監獄工作改革探索與展望

●路 麗

一、引言

監獄作為體現國家文明程度的重要窗口和社會治安管理的基本指標，在國家法治工作建設中舉足輕重。2017年10月，黨的十九大對新時代全面深化改革提出了一系列新要求新部署。而監獄體系作為司法建設的重要組成部分，也在司法部認真貫徹落實十九大精神的推動下加快了深化監獄體制機制改革的進程。

現今生產力高速發展的新時代下，人民對政治、經濟、文化等方面的需求日益提升，監獄也需要承擔更多的社會責任。在確保社會安全穩定、維護公平正義、保障人民利益的同時，監獄在展現社會的文明風貌以及樹立國家的政治形象等方面面臨著更多期待。而在加強罪犯再社會化、提高罪犯改造質量、最大限度減少社會不穩定因素等方面，中央也對監獄體系提出了更高的要求。

為順應時代發展，更好地履行監獄職能，自2008年始，我國全面實行監獄體制改革。十余年來，監獄改革取得了階段性成果，新型監獄管理運行體制初步建立，影響和制約監獄工作發展的體制性、機制性、保障性等問題正在被逐步解決。

目前，監獄改革已步入“保障有力、職能回歸、治本安全、質量合格”的制度完善階段。隨著監獄改革新階段的開始，在深入徹底推進監獄體制改革的進程下，對于實現監獄職能回歸、使監獄企業更好地服務于監管改造等方面，仍有諸多問題需要探索和思考。

二、監獄企業改革發展的現狀與問題

（一）監獄企業的現狀

經過十余年的監獄體制改革，“全額保障、監企分開、收支分開、監社分開”規范運行的監獄體制改革已取得如下的階段性成效：確立了監獄經費的全額保障制度，基本實現了監獄財政經費全額保障。監企分開初步完成，建立了監管改造和生產經營兩套分管體系。財務分開管理機制初步形成，監獄財政經費收支與監獄企業生產經營收支分賬核算。

（二）監獄企業的問題

目前改革既定任務的落實仍然不夠徹底，監獄體制改革還存在著一些不足和問題，主要表現在以下五點：監獄經費保障不全面，基本支出項目和科目不健全，且保障標準低，導致監獄運維經費緊張、監獄基本建設資金和罪犯醫療救治費用存在較大缺口。監企分開尚未完全到位，監獄與監獄企業經費尚未實現真正意義上的收支分離，財政方面仍然存在經費混用的現象。監獄改革覆蓋的領域范圍不完全，監獄的組織架構以及管理制度等方面依然存在部分功能性的缺失，在這些方面仍需優化完善。過去監獄企業以經濟效益為主的舊思維未被根本轉變，監獄企業的工作重心服務于監獄改造的新思維仍不夠深入。導致在改良生產方式、創新職工管理等方面的改革較為乏力、監獄改革成果作用發揮不夠充分，監獄罪犯改造工作的中心地位亟待進一步強調提升。對監獄和監獄企業的分別考核評價體系還未建立，兩者長期共用一套考評體系直接導致了監企難以分開的根本性問題等。

三、監獄企業改革的發展期望

面對上述問題，在鞏固上階段改革成果的基礎上，仍需繼續深化改革，梳理總結目前監獄實踐中存在的短板和問題，進一步完善監獄管理體制。將重點難點問題作為深化改革的著力點和突破口，針對性地提出創新改革方略、踐行深化改革措施，在解決問題的過程中進一步增強改革實效，促使弱點存量變成優勢增量，有效提升監獄行刑效能。

在監獄改革的新階段，應重視以下幾個方面：

（一）健全經費保障

根據實際需要，調整全額保障事項范圍和標準額度，協調建立監獄經費動態增長、分類保障制度，切實做到監獄經費足額保障。從而切斷企業提供的經費保障渠道，促使監獄工作更好地聚焦于罪犯改造等中心任務，發揮其根本職能作用。

（二）完善法制保障

堅持依法治監，建立科學完備的監獄法律制度體系，提高監獄科學決策水平，推進改革制度貫徹落實。

（三）爭取政策支持

積極爭取確立相關的國家政策，出臺將罪犯文化教育和技能培訓納入社會統一規劃、大病統籌、基本醫保、養老保險、臨時性救助保障等一系列完善全面的特殊政策。同時，推動監獄體制改革、布局調整、監獄退危、政府采購、監獄購買社會服務等政策盡快落地實施。

（四）積極推動政府采購支持監獄企業發展的相關政策落地

將監獄企業納入公益類國有企業進行管理，完善監獄企業利潤上繳管理體制，將監獄企業從彌補提供監獄經費的職能地位中完全解放，使新監獄企業圍繞監獄改造職能規范運行。

（五）加強干警培訓

健全完善監獄管理、監管改造、企業經營管理，重視加強相關專業技術人才教育培訓，大力培養符合監獄發展新方向的復合型、專業型、實用型人才。增強隊伍適應新時代監獄工作發展的能力。

（六）推動勞動生產轉型

在保證監獄安全的前提下，將監獄企業建設成為改造罪犯的基地，實現服務職能的轉變，優化以改造罪犯為中心的監獄企業管理體系，以適應新時代監獄行刑的需要，促進監獄企業更好地服務于監獄執法改造。

（七）建立監獄改造與監獄企業分別的考核體系

依據監獄改造罪犯的職能和監獄企業服務監獄改造的職能要求，改變以往以經濟效益作為重要考核指標來評價監獄和監獄企業的固化思維，轉而以履行監獄職能的成果和服務改造的效果作為評價體系的重要指標。

四、監獄改革問題的解決方案

（一）完善監獄和監獄企業管理模式，實現職能轉變

在現有的監管改造和生產經營兩套管理體系下，按照“分類、分設、分責、分考”的總體思路，推進“監企分開”改革。監獄、監獄企業職能專門化，作為兩個平行主體，各自規范運行。監獄不再承擔經濟發展的責任，全力維護監管秩序的安全與穩定。監獄資源、隊伍精力更多地投入到改造罪犯的中心任務中，提高罪犯改造質量。監獄企業則專注服務于改造罪犯，全力配合完成監獄懲罰改造任務。監獄企業應當既不脫離監獄而獨立存在，又要作為相對獨立的運營主體，直接為監獄罪犯勞動改造服務。因此監獄企業應積極推動勞動生產轉型，構建與監獄管理相適應的勞動生產項目體系。從而使監獄和監獄企業兩者協調運行、各盡其責、密切配合，高效高質地履行監獄職能，共同完成罪犯勞動改造的工作任務。

（二）真正實行監獄和監獄企業收支分線管理

監獄法第8條規定:“國家保障改造罪犯所需經費。監獄的人民警察經費、罪犯改造經費、罪犯生活費、獄政設施經費及其他專項經費，列入國家預算。”在法律層面上，建立市場經濟以來，長期困擾并日趨嚴峻的監獄工作經費保障問題已經被解決。在監獄改革的新階段，將全面實現監獄經費全額保障，監獄與監獄企業職能完成根本轉變，監獄與監獄企業嚴格執行分賬核算的財務管理。監獄執法經費各項支出全部納入政府財政經費管理體系，與企業的收入、支出、資產、負債、權益等核算完全分開，執行封閉運行管理。監獄企業則無需再承擔補充監獄經費的任務，企業利潤全額上繳財政，從根本上實現監獄經費與監獄企業利潤的完全分離。監獄企業利潤與監獄經費支出分別納入政府財政資金管理體系，實現真正意義上的“收支兩條線”。從體制上，根本杜絕因“監企不分”而導致的監獄追求經濟效益、監獄職能弱化及錯位等問題，同時也能在一定程度上減少監獄腐敗和權力尋租等問題的發生。

（三）建立全新的監獄與監獄企業管理考核評價體系

根據監獄與監獄企業的各自職能不同，應分別建立與其職能相適應的考核評價管理體系。

監獄作為關押罪犯和改造罪犯的場所，其目標是將罪犯改造，使其成為合法公民、對社會有用的人，同時保障監獄安全，實現社會安全的可持續發展。因此，以往注重追求監獄企業的利潤，以及通過監獄企業創造經濟效益的高低、實現利潤的多寡來對監獄進行考評的思維是片面且偏離的。在新階段的監獄改革中，監獄考核的內容應突破過去的舊思維，去除對監獄經濟指標完成情況的考核，重點考核評價罪犯改造職能的完成情況、監獄組織監管改造的工作質量、罪犯勞動改造質量的提升程度等。主要考核內容應著眼于罪犯職業技能的培訓情況、出監罪犯的社會適應能力、罪犯再犯罪率等，將監獄是否能向社會輸送守法的合格公民作為最終考核目標。

對于監獄企業，應重點考核對監管改造工作的服務質量。具體而言，應將監獄企業的生產運行規范程度、資金運行效率、成本節約情況、為監獄提供服務的工作效率、資金收支操作的規范與否等納入考核內容。即根據監獄生產改造罪犯的需要，以企業的形式為監獄提供物資供給、物資調配、產品銷售、產品儲存等服務。為保證監獄改造期間的生產過程正常進行，監獄企業應提供優質順暢的服務，例如物資的及時供應、人員服務及時到位等，確保企業規范運行。監獄企業在為監獄提供服務的過程中，還應注意節約開支、優化各環節的管理，在提供優質服務的同時，堅持貫徹落實節約高效的原則，做好成本控制管理，爭取達到成本利用效率最優。同時將監獄企業資金運行管理納入監督審計，對企業資金運行情況進行全過程規范監督，確保企業利潤實現全額上繳。在新階段的監獄改革中，應根據以上這些方面，建立起全新的監獄企業考核評價體系，全面而針對性地考評監獄企業的服務質量。

（四）優化改革服務于改造罪犯的職業教育培訓體系

監獄的基本工作目標是使罪犯養成勞動習慣、矯正行為惡習、學會勞動技能，對罪犯進行再社會化教育，最后使其能夠順利回歸社會。同時監獄也承擔著保障安全穩定、維護公平正義、展現社會文明的重任。因此，監獄應主動適應社會形勢的發展變化，與時代同頻共振,將改造罪犯的“刑期”轉變成改造其思想、培訓其技能、提高其素質的“學期”。在監獄改革的新階段新時期，要建立起有利于罪犯刑釋回歸社會的實訓基地、推行監獄改造生產車間“課堂化”、強化與時俱進的監獄職業技術教育、增加適應新時代發展要求的新內容、加強對罪犯的創業培訓等。堅持以改造為導向，提供適宜勞動崗位。嚴格勞動項目準入、優化項目結構布局。積極構建與監獄類型、改造需求相適應的勞動項目體系，優化勞動項目結構層次。加大新工藝、新技術、新裝備的引進力度，降低罪犯勞動強度，有效壓減罪犯勞動時間。促使罪犯勞動更好地適應現代職業要求，提高改造效能，提升罪犯勞動素養。使罪犯在服刑期間學習實踐的工作生活經歷，成為罪犯回歸社會后就業謀生的基礎、保障生存生活的根本。通過不斷提高罪犯的勞動改造質量，使其就業謀生及適應社會的能力有效提升，進而降低刑釋人員的再犯罪率，從根本上解決罪犯改造的問題，遏制刑釋人員再次犯罪的萌芽，促使刑釋人員步入穩定的社會生活，達到社會可持續性長治久安的效果。

五、結語

監獄經濟體制改革是一場全新的、徹底的監獄工作改革，是一項復雜的社會系統工程。這需要監獄體系不斷深化改革，立足更高起點，保持改革定力，激發改革動力，切實回答好全面深化監獄工作改革的時代命題，持續加強監獄自身建設，推進頂層設計與基層探索的良性互動，抓住關鍵事項，大膽創新突破，逐一解決執行層面的諸多具體問題。同時，把監獄工作大局融入到社會治理大局中謀劃推進，更大力度地與外部力量協同協作，取得更多的社會資源支持。只有通過自身改革以及社會各界的共同努力，最終才能高效高質量地實現把罪犯改造成為合格守法公民的中心目標。為此，我們還需要付出更多的時間和精力在大量的工作實踐中進行探索和研究。