宏觀審慎工具應對新冠肺炎疫情國際實踐探究

（中國人民銀行西安分行，陜西西安 710075）

當前，為應對全球新冠肺炎疫情帶來的不利影響，各國政府在充分應用貨幣政策、財政政策等傳統宏觀經濟政策外，還汲取2008年的危機教訓，大量實施宏觀審慎政策，以降低金融體系的脆弱性和系統性風險。一般而言，宏觀審慎政策主要針對的壓力來源是金融體系，但面臨新冠肺炎疫情造成的實體經濟壓力來源時，宏觀審慎政策和工具表現出了不同的特點，從而為我國完善宏觀審慎管理政策治理框架提供了有用的借鑒。

一、新冠肺炎疫情期間宏觀審慎政策實施特點

（一）發達經濟體成為宏觀審慎政策實施的大多數

2008年金融危機以來，發達經濟體和新興經濟體持續完善宏觀審慎政策框架，儲備了一定的宏觀審慎管理工具，但在此次新冠肺炎期間各國宏觀審慎政策工具使用情況表現出較大差異。據不完全統計，目前50余個國家（地區）實施了宏觀審慎政策，歐盟、英國、美國、加拿大、瑞士等發達經濟體出臺宏觀審慎政策措施最為頻繁，而俄羅斯、印度、墨西哥、巴西、印度尼西亞等新興市場經濟體宏觀審慎政策措施較為有限。發達經濟體相較于新興市場經濟體更加注重宏觀審慎政策的使用，一方面在于主要發達經濟體貨幣政策工具空間更為狹窄；另一方面在經濟緩慢上行期建立了較為完善的宏觀審慎管理體系，較好地儲備了逆周期調節工具，使當前經濟下行期間政策操作空間較為充足。

（二）放松資本約束成為宏觀審慎政策使用最多的工具

根據國際金融協會（IIF）發布的統計數據顯示，為應對新冠肺炎疫情，各國實施的審慎措施中最大的是資本措施（30%），其次是調整報告要求以及禁止賣空等各地區特有監管措施（23%），占比最小的措施是流動性措施（12%）。一般來說，具有宏觀審慎屬性的資本工具包括逆周期資本緩沖、系統性風險資本緩沖、系統重要性機構附加資本、總損失吸收能力等。本次危機中，常用的放松資本類宏觀審慎措施包括降低逆周期資本緩沖、系統性風險緩沖、國內系統重要性銀行附加資本、資本分配限制等，這些資本類宏觀審慎管理工具為促使銀行增加信貸支持實體經濟發揮了重要作用。

（三）降低監管標準成為各國宏觀審慎管理部門應對措施的主要方式

為應對新冠肺炎疫情，國際標準制定機構和各國宏觀審慎管理部門降低了監管標準，主要體現在以時間換空間和直接下調監管閾值兩個方面。以時間換空間方面，基于全球和各國防控新冠肺炎疫情形勢，宏觀審慎管理不同通過推遲、暫停、取消等方式降低監管標準，為金融機構和實體企業換取喘息的空間。如巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）將《巴塞爾協議Ⅲ》標準的實施日期推遲一年至2023年1月1日，部分國家規定本國金融機構在一定時期內需暫停股息分配或回購股票。直接下調監管閾值方面，主要是在一定條件或期限范圍內修改或降低日常實施監管指標，以減輕對銀行的沖擊，如降低逆周期資本緩沖、流動性覆蓋率、杠桿率等措施。

二、主要經濟體宏觀審慎管理工具使用分析

（一）以逆周期資本緩沖為代表的資本類管理工具使用最頻繁

放寬銀行資本要求是各國最常用的宏觀審慎政策，主要方式是釋放資本緩沖和調整資本分配措施。釋放資本緩沖主要是逆周期資本緩沖、系統性風險緩沖、國內系統重要性銀行（D-SIB）附加資本等，其中逆周期資本緩沖運用最廣泛、最直接、最快速，降低幅度在0.25-2.5個百分點，如瑞士、德國、法國、瑞典、英國等國家全部釋放了逆周期資本緩沖，香港釋放了部分逆周期資本緩沖，從2%下調至1%，但美國雖然建立了逆周期資本緩沖工具，但2016年以來CCyB一直為0；部分國家釋放了系統性風險緩沖，巴西和荷蘭減少了國內系統重要性銀行緩沖，其中荷蘭將本國5個系統重要性銀行中的3個系統性風險緩沖減少了3%；一些國家降低了系統重要性銀行附加資本，如加拿大將D-SIB附加資本從2.25%降低到1%。調整資本分配措施主要是暫停股息分配、限制股票回購等。國際清算銀行金融穩定學院（FSI）今年5月發布的報告顯示，在調查的14個經濟體①14個經濟體分別為澳大利亞、巴西、加拿大、中國、印度、日本、俄羅斯、新加坡、南非、歐盟、瑞典、瑞士、美國和英國。中，有8個經濟體要求銀行在2020年間停止股息分配，4個經濟體對股票回購進行限制，其中英國取消支付2019年股息，暫停股息分配和回購至2020年底；歐盟規定大型銀行至少在2020年10月1日之前不支付任何股息。

（二）降低流動性覆蓋率等流動性宏觀審慎管理工具以提供流動性支持

為實體經濟提供流動性支持是最直接最有效的調控手段，除了貨幣政策工具外，流動性宏觀審慎管理工具也在發力，大多數監管部門允許銀行低于巴塞爾協議III規定的流動性覆蓋率（LCR）要求，但在凈穩定資金比率、其他流動性措施方面較少使用。如歐洲央行允許其監管的銀行在LCR下方“暫時運營”，巴西、加拿大、墨西哥、瑞典、土耳其、南非允許銀行低于100%流動性覆蓋率（LCR）要求；部分經濟體推遲實施凈穩定資金比率（NSFR），如荷蘭將NSFR實施時間推遲6個月，墨西哥推遲實施日期至2021年1月；部分央行還放寬了外匯LCR要求，如韓國央行將其外匯LCR從80%降低到70%。考慮到大多數央行通過貨幣政策工具釋放流動性，針對當前危機期間各國流動性宏觀審慎管理工具相對溫和。

（三）圍繞資產負債類工具緩解銀行和債務人困境

資產負債類管理主要措施包括修改杠桿率規則、放寬不良貸款處理方式、調整相關行業貸款風險權重等。杠桿率規則修改方面，如美國暫時放松對大型銀行的杠桿規則，大型銀行計算補充性杠桿率可以將持有的美國國債和存款從中剔除，豁免期限持續至2021年3月31日，以緩解美國國債市場壓力并鼓勵銀行繼續放貸；日本發布了一項有關杠桿率的規則草案，暫時免除日本銀行金融機構往來帳戶未償余額的杠桿率風險敞口；加拿大暫時從杠桿率計算中扣除了發行的主權證券，豁免日期至2021年4月30日。放寬不良貸款處理方式方面，如歐洲央行決定對疫情相關不良貸款的損失撥備的分類要求和預期，暫時實行靈活性管理；土耳其放松不良貸款認定標準；秘魯和哥倫比亞放寬受疫情影響部門的信貸條件；阿聯酋央行調整房地產貸款風險權重上限；巴西放寬貸款損失撥備要求。

（四）其他宏觀審慎措施

各國在壓力測試、信息披露等方面在不同程度上也進行了放松。澳大利亞、德國、香港、英國推遲或取消了數據密集型壓力測試，如英格蘭央行和歐洲央行推遲2020年壓力測試；歐元區針對金融機構大大降低了信息披露和報送要求，將其作為恢復計劃的一部分。

三、幾點啟示

中國宏觀審慎工具使用經驗相對欠缺，有效借鑒主要經濟體此次運用宏觀審慎管理工具應對新冠肺炎疫情爆發危機的經驗和教訓，有利于進一步完善我國宏觀審慎政策框架。

（一）不斷拓展宏觀審慎管理工具箱

從各國實施宏觀審慎政策的情況看，主要經濟體宏觀審慎政策儲備空間大、工具種類多、效果好，但我國宏觀審慎管理工具箱存在著總量不多、實施主體協同性不夠、效果有待評估等問題，需要在實際工作中探索不同的途徑。一是盡快發布宏觀審慎政策指引，明確界定宏觀審慎政策目標、治理機制、管理工具等內容，特別是宏觀審慎工具與微觀審慎工具的邊界，為后續實施宏觀審慎管理提出系統性的制度設計。二是借鑒國外構建以資本和流動性管理為基礎的宏觀審慎管理工具，特別是圍繞逆周期資本緩沖、系統重要性銀行附加資本等工具，出臺逆周期資本緩沖機制，發布國內系統重要性銀行名單以實施系統重要性銀行附加資本；統籌考慮流動性覆蓋率、凈穩定融資比率等流動性宏觀審慎管理工具，適時與相關監管部門進行聯動。此外，資產負債類工具、跨境資金流動類工具等其他宏觀審慎工具也需要進一步完善，甚至可以超前探索直達實體經濟宏觀審慎管理工具的可行性和適用性。總體上，應該實現宏觀審慎管理工具從無到有、從有到可用的最終目標。

（二）注重宏觀審慎管理工具效果評估

疫情期間，主要國家大量實施宏觀審慎管理工具，這為我國完善宏觀審慎管理工具箱提供了重要的機遇和經驗，及時總結評估可以避免少走彎路。因此，我國一方面可以對主要經濟體已實施宏觀審慎政策發揮的力度和節奏進行綜合分析比較，通過定性和定量方法進行成本效益分析，為我國實施宏觀審慎政策提供現實依據。另一方面后疫情期間也是審視校準宏觀審慎工具難得的有利時機，可以重點關注各國宏觀審慎管理工具的校準和退出機制，評估宏觀審慎政策工具的有效性，促使宏觀審慎管理工具更有針對性。

（三）建立宏觀審慎政策追蹤機制

危機中，為了解各國宏觀審慎政策實施情況的差異性，國際貨幣基金組織、國際金融協會、耶魯大學等機構相繼建立了政策追蹤機制，為政策制定當局提供了重要參考。我國可以建立類似宏觀審慎政策追蹤機制，及時跟蹤國際上宏觀審慎政策動態變化，依據不同屬性的宏觀審慎管理工具分類整理歸納，認真分析研究已有工具和新型工具引進我國的可行性，為豐富宏觀審慎管理工具箱、有效評估宏觀審慎管理工具提供保障。