鄉村振興背景下經濟責任審計動態評價指標體系初探

王鵬程

（南京審計大學 政府審計學院，江蘇 南京211815）

農業、農民、農村自古以來就是國家工作的重點。 實施鄉村振興戰略的前提是幫助農民脫貧，在鄉村經濟有一定基礎的情況下逐步推進生態、鄉風等基礎建設。 目前隨著脫貧工作進入收尾階段，鄉村振興戰略開始逐步展開，戰略的有效落實必然需要對戰略實施效果進行評價與監督，在這一過程中對鄉鎮領導干部的經濟責任審計是重要的環節。 同時，鄉村振興戰略剛剛起步，存在的問題較多，許多方面也是摸索著前進，對領導干部進行經濟責任審計有利于盡早發現問題，落實相應責任，督促整改，從而促進鄉村良性發展。

一、經濟責任審計現狀

（一）指標籠統，體系偏靜態

當前我國鄉鎮領導干部經濟責任審計存在不少指標體系，但是指標過于寬泛，部分難以應用于鄉村振興背景下，同時按照戰略總要求，指標體系中需要考慮增加一些與要求相適應的指標，所以不同地區的指標可能會有所不同。 之前的指標有些是根據特定背景制定的，有些是比較寬泛的，不能準確評價具體情境下的責任，所以我們需要根據鄉村振興戰略實施的特點，有針對性地構建一個適合該戰略的評價體系。 因為鄉村振興戰略是一個需要長期堅持發展的戰略，所以它需要考慮不同地區實際情況然后逐漸展開相應工作，隨著工作進入不同階段，可能需要對指標進行重新選取或者對之前的指標權重進行重新衡量，如果在戰略實施過程中指標體系保持不變可能會造成評價結果出現偏差，進而影響最終的審計結果。

（二）多采用離任審計，結果運用不充分

當前經濟責任審計更多采用的是離任審計方式，這種事后審計對任期中有些指標的評價未必能順利完成，指標采集可能不充分、不客觀，進而會影響審計結果。 同時這種方式對領導干部后續任職可能有指導作用，但是對于原任職地區發展所造成的阻礙是不可逆轉的，即使事后發現一些問題，比如村居財務受損、村落生態遭受破壞等。 由于原有干部已經離職，可能存在逃脫處罰的現象，導致審計結果難以運用。 所以構建一個動態的經濟責任指標評價體系有利于對領導干部進行任期經濟責任審計，使任期審計有可參考的審計目標，從而有助于及時發現任期工作的問題并督促相應領導人進行整改，達到“誰有問題誰整改”的效果。

二、指標選取

指標選取過程中， 應該遵守國家相關政策法規要求，符合客觀實際、實事求是，同時既應該考慮反映領導干部經濟責任的共性指標， 還需要結合鄉村振興戰略的總要求以及現階段的工作重點， 突出個性指標。 指標的選取應當遵循客觀規律，多角度、全方位地進行考量。指標設計需要具有可操作性，便于審計人員理解和運用。 因此本文參考了戰略總要求以及之前不同領域的指標設計， 選取其中一些適用性強的指標作為共性指標，并且根據戰略要求，立足于戰略整個實施過程說明個性指標的選取原因。

（一）共性指標

這些指標包括：首先，財務指標作為經濟責任審計的重要依據，它能直觀地評價領導干部經濟責任。 領導干部首先應對所在地區的財政真實性、合法性、效益性負責，確保地區經濟平穩發展。 針對鄉鎮的經濟情況， 可以選取財政收入與支出結構情況、資產負債基本情況、固定資產情況以及是否存在違法違規情況作為指標。 其次，領導干部需要遵循國家法律法規，落實國家相關政策，所以政策指標主要關注重大政策落實情況與重大投資決策情況。 但是在鄉村振興的戰略背景下，許多政策與其息息相關，因此可以將一些具體決策內容歸入個性指標中。 再次，領導責任指標主要是對領導干部任期內個人須履行的責任、個人完成相應工作的效果進行審計。 可以選取以前年度審計決定執行及問題整改、公務接待費用增減率、會議活動費增減率等一些綜合性指標，其他比較具體化的指標則反映在個性指標中。 最后，廉潔辦公是保障村民合法權益的重要要求，因此廉潔自律指標衡量領導干部的廉潔自律情況，任期廉政是重要評價之一。

（二）個性指標

文章以總要求為導向制定相應的個性指標。

產業興旺是鄉村振興戰略的重點，首先，它要求鄉村與城市互幫互助，鄉村不僅要從內部探索促進產業興旺的方法， 而且要懂得向城市尋求幫助，以求獲得更多的資本、技術、人才等現代生產要素。同時， 要將各生產要素進行優化組合實現高效利用； 要通過多種途徑充分調動廣大農民的積極性、創造性，促進農業基礎生產能力的提高。 其次，要充分挖掘能發展農村生產力的措施，通過全面振興農村二、三產業，構建現代農業產業體系，使農村一、二、三產業實現融合發展，拓寬農村生產渠道。 再次，針對我國特殊農情，我們不但要培育新型農業經營主體，還應該扶持小農戶共同發展。 最后，我們需要推動鄉村新動能的發展，增強農業的綜合效益和競爭力，使農業農村經濟發展保持旺盛活力。 按照這些要求，審計人員可以通過衡量鄉村的一、二、三產業結構情況， 評價農民農業合作社運行情況，關注專項資金發放和人才的引進培養計劃是否完善來評價領導干部的工作是否到位。

生態宜居作為鄉村振興戰略的關鍵，綠色發展是它的核心要求。 2018年中央一號文件針對生態宜居提出了四項具體任務：統籌山水林田湖草系統治理；加強農村突出環境問題綜合治理；建立市場化多元化生態補償機制；增加農業生態產品和服務供給。 因此，需要將鄉村的山水林田湖的開發與保護情況納入指標評價體系，除此之外，還應該審查農村廢棄物、污水等相應環境問題的處理效果，關注生態補償機制的建立情況。

鄉風文明在滿足村民的物質要求的同時，可以滿足村民的精神層面，提高村民的文明程度。 要培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，構建社會主義新農村。 針對該項要求，我們需要關注是否對優秀的傳統文化進行扶持幫助，同時也要關注是否有效開展相應道德教育活動，從而減少一些不好的風俗習慣等情況，還需要關注傳統思想、不符合社會主義核心價值觀的活動是否得到改善。

治理有效是鄉村振興戰略的基礎，我們應該創新農村社會治理體系， 加強基層民主和法治建設，讓社會正氣得到弘揚、違法行為得到懲治，實現自治、法治和德治的有機結合。 2018年中央一號文件針對“治理有效”提出了五項具體任務：加強農村基層基礎工作、深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平和建設平安鄉村。 報告還要求治理過程中要推行村級小微權力清單制度。 所以，這一要求可與廉潔自律指標相結合，除此之外，還應該關注“三治結合”的施行過程以及運用信息化治理的情況。

生活富裕是鄉村振興戰略的根本，是國家實施該戰略的目的，也是廣大人民群眾的愿望。 生活富裕就是要堅持富民為本、富民為先，讓農民能通過多渠道獲得收入，并且能穩定獲得收入，衣食無憂、生活便利，從而實現共同富裕。 2018年中央一號文件針對“生活富裕”提出六項具體任務：優先發展農村教育事業、 促進農村勞動力轉移就業和農民增收、推動農村基礎設施提檔升級、加強農村社會保障體系建設、推進健康鄉村建設和持續改善農村人居環境。 那么，進行經濟責任審計時應主要關注村民的收入情況是否能滿足農民的一般生活，其次對鄉村的教育、基礎設施、醫療以及社會保障等方面的資金投入情況以及資金使用效果進行審查。

三、初步構建動態體系

根據農村現代化發展水平，大致可將我國農村分為東部現代化發達、中部現代化水平較高地區和西部現代化水平較低地區，由于不同地區發展水平不同，振興戰略工作著力點也會有所側重，同時評價體系應該兼顧鄉村振興戰略 “三步走” 目標：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。 所以我們需要根據不同地區的發展水平選取合適的指標，并且考慮戰略實施的不同階段給予相應指標不同權重的定量分析。

東部、中部現代化水平較高地區當前階段工作集中在促進產業融合以及生態保護方面，輔以構建有效的治理體系和促進鄉村精神文明發展。 因此在該兩類地區產業興旺和生態宜居方面的指標權重應該稍微大一些，而隨著戰略不斷實施，權重的側重點應逐漸偏向有效治理與生活富裕方面。 當前中部、東部地區鄉村振興工作主要集中在產業融合及關注農村生態方面，村民道德素質較高，在一些基礎的道德教育、 基礎的治理方法以及在飲用水、污水處理方面，都做得不錯。 不過該地區要注意對傳統文化和生態的保護，不能只追求發展而忽視其他方面，同時在治理方面要向自治、法治、德治發展，推進治理信息化，逐漸將指標側重點從前四個方面轉向生活富裕方面， 關注農民的收入渠道多樣性，收入穩定性，教育、醫療、社會保障的效果以及村民休閑娛樂場所的建設情況等。

西部現代化水平較低地區當前應重點關注脫貧收尾工作，打好鄉村振興的基礎。 由于一些地區地處偏遠,社會風氣過于老化，可能存在許多舊的風俗，我們需要評估這些風俗的性質，保留優秀的傳統文化，拋棄一些脫離現代社會主義核心價值觀的“老封建”“老迷信”。 領導干部應組織相關文明教育并落實鄉村社會風氣整改結果，所以這些地區應該在側重扶貧項目審計監督的同時，關注基礎性個性指標的評價。 西部地區指標則更偏重于基礎性指標，比如飲用水安全覆蓋率、廁所改造率、村章村規完善情況等， 同時該地區要重點關注扶貧情況，將和扶貧相關的一些指標納入該體系。 該地區鄉村振興當前階段應注重發展， 為下一階段工作奠定基礎。 下一階段該地區指標會接近中部、東部地區當前階段指標，但是西部地區受城鎮發展程度以及所處地理環境的影響，戰略推進會比中部和東部困難一些，需要的時間也會更久一些，所以階段性的指標體系存續時間也會比較長，中間可能會有細微的變動。 然而中部和東部依靠鄰近經濟發展地區，資源豐富，村民的素質也相對較高，戰略推進會稍微快一些，所以指標的更替會較快一些。

四、應用建議

（一）逐漸將動態體系融入經濟責任審計

當前階段，進行鄉鎮干部經濟責任審計時需要逐步將個性指標融入評價指標體系中，根據領導干部所處地區結合地區實際發展情況與發展任務，選取合適的指標并賦予相應的權重。 目前，中部與東部地區應以產業與生態方面的指標為主，西部地區以共性指標和扶貧方面的指標為主，隨著戰略的不斷展開再逐漸將五個方面融入評價體系。 在審計實際工作過程中，對領導干部進行經濟責任審計也會對鄉村振興工作階段有所了解，這樣不僅能更好地確定指標，而且有利于監督工作情況，及時發現問題，整改問題，促進鄉村良好穩定發展。

（二）構建動態體系大數據平臺

隨著信息技術的不斷發展，云計算、大數據等在審計領域發揮著巨大作用。 審計人員需要合理利用大數據平臺，可以構建一個鄉村戰略背景下經濟責任審計的指標平臺，將各地區發展狀況以及領導干部的情況存儲于平臺。 構建有效的數據庫，通過審計將數據輸入系統從而得出相應的評價結果，提高審計效率，減少工作失誤。 但是該平臺可能需要人工核實地區的發展階段以便于實時對指標進行更換或者重新衡量指標權重。

（三）完善審計結果運用

完善審計結果的運用，一方面要通過公示讓村民了解審計結果， 維護村民的知情權和監督權，讓群眾真正能參與到治理鄉村的過程中，實現“自治”的目標。 另一方面，通過審計適時地發現問題之后，及時督促相應領導干部整改，并及時向相關部門匯報工作情況。 對于重大違法違規情況，應該協同紀檢監察部門和司法部門追究領導干部的法律責任，樹立審計監督的形象和震懾權威。 審計結果是監督檢查領導干部廉潔自律的重要依據，可以將其作為管理選拔領導干部的指標。 同時，上報審計結果有利于相關部門考慮解決問題的方法，為相關部門進行決策，部署下一步工作提供參考依據。

構建領導經濟責任審計體系是為了更好地履行審計監督職能， 促進鄉村振興戰略的有效開展，讓鄉村人民過上美滿幸福的生活。 審計人員應該提高審計及時性，將離任審計與任期審計相結合， 及時掌握干部監督管理相關信息，促進審計信息的運用。 但是本文并沒有對指標權重進行計算，選取的指標是否能夠準確反映相應階段領導干部經濟責任還需要在實際工作過程中進行試驗，所以下一步需要對權重賦予以及對指標的合理性進行研究。