和客觀。一些科研事業(yè)單位為了避免“財務(wù)管內(nèi)審，內(nèi)審審財務(wù)”的不相容情況，單獨(dú)設(shè)置少量內(nèi)部審計崗位，劃歸到財務(wù)部門以外的其他管理部門，和財務(wù)工作確實(shí)是獨(dú)立開來，但力量薄弱，深度依賴管理部門的配合，而且本質(zhì)上還是內(nèi)部審計低于或者依附管理部門的組織定位，依然很難獨(dú)立發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督、評價和建議的作用。

科研事業(yè)單位作為國家撥款事業(yè)單位，出于人員編制的限制和人員成本的控制，單位負(fù)責(zé)人在機(jī)構(gòu)設(shè)置時首先會滿足單位運(yùn)轉(zhuǎn)和主體目標(biāo)必不可少的機(jī)構(gòu)，比如“人、財、物”三大基本要素管理部門和科研部門。內(nèi)部審計屬于風(fēng)險控制層次的需求，因此，構(gòu)建機(jī)構(gòu)框架時應(yīng)充分爭取單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部審計目標(biāo)作用的了解和認(rèn)可，看到內(nèi)部審計工作的價值和作用，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性對內(nèi)部審計的決定性作用，闡明內(nèi)部審計與管理部門之間監(jiān)督與被監(jiān)督、提供咨詢與尋求建議的關(guān)系，爭取單位負(fù)責(zé)人的高度重視，設(shè)置有效發(fā)揮目標(biāo)作用的獨(dú)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)。

規(guī)模較小、方向精專、經(jīng)費(fèi)有限的科研事業(yè)單位，建議引入外部審計機(jī)構(gòu)定期開展內(nèi)部審計重點(diǎn)業(yè)務(wù)，如委托審計中介機(jī)構(gòu)或外聘內(nèi)審內(nèi)控專家開展內(nèi)部控制風(fēng)險審計，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險控制的合理保證。

（三）科研事業(yè)單位獨(dú)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新管理體制構(gòu)建

科研事業(yè)單位設(shè)置獨(dú)立內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)后，如何以有限的人力，提供更高效的服務(wù)，創(chuàng)新管理體制尤為關(guān)鍵。通過構(gòu)建溝通舒暢、運(yùn)行流暢、整改順暢的管理體制，激發(fā)科研事業(yè)單位自主規(guī)范和自我約束的動力，釋放管理服務(wù)科研創(chuàng)新、創(chuàng)新服務(wù)科研業(yè)務(wù)的活力。

構(gòu)建創(chuàng)新管理體制，首先是確立決策有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。科研事業(yè)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)班子是單位決策頂層組織，由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作，決定內(nèi)部審計重要事項(xiàng)，部署內(nèi)部審計專項(xiàng)工作，聽取內(nèi)部審計工作報告，直接了解風(fēng)險程度，審議管理改進(jìn)建議，推行內(nèi)部審計成果應(yīng)用，能最大力度保證內(nèi)部審計工作發(fā)揮目標(biāo)作用。

其次是設(shè)置定位清晰的組織架構(gòu)。為切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督職能，突出內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，需要內(nèi)部審計組織架構(gòu)定位高于職能管理部門。建議設(shè)立單位負(fù)責(zé)人審計助理，由內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。審計助理的設(shè)置，在單位各部門間有重大沖突產(chǎn)生管理風(fēng)險時，由審計助理負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，通過內(nèi)部控制審計，客觀據(jù)實(shí)分析沖突關(guān)鍵點(diǎn)，結(jié)合單位實(shí)際管理情況，提出全面客觀的建議，有效解決問題。

最后是組建專業(yè)綜合的人才隊伍。隨著內(nèi)部審計業(yè)務(wù)迭代發(fā)展，不再局限于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審計，越來越偏重于內(nèi)部控制審計、風(fēng)險審計、管理審計。組建一支財務(wù)精專、業(yè)務(wù)全面、熟悉管理的審計人才隊伍，對內(nèi)部審計管理體制構(gòu)建的重要性不言而喻。建議組建體系化的專職和兼職內(nèi)部審計人員。專職人員要求會計、審計專業(yè)知識過硬，管理知識精通。兼職人員可吸納科研業(yè)務(wù)和職能管理專業(yè)人才。兼職人員參與內(nèi)部審計工作，成為業(yè)務(wù)全面管理的補(bǔ)充；兼職人員通過參與內(nèi)部審計工作，培養(yǎng)其全面管理和融會貫通的管理能力，起到雙向互動互贏的效果。科研事業(yè)單位科研財務(wù)助理是一條可行路線。在落實(shí)科技創(chuàng)新“放管服”政策中，充分發(fā)揮科研財務(wù)助理在科研一線和管理政策間的紐帶作用。科研人員掌握科研規(guī)律，管理人員把握制度紅線，科研財務(wù)助理匹配科研業(yè)務(wù)需求和管理控制規(guī)范，通過內(nèi)部審計匯集，推動制度內(nèi)化，維護(hù)科研創(chuàng)新活躍、管理生態(tài)健康的科研環(huán)境。科研財務(wù)助理作為內(nèi)部審計兼職人員可以大有可為，職業(yè)晉升也打開了通道，為內(nèi)部審計積蓄人才力量。

（四）科研事業(yè)單位獨(dú)立內(nèi)部審計部門的工作機(jī)制建設(shè)

科研事業(yè)單位有效推進(jìn)內(nèi)部審計工作，良好的工作機(jī)制必不可少。內(nèi)部控制工作機(jī)制主要包括工作報告機(jī)制、問題整改機(jī)制、結(jié)果應(yīng)用機(jī)制和長效機(jī)制四個方面。

內(nèi)部審計工作報告機(jī)制。內(nèi)部審計日常工作由內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)人及時向單位主要負(fù)責(zé)人匯報。內(nèi)部審計重大事項(xiàng)、年度計劃、實(shí)施方案、審計報告和整改報告應(yīng)由審計助理報告領(lǐng)導(dǎo)班子決策。

內(nèi)部審計問題整改機(jī)制。科研事業(yè)單位應(yīng)重視內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題的整改。被審計科研課題負(fù)責(zé)人是課題審計問題整改的第一責(zé)任人，需確保問題整改到位，并在規(guī)定期限內(nèi)提交審計整改報告。

內(nèi)部審計結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。科研事業(yè)單位內(nèi)部審計應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的問題分門別類，對于內(nèi)部控制普遍性問題，提出流程制度改進(jìn)要求，推進(jìn)建立符合科技創(chuàng)新規(guī)律的內(nèi)部控制機(jī)制；對于科研業(yè)務(wù)活動共性問題，應(yīng)分析原因，推動專項(xiàng)改進(jìn)提升；對于政策理解不透、制度流程不清的情況，加強(qiáng)宣講培訓(xùn)、互動問答，促進(jìn)科研業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

著力建立內(nèi)部審計長效機(jī)制。基于內(nèi)部審計工作發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，深挖問題產(chǎn)生的根源，仔細(xì)剖析，區(qū)分主觀故意出錯、客觀條件限制還是改革創(chuàng)新試錯，對不同情況，提出切實(shí)可行、行之有效的管理建議，形成長效機(jī)制，持續(xù)提升科研事業(yè)單位主動監(jiān)督、自我約束和自我規(guī)范能力。