南通農村公共文化服務體系建設中存在問題與對策

翁明麗

（南通大學，江蘇 南通226019）

在鄉村振興背景下，南通市積極響應黨的十九大提出的“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”號召，建設農村公共文化服務體系，并將其納入了全面建成小康社會的重要內容，有力地促進了農村經濟和社會的發展。 但是南通市農村公共文化服務體系建設中仍存在一些問題。強化農村公共文化服務體系建設，促進農村文化的繁榮與社會和諧是一項非常重要的時代任務， 需要南通市積極制定有針對性的扶持政策，增強多元主體合力，克服缺陷和不足，開創南通鄉村文化振興的新局面。

一、現狀和成績

（一）設施建設不斷增加，服務內容日漸豐富

截至2018年末，南通市擁有文化館9個，文化站97個，公共圖書館10個，“農家書屋”1643個，城鄉社區綜合性文化服務中心建成率100%，全市已備案的各類博物館（紀念館）22家。 南通市萬人擁有公共文化設施面積2835平方米， 市級以上文物保護單位92處， 其中達到全國重點文物保護級別的有11處；省級文物保護級別的有22處。 市級以上非物質文化遺產125項，其中國家級10項； 省級53項。 南通市全市擁有廣播電視臺7個， 年末有線電視用戶213.47萬戶，其中數字電視用戶199.02萬戶；高清電視用戶46.51萬戶。 以上所述的公共文化建設成就，很多都是與農村相關的， 呈現出了城鄉齊頭并進的良好態勢。

（二）農村群眾文化活動蓬勃開展

自2016年出臺《關于加快推進現代公共文化服務體系建設的實施意見》以來，南通市各級政府非常重視“文化惠民”活動的開展，進一步深化文化事業單位改革，激發文藝創作活力，推出地域題材、百姓視角的精品力作，著力講好“南通故事”。 如南通市文聯近年來每年開展文藝惠民服務30余場，2000余名文藝工作者赴鄉鎮、街道社區、企業、校園等開展惠民活動，每年惠及群眾上萬人次。 2018年，南通市舉辦的全民文化節公共文化服務展示月活動，進一步豐富和活躍了群眾文化生活，充分展示器樂演奏者的風采，增加相互交流學習的機會，在農村地區也營造出了良好的文化氛圍。

（三）政府對農村公共文化服務體系建設日益重視

中共中央、國務院《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出，要進一步健全鄉村公共文化服務體系，發揮縣級圖書館、文化館等公共文化機構輻射作用，實現鄉村兩級公共文化服務全覆蓋，推進農家書屋提質增效，鄉村健身設施全覆蓋。 2018年南通市政府工作報告提出，要加快南通大劇院、美術館等重大文化設施建設，推動基層綜合性文化服務中心全面達標。 2019年政府工作報告則提出，要提升公共圖書館、文化館和農家書屋等文化設施使用效率，著實辦好重點文化品牌活動。 《南通市鄉村振興十項重點工程實施方案（2018—2022年）》提出，要推進基層綜合性文化服務中心建設，全市鎮（街道）綜合文化站（文化中心）、村（社區）綜合文化服務中心建設全面達標；到2022年，村鎮級綜合性文化服務中心保持全覆蓋；推動行政村建設體育活動室和多功能運動場，向農民集中居住區和較大的自然村延伸體育設施等。

二、存在的主要問題

（一）農村公共文化政策法規不健全

為促進南通市文化產業和服務水平的持續提升，近年來南通市出臺了一些政策法規，做出了一些整體性的規劃，政策體系也日趨完善，提高了公共文化服務體系的整體覆蓋面。 但是從整體上看，南通市現有政策法規主要是面向城市社區的，以城市公共文化服務為主，在農村地區的覆蓋面和激勵性相對不足，能夠專門面向農村地區的公共文化政策基本上還處于空白狀態。 進一步講，由于市級沒有制定專門面向農村地區的公共文化服務政策和規定，那么縣級和鎮級公共文化服務部門制定的相關政策也就缺乏針對性和系統性，不利于城鄉文化建設的一體化進程。

（二）農村公共文化設施建設仍然滯后

近年來，南通市在公共文化基礎設施建設上雖然不斷加大投入，但主要還是以城市地區為主。 農村地區的公共文化服務實施建設相對滯后，現有的一些服務設施也大都存在陳舊、落后、空置等問題，所以現有的農村文化基礎設施沒有發揮出有效的載體作用。 如南通市的一些縣級、鎮級圖書館和文化館還處于規劃階段，已經建成的農村地區的圖書館、文化館在平時沒有做到對外開放，很多文化基礎設施的建設標準較低，服務設備落后，所以服務覆蓋面比較狹窄，服務效率比較低，能夠提供的文化產品也相對單一。 再者，南通市一些農家書屋、文化大院、農村圖書館的文化資源比較少，很多圖書資料沒有得到及時的補充和更新，有些資料甚至是已經被時代淘汰和落后的過時資料，也就很難對接農民新形勢的閱讀與學習需求。 農村電影院的相關設施存在很大程度的閑置現象，即便是存在較多的下鄉放映活動，也常常是走形式，因為農民對農村電影的放映不是很歡迎，每次放映時觀影人數比較少， 很多農民更加傾向于家中的新媒體和網絡娛樂，致使農村地區的電影院、文化場館等經常處于閑置狀態，能夠發揮的作用和功能相對有限。

（三）農村公共文化人才結構不合理

在制約南通市農村公共文化體系建設的因素中，專業人才的缺乏是最關鍵的。 這是因為農村地區對人才的吸引力非常有限，所以現在的農村公共文化人才存在數量偏少、結構不合理的問題。 首先，公共服務方面的專職人才比較少，現有的農村文化人才配置滿足不了農村公共文化服務需求，真正能夠投入實際工作的優秀人才少之又少。 加上一些農村原有的優秀人才積極涌入城市，所以農村地區的精英人才存在嚴重的外流情況，在很大程度上導致了農村公共文化人才隊伍的不穩定。 其次，農村公共文化服務人才的結構不合理現象比較突出，由于農村文化活動的組織和開展需要優秀人才進行引導，人才在公共文化服務中所起的作用是不可替代的。 但是由于城鄉發展的不均衡，農村地區的人才發展環境和工作待遇相對較差，職業發展空間相對有限，所以農村地區現有的公共文化服務人才主要是傳統人才、兼職人才為主，高素質的管理人才、專業人才則嚴重缺失和后繼乏人。 沒有建立起良好的人才流動與晉升機制，從而大大限制了南通市農村文化管理人才的有效培育。

（四）農村公共文化服務考核評估不完善

南通市農村公共文化體系的建設之所以存在一定的滯后性，可持續發展的動力也相對不足，與現有的績效考核與評估機制有很大的關系。 目前南通市雖然在公共文化建設上有相應的目標定位和政策出臺，但缺乏對基層部門、基礎設施服務水平和農民滿意度的有效考核。 首先，從基層政府等部門來看，基層部門在農村公共文化服務中的導向作用不強，對農村文化供需矛盾的解決力度不夠， 在財政支持和相關投入上存在較大缺口， 很難形成對農村公共文化服務工作的有效激勵和促進。其次，從農村文化的基礎服務設施和設備來看， 目前南通市還沒有建立與之相關的使用率、閑置率、維修管理費用等方面的考核標準，對農村圖書館、文化館的開放時間、資源配置和借閱情況等方面的考核也具有較大的隨意性。 再次，在農民滿意度的考核上，并沒有結合農民的文化興趣、產品需求、參與程度、覆蓋人群等指標，所以很難對農民群眾的滿意程度進行客觀、 準確的考核評估， 這對農村地區公共文化服務體系的長期建設和優化調整都是相對不利的。

三、存在問題的原因分析

（一）對農村公共文化服務建設重視不夠

目前，南通市在農村公共文化服務與產品供給等方面的工作不盡人意，與當地一些部門長期以來“重經濟、輕文化”的傳統發展觀念有很大的關系。即對公共文化服務體系的建設不夠重視，即便有相關的政策要求，也容易出現“上緊下松”的執行困境， 如很多基層干部和文化服務部門的應付了事。同時，在對工作業績的考核上，長期也是以GDP為主要參考依據，對農村文化建設工作不夠重視，甚至選擇性的忽視，并沒有充分認識到農村公共文化事業的建設意義，導致相關工作的推進相對緩慢。 這暴露出南通市一些基層文化管理部門在認知上的誤區，影響了農村地區公共文化基礎設施的建設步伐。 再者，在對南通市部分鄉鎮文化服務的走訪調查中不難發現，很多地方缺乏科學管理意識，導致很多文化服務設施和場所處于閑置狀態， 對使用、維修等方面缺乏有效的考核。 也未能充分調動基層文化服務工作人員的服務積極性，缺乏主動服務與創新意識，職業精神和奉獻精神相對缺失。 這必然會影響農村文化事業建設的大局，很難有效納入社會主義新農村建設的全局當中，難以實現整體規劃和全面統籌發展。

（二）對公共文化服務體系建設投入不足

在分析南通市農村公共文化服務體系建設的問題和影響因素后不難發現，建設投入的不足與農村社區人民群眾日益增長的文化需求之間還存在著巨大的矛盾。 由于農村公共文化建設事業不僅僅是一項文化工程， 同樣也是一項重要的民生工程，所以需要有持續不斷的資金投入。 但是當前地方政府的資金投入常常缺乏持續性，社會力量的參與熱情還不是很高。 在投入中，對物的建設投入多，對人的建設投入少，大多數農民群眾還沒有得到好的宣傳教育，在農村文化事業的建設中還沒有作出足夠的貢獻，農民群眾的主體性作用還沒有得到有效的發揮。 可以說，在農村公共文化服務體系的建設中，社會資金和公眾群眾的投入是最重要的兩個因素，是不可或缺的重要內容，而政府部門則是要更好地發揮主體性作用。 只有各方之間做到協調配合，才能確保各項投入因素的高效配置，營造出公共文化人人共建、人人共享的良好社會氛圍，增強人民群眾對公共文化的高度自信和高度自覺。

（三）公共文化服務人才機制不完善

人才已經成為制約公共文化建設的關鍵性因素，公共文化服務人才機制不完善造成當前專業人才數量不足和結構單一等問題。 由于在人才管理機制的不足，現有的薪酬制度和晉升制度很難對文化服務與管理人才形成有效的職業推動力，不利于文化人才隊伍的梯隊建設，出現優秀人才少、年齡偏大、專業素質不足的現象，加上相關單位在人才招聘上又存在吸引力不足和難以留住優秀人才的問題。 這導致國家公共文化服務政策在貫徹落實環節大打折扣，可能造成農村既有文化服務設施無法獲得充分利用，更無法滿足鄉村公共文化組織、演出和教育活動的發展需要。

（四）公共文化服務管理體制不健全

南通市公共文化服務管理體制上的不健全，主要表現在以下方面：一是各級公共文化服務部門的權責關系還不是很明確。 雖然中央、地方各級政府都在積極承擔著提供公共文化服務的職能，但是對于不同級別政府該擔負的具體責任還沒有明確的界定。 二是政府與市場之間的關系需要進一步厘清。 對于能夠通過市場調節來解決的，政府不要進行盲目的干預；對于需要政府進行引導的，政府對自身角色要進行準確定位。 但是目前政府與市場的角色定位不是很明確，文化產品的市場供給和服務管理存在一些無序情況。 政府是公共文化產品的主要供給者，市場地位和話語權毋庸置疑，但是這也容易造成政府部門在政策制定上的主觀性、 隨意性。 很多文化管理工作習慣于以自我為中心，缺乏對于農村公共文化市場的充分調研和了解，政策制定環節缺乏嚴格論證，而文化產品與服務的壟斷性則會造成行政行為失常、資源浪費乃至官員腐敗等問題，致使農村文化產品在供給與市場需求上的不相適應，難以保障南通市農村公共文化領域服務質量的提升。 三是農村公共文化服務監督機制尚不健全。 很多監督機制往往流于形式、浮于表面，在具體實踐中仍舊存在一些資金虛報和資源浪費的行為，對公共文化服務部門的對外形象和公信力造成了一些不利影響。

四、對策

（一）提高認識，完善相關政策法規

由于單獨性政策和針對性法規存在建設滯后的問題，目前南通市農村公共文化服務體系建設還處于無章可循、無據可依的局面，導致農村地區的公共文化供給成果難以得到有效的保障。 因此，要加強重視，盡快完善相應的政策法規。

首先，南通市政府應當在進行充分的農村文化市場調研的基礎上，對未來的農村文化市場需求和發展趨勢進行科學評估，對農村與城市的公共文化市場進行區別對待，盡快出臺和制定專門針對農村公共文化建設的服務政策與法規。 尤其是在制定相關激勵政策和扶持政策時， 一定要適當向農村傾斜，逐漸縮小城鄉差距。 要充分考慮南通市各個區域農村公共文化建設的特殊性，在政策法規的出臺與貫徹上既要有整體意識、系統意識，也要有特色意識、品牌意識，保障相關政策法規在制定上的民主性、規范性。 在制定相關法規和扶持政策時，需要以人民群眾的文化需求為根本出發點，進一步突出人民群眾的主體作用，體現公眾的意愿。 這樣才能確保公共文化服務供給與市場需求的有效對接，促進農村公共文化產品在供給數量和供給質量上的雙豐收。

其次， 各項政策法規的制定不是一勞永逸的，政府部門應當對相關政策法規的實施效果進行動態化管理和評價。 這是因為農村公共文化扶持政策實施的區域環境和周邊環境在不斷地發展變化，廣大農民群眾的文化需求也在不斷地演變。 所以只有對區域內的相關政策實施效果進行監測，才能更好地發現可能存在的政策漏洞或缺陷，進行有針對性的完善和調整。 因此，南通市農村公共文化政策法規在實施之后，區域內的政府部門必須積極做好自我評價、自我完善和自我調整方面的工作，只有這樣才能做到與時俱進，更好地保持與農村公共文化產品與服務需求的同步， 敢于進行創新和完善，必要時可以進行相應的調整，確保各項政策法規的持續完善和有效適應。

（二）建立多元的資金投入機制，加強基礎設施建設

公共基礎設施作為南通市農村文化事業可持續發展的物質保障， 目前還存在很多不完善的地方。 其根本原因在于資金投入上的整體不足和資金來源渠道的相對單一。 因此，拓展渠道、增加投入是現階段需要解決的一個重要任務。

首先， 要對現有的財政體制進行改革與調整，豐富資金的投入機制，堅持以效益為導向，促進資金的科學合理流動，設立支持農村公共文化事業發展的專項資金，確保相關投入的及時性、充足性和持續性。 尤其是對于社會力量和市場力量的投入，一定要進行有效激勵和科學引導，并做好相關的監督工作，這樣才能建立有效、多元、富有層次的資金投入機制，在農村公共文化基礎建設上確保各項資金投入的持續性。 例如，南通市自2014年起為文化產業發展設立專項資金，發揮財政資金四兩撥千斤的撬動效應，目前已累計兌付近4000萬元，為全市文化產業發展插上了騰飛的翅膀。

其次，在確保各項投入的基礎上，必須盡快建立適合南通市農村地區的基礎設施建設標準，提高各項服務的覆蓋范圍， 完善各項設施的服務功能，進而不斷提高南通農村公共文化基礎設施的建設標準和服務質量。 例如，要盡快對南通市的農村圖書館、藝術館、文化館、博物館、非遺展示館、農家書屋等文化設施進行規劃、建設和完善，及時配備高素質的文化管理人才，著力保障基層文化機構的正常運行。 在信息時代背景下，還須大力開展公共文化的資源共享機制和數字化服務機制，完善開展信息化服務的各項基礎設施，真正將“文化惠民”政策落到實處，讓南通市農民得到更多的實惠。

（三）創新人才建設與管理機制，培育鄉村文藝骨干

為了實現南通農村公共文化服務體系的有效建設，必須盡快建立一支優秀的鄉村文化人才隊伍，這就間接的要求南通市必須創新人才的建設與管理機制，盡快培養優秀的鄉村文藝骨干，搭建優秀的文化管理人才班子，樹立人才培養的精英意識。

首先，南通市的政府主管部門和工作人員要有“人才興文”的戰略目標，結合當前農村公共文化服務需要， 建立富有競爭力的薪酬制度和晉升機制。實現廣納英才，盡快招聘一批德藝雙修的既懂文化又懂管理的鄉村文藝骨干，優化鄉村公共文化服務人才的結構。 同時，要加強面向農村公共文化人才的人力資源管理制度建設，提高相關工作人員的福利待遇，引導他們做好職業生涯規劃，確保在各個工作崗位上可以人盡其能，每個人擁有公平發展和晉升的機會，以充分激發現有人才隊伍的職業發展潛能。

其次， 要重視對農村公共文化服務與管理人才的教育和培訓，不斷培育農村地區的自我“造血”功能。培養一批高素質的新型農民藝術人才，使他們可以在農村的業余文化生活中發揮組織引導職能，并及時將農村有特長的優秀文化人才、文化名人、文化能人等吸納到農村公共文化服務體系的人才隊伍中來。還應當加大對大學畢業生的招聘力度，吸納年輕一代的優秀人才充實現有的農村文化人才隊伍，讓人才隊伍的年齡結構和素質結構更加合理。

（四）健全管理體制，加強績效考核與評估

為了提高南通農村公共文化的服務質量，必須對現有的管理機制進行健全和完善。 對此，政府相關部門一定要有系統意識和長遠眼光，能夠從大局出發、小處入手，進行短期、中期、長期的戰略部署，加快推進農村公共文化服務管理體制的優化建設。尤其是在績效考核與評估上，必須長期作為核心工作內容來抓。 具體來說，農村公共文化服務考核與評估體系的設立，應以服務型政府為出發點和立足點，倡導以人為本，貼近農民文化需求，契合時代主題和新農村建設任務，積極弘揚充滿正能量的優秀文化內容，提高產品和服務的供給質量。 必須建立與之相對應的考核、監督與問責機制，促進多個部門之間的相互協作、相互配合和共贏。 要充分采納農村地區群眾的意見， 或者將農民納入績效考核、評估與監督的主體，使廣大農民群眾可以在農村文化建設的績效管理和評估體系中發揮更多的作用。

綜上所述，隨著社會主義新農村建設的不斷推進，農村公共文化服務體系建設滯后的格局逐漸顯現出來，其影響因素是多方面的。 所以南通市政府相關部門需要提高對農村公共文化體系建設的重視程度，要積極、主動地應對各項困難和挑戰，在公共文化建設資源投入上要適當向農村傾斜，建設優秀的人才隊伍，完善監督管理機制，實現城鄉文化的統籌發展。 這樣農民群眾的文化自信與文化自覺才能得到有效增強，鄉村振興戰略的實施才能真正落到實處。