防止國企混改中國有資產流失問題研究

任國森 趙葆青

黨的十八屆三中全會提出，積極發展混合所有制經濟，將國有企業混合所有制改革提到了一個新的高度。至2019年5月份，國務院國有企業改革領導小組召開第二次會議，審議通過了國有企業混合所有制改革（以下簡稱：國企混改）第四批試點名單。加上前三批混改試點企業，共計210家，其中涉及央企系統136家，地方國有企業74家；涉及領域也由鐵路、民航、電力、電信、石油、天然氣、軍工等7個重要領域擴大至軟件、互聯網及信息技術服務、新材料、新能源和節能環保等戰略性新興領域，規模不斷擴大，但國有企業改革過程中，國有資產流失問題始終沒有徹底解決，流失形式也在不斷變化，如何發現國有資產流失漏洞，及時制定整改措施，有效防止國有資產流失，是關系國企改革順利進行的前提。

一、國企混改的歷史演進與國有資產流失表現形式

由于社會主義制度的特殊性，我國國有企業的改革發展沒有太多可借鑒的國內外改革歷史經驗。為了促進生產力發展，20世紀90年代首次提出引入民間資本等非國有資產的混合所有制改革方案，并于1992年正式允許國內民間資本和外資參與國有企業改革改組。前兩次國企混改制定了相關法律規定和制度政策，對國有資產目錄和資產變動情形已經做了較為詳細的規定，激勵企業的方式也進一步改善，但仍然有大量問題有待解決。目前第三次“國企混改”又一次作為國有企業改革的突破口，開啟新一輪改革創新進程。

1.現代企業制度建立時期（1993年—2002年）。1993年黨的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出國企改革方向是建立現代企業制度，明確了此階段國企改革核心是“產權改革”，目標是建立“現代企業制度”。此次改革過程中，堅持“抓大放小”，對不適應現代企業管理制度的企業，采用適者生存形式，通過債轉股、政策性關閉破產、技改貼息、兼并、改組、出售、租賃等形式進行改革。2000年底，絕大部分國有企業基本步入正軌，企業經營機制逐步轉變，現代企業制度初步建立，基本形成了“國資主導其他資本積極參與并在制造業占主要地位”的多元格局，社會主義市場經濟的基本構架基本形成。這個時期，國有資產流失主要原因在于企業改組、兼并過程中，存在產權交易程序不透明、清產核資不規范、資產評估機制不完善等諸多問題。尤其是企業的MBO過程，管理層往往利用對企業熟悉的先天條件對資產進行壓縮低估，有意使經營狀況變差，如：賬款應收不收、延緩新產品研發、投資劣質項目等，從而以低于市場價值的價格收購，造成國有資產大量流失。同時諸如商譽權、商標權、專利權等無形資產未引起國家的重視，未被列入企業資產目錄，土地未被列入固定資產，自然資源未納入國有資產監督管理體系，在國企混改過程中不對無形資產進行評估入賬，土地房產等固定資產不計市場升值部分按原購買價進行轉讓，這些有意無意的忽略國有資產潛在價值的行為造成國有資產變相流失。直到2002年實施“金融企業會計改革”后，無形資產列入企業資產名錄及土地列入固定資產等問題才逐漸得到解決，但產權交易和資產評估等制度依舊不夠完善。

2.國有資產管理體制建立時期（2003年—2012年）。2003年，《國務院關于機構設置的通知》經第十屆全國人民代表大會審議通過，國務院國資委正式成立，明確了國有資產保值增值責任主體，基本實現了管人、管事與管資產相結合的國資管理體制，自此基本結束了國有資產“九龍治水”的多頭管理局面。同時國家配套建設了“金融保險”和“證券期貨”等資本市場，進一步完善《公司法》《物權法》《破產法》及《企業國有資產法》等相關法律法規，以調動、規范、監督市場主體的經濟行為。截至2011年，除極少數國有獨資企業外，全國90%的國有企業完成“公司制股份制改革”，多數企業根據《公司法》和《企業國有資產法》的要求，建立了股東會、董事會、經理層和監事會等機構，企業職工普遍實行全員勞動合同制等制度，公司治理逐步規范，企業科學決策水平和風險防范能力得到相應的提升。這個階段國有資產流失主要表現為企業破產重組、“公司制改制”及“股份制改制”過程中的利益輸送。自2007年6月《破產法》頒布以后，多數企業利用破產改制形式，轉移優良資產，核銷銀行貸款，逃避債務，私吞占用國有資產，實現企業金蟬脫殼。一些企業本著“先分后破”“破產有利”的理念，企業破產之前將國有資產按內部比例分給企業職工，改制企業的虧損由改制前承擔，企業破產成了變相滿足少部分人侵吞國有資產的手段。

3.合理配置國有資本結構階段（2013年至今）。黨的十八屆三中全會指出，國企改革要以管資本為主。2015年國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，標志著“國企混改”頂層設計已經完成。2017年全國國有企業基本實現了公司制改制。截至2018年底，中央及地方國資委制定責任與權力清單，累計取消監管事項335項，下放318項，企業自主經營決策權得到極大解放，國資委監管職責實現由“管企業”向“管資本”的轉變。預計2020年實現全部國有企業公司制改制，這將成為國有企業改革史上一次重要的里程碑。自2016年8月至2019年6月，國務院國資委發布了四批混改企業名單，共計210家中央及地方企業。新一輪國企混改已經進入改革深水區，為保證國有資產保值增值，合理配置國有資本，國務院國資委提出：國有企業混合所有制改革按照‘宜獨則獨、宜控則控、宜混則混’的穩健改革原則，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一家推進一家。但產權交易制度、資產評估機制以及相關法律法規跟進等問題依然存在。因此，這次混改的重要問題就是要堅決防止老問題變相出現。

二、國企混改過程中國有資產流失的成因分析

根據以往改革經驗，造成國有資產流失薄弱環節主要體現在資產評估、股份制改造、企業重組、產權轉讓、資產處置、出倉或出租、合作合資、行使經營權和出資權及監管等過程中。我們通過典型案例對涉及到國有資產流失的環節進行簡要分析。

南方某國有企業A，由于市場環境變化，經營模式不能適應新形勢，加之管理不善，到2014年企業資產不足5000萬，負債高達上億元，企業只能進行改制，在該區原發改委主任李某、原國資委主任王某和副主任趙某及該企業原廠長韓某等人的操作下，發布改制信息，促成該A企業與B集團達成改制協議。根據協議，B集團計劃購置該企業所屬的地皮和廠房，所得資金用于該企業安置職工。在韓某的默許下B集團與資產評估公司勾結，將在該市國資委登記備案價值約3000萬元的土地及附著物，以1560萬元的評估價格轉讓給B集團，且A企業原廠長韓某未經股東會同意以公司名義與某超市簽訂20年租期的土地租賃合同，由于合同未到期，該超市要求違約賠償，最終三方協商賠償無果后，B集團因無法進行土地開發，在支付了購買土地的1020萬元后，不再支付剩余款項，職工得不到妥善安置，集體進行上訪，造成惡劣社會影響。

通過案例，我們可以了解到，該企業在原廠長韓某管理下，公司管理混亂，制度虛設，監管不力，因此給韓某帶來了低價變賣國有資產、轉移資產、變公為私、套取國家政策優惠等違法違規行為的可乘之機。該企業在改制過程中違反多項法律法規，最終造成國有資產大量流失。

1.企業職工法律意識淡薄。我國《公司法》第148條對公司董事、高級管理人明確規定，凡是違反公司章程規定或未經股東會、股東大會許可，通過職務便利為自己或者他人牟取屬于公司的商業利益以及自主經營或者為他人經營與所供職公司同類業務的行為，其所得收入歸公司所有。因此，應當將韓某的非法收入全部沒收，其他違法行為依法處理。企業職工則法律意識淡薄，“一把手”的命令甚至大過國家法律法規在他們內心的分量，明知違規犯法也心存僥幸或被威逼利誘而順從，應進一步加強學習教育。

2.惡意低估國有資產。國有資產低價賤賣是企業改制過程中國有資產流失最普遍、最致命的一種形式。我國《公司法》第207條對資產評估、驗證或驗資機構涉及違法的情形進行了法律責任規定。韓某將本應該合理估算的企業資產進行低價轉讓，肥人損己，而相關評驗資機構也要為此次國有資產流失承擔責任。

3.缺乏有效監督管理。我國《企業國有資產法》第54條明確規定了國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。A企業繞過法律法規，進行有條件限制的招標轉讓，且企業資產低估后轉讓，監管部門未提出質疑，任由發展，造成監管職責的嚴重缺失，也足以證明，監管層的監督不力。

4.利用職權侵占國有利潤。我國《企業國有資產法》第43條對企業的董事、監事、高級管理人員及其近親屬規定，不得利用與國家出資企業之間的交易，謀取不當利益，損害國家出資企業利益。韓某利用A企業廠長職務便利將A企業資產轉移到其控股的股份公司，無償使用A企業機器設備，將本應該是A企業的收益，轉變成自己的收益，致使國有資產嚴重流失。上級監管機構及企業監事會等監督部門對企業固定資產監管存在漏洞，作為履行出資人職責的國資委，應該派駐專案人員進行調查，詳細了解具體原因，及時制止存在的違法違規行為，問責相關涉案人員，挽回國有資產流失的局面。

三、混改過程中防止國有資產流失的建議

國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。國有企業發展壯大是我國“集中力量辦大事”的前提，對實現國家富強、民族復興、人民幸福起著至關重要的作用。為了有效防止國有資產流失，提升企業核心競爭力，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，應加大監督管理、法律法規、產權交易資產評估，健全法人體系。

1.完善法律法規，強化監督流程。國有企業通過不斷的改革以適應新形勢下社會發展需求，但由于法律法規等配套制度建設仍然相對滯后，容易形成階段性的法律空窗期，使一些不法行為有了可乘之機，隨著混改試點的進一步擴大，更多的問題也會逐步顯現，人大、政府等相關機構應及時進行相關法律、政策的調整，完善國企混改的法律基礎和政策支持，強化國企混改的公開透明度，為國企混改提供堅實的法律法規基礎。首先，應當強化事前監管，國有資產監管部門要對企業內部進行清產核資、摸清家底，確立企業發展規劃，與企業主要負責人簽訂經營目標責任狀，制定規章制度，明確企業重大事項一事一報，落實合規性審查，做好合理性預案，嚴把事項審核關，執行責任終身制。其次，規范事中監督，加強對國有產權流轉環節的監管，嚴格執行法律規章、財務制度，對國有資產轉讓和交易全程監督，及時發現混改過程中違反規定的操作行為，防止資產流失漏洞產生，保證混改有條不紊的進行。再次，嚴格事后審查，完善相關審計制度、法律條款，加大審計力度，重特大事項要進行專項審計，對發現的問題及時作出補救措施，要嚴肅問責相關涉案人員，觸犯刑法的依法追究其刑事責任。

2.提升產權交易市場功能，完善資產評估機制。產權交易市場是混改過程中國有資產流失的主戰場。提升產權交易市場的功能，利用完備的資產評估機制，充分發揮市場配置資產作用，是混改過程中防止國有資產流失的重點。首先，針對國有企業產權轉讓、資產轉讓、增資擴股等行為，進行資產評估，建立完備的資產評估體系，同時要提高對資產評估機構的準入機制，制訂資產評估機構違法違規細則，提高違法成本，加強對資產評估公司人員的道德法律素質培養。其次，擴大產權交易市場功能，利用信息化手段建設第三方交易平臺，交易留痕可溯源，逐步培育成熟的產權交易市場。嚴格落實《企業國有資產法》規定，國有企業產權轉讓、國有企業增資、企業資產轉讓等行為要在規范設立的公開場所進行。最后，完善國有資產轉讓公示制度，規范公示的標準與程序，轉讓前在多層次主流媒介進行交易標的的信息公開，轉讓成功后延長相應的信息公示期限，接受各方監督，增強對證券市場、各級政府部門設立的生產要素交易市場和產權市場的監管力度，防止交易過程中的違規操作和相互勾結。

3.加強董監高監督力度，健全現代企業法人治理體系。國有資產流失很大一部分原因是由企業高層的決策失誤、操作失誤、貪污腐敗或失職瀆職等造成的，因此加強對公司領導層的監督、培訓、約束激勵，加大對企業職工法律法規的宣傳教育顯得尤為重要。一是優化企業董事會結構，增大外部董事占比，嚴格按照公司法的規定規范董事會的行為。二是進行混改的企業，要有效解決“一股獨大”造成的一把手缺乏監督、管理等問題，要謹慎選擇外部投資者，真正做到優勢互補、利益共享，不能為了“混”而“混”，同時要保證外部企業股東按照《公司法》在股東會和董事會中所享有的權利，建立共同的企業理念、價值觀，充分尊重外部資本逐利的原則，保障國有資本和民營資本都不受損失。三是在合適的國企當中，適時引入職業經理人制度，最大限度防止董事長與總經理為同一個人的現象，建立經理人的選聘和退出機制，解決企業干部職工“能上能下、能進能出”的市場化問題。四是充分發揮監事會作用，聘請會計師、審計人員、律師等專業技術人員，強化其監督的職能。五是加強職工代表大會的建設，加大工會主席的發言權，發揮其監督職能。六是加強企業紀檢監察部門職能，加強與政府紀檢監察部門溝通協調，企業紀委巡視工作常態化，設立預防企業腐敗專案部門，投訴建議渠道要多元化，24小時接受監督舉報并制定保障舉報人人身財產安全的相關規章制度。七是利用信息化手段，建設信息化監管系統，對企業資金流向、重大事項進展、收益回報等信息進行實時監督，及時發現問題解決問題。