農村全面建成小康社會及后小康時期鄉村振興研究

中國社會科學院農村發展研究所課題組

改革開放四十多年來，特別是黨的十八大以來，“三農”工作取得了舉世矚目的巨大成就。進入新時代，隨著鄉村振興戰略的實施，農村全面建成小康社會的步伐更加堅實。沒有農村的全面小康，就沒有全國的全面小康。本文旨在評價農村全面建成小康社會和農業農村現代化的實現程度，客觀分析農村全面建成小康社會取得的成就，對農村全面建成小康社會存在的短板與弱項、后小康社會鄉村全面振興需要持續加強的關鍵性領域進行甄別，由此提出農村決戰決勝全面小康的基本策略，以及全面建成小康社會后促進鄉村振興的戰略路徑選擇。

一、農村全面建成小康社會實現程度評價

參照國家統計局《農村全面建設小康社會統計監測指標體系》《全面建成小康社會統計監測指標體系》，我們初步構建了農村全面建成小康社會評價指標體系(見表1)。由于評價所選擇的指標與政府確定的目標具有一定差異性，有些目標因缺乏數據未設置評價指標，同時根據政府規劃和國際經驗設置了一些重要指標，因此構建本評價指標的主要目的在于考察農村全面建成小康社會進程中存在的短板和薄弱環節，以為下一步促進鄉村振興提供依據。評價時間為2010～2017年，數據來源包括相關年份《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》《中國城鄉建設統計年鑒》等。

注：(1)“+”代表正指標，“-”代表逆指標。

(2)指標目標值的確定方式有三種：一是根據國家統計局《全面建成小康社會統計監測指標體系》確定目標值；二是根據《政府工作報告》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》確定目標值；三是根據國際標準和2020年農村全面建成小康社會的可行性確定目標值。

(3)基于2020年在現有標準下全面脫貧的目標，將2020年脫貧率的目標值設為100%；本文中脫貧率是以2010年貧困人口作為基數，各年份累計脫貧人口除以2010年貧困人口即為2010～2014年的脫貧率，該數據來自2015年《中國統計年鑒》，系按照2010年貧困標準(2010年不變價計算的農民年人均純收入2300元)確定的貧困人口。

(4)每公頃化肥施用量、每公頃農藥施用量和農村地區孕產婦死亡率是根據國際標準制定的目標值。

(5)按照《全國農業可持續發展規劃(2015—2030年)》，農業灌溉用水有效利用系數由2002年的0.44提高到2013年的0.52；到2020年和2030年農業灌溉用水有效利用系數分別達到0.55和0.6以上，根據2020年全面建成小康社會的要求，將農業灌溉用水有效利用系數的目標值設為0.55。

(一)實現程度的總體評價結果

1.總體實現程度逐年提高。

如圖1所示，農村全面建成小康社會的實現程度從2010年的70.76%提高到2017年的90.01%，提高了19.25個百分點，平均每年提高2.75個百分點，按照現有推進速度，到2020年可以總體實現全面小康目標值。其中，經濟發展指標實現程度從2010年的83.14%提高到2017年的98.67%，2018年率先實現全面小康目標值；人民生活指標的實現程度從2010年的69.88%提高到2017年的94.31%，提高了24.43個百分點，平均每年提高3.49個百分點，預計到2020年可以實現全面小康目標值；社會發展指標的實現程度從2010年的59.47%提高到2017年的84.89%，提高了25.42個百分點，平均每年提高3.63個百分點，預計到2020年實現全面小康目標值有一定難度；從農村環境方面來看，農村環境指標的實現程度提高較慢，從2010年的50.95%提高到2017年的78.13%，提高了27.18個百分點，平均每年提高3.88個百分點，預計到2020年難以實現全面小康目標值；從政治民主方面來看，由于數據的限制，只選取了村民參選率作為評價指標，該指標在大選年度和小選年度會有一定波動，但波動幅度不大，指標值從2010年的91.41%提高到2017年的95.34%，按照現有推進速度，到2020年實現全面小康目標值還需繼續努力。

2.不同方面的實現程度差別較大。

從農村全面建成小康社會五個方面來看，實現程度差別較大。2017年經濟發展、人民生活和政治民主三個方面的指標實現程度達到90%以上；社會發展方面的指標實現程度低于85%，農村環境方面的指標實現程度在80%以下。從總體進程來看，到2017年農村全面建成小康社會征程已經走完了4/5以上的進程，經濟發展、人民生活和政治民主三個方面實現程度更高一些，經濟發展方面的指標實現程度與全面小康目標值差距最小，差距只有1.33個百分點；政治民主方面的指標實現程度與全面小康目標值相差4.66個百分點；人民生活方面的指標實現程度與全面小康目標值相差5.69個百分點。社會發展、農村環境兩個方面的指標實現程度與全面小康目標值差距較大，分別相差15.11個百分點和21.87個百分點，仍屬于農村全面建成小康社會的短板。

3.不同指標的實現程度相差懸殊。

如表2所示，在23項二級指標中，有13項指標的實現程度達到全面小康目標值的90%以上，其中8項指標已經達到全面小康目標值；有5項指標的實現程度在80%～90%之間；有1項指標的實現程度在70%～80%之間；有4項指標的實現程度低于70%，其中實現程度低于60%的指標是每公頃農藥施用量。實現程度低于80%的指標集中在農村環境和社會發展指標兩個方面。

(二)實現程度的區域差異性分析

如圖2所示，從農村全面建成小康社會的實現程度看，江西、廣東、福建、山東、江蘇、天津、浙江、北京和上海已經在2017年實現了全面建成小康社會的目標值。廣西(90.55%)、湖南(90.65%)、新疆(90.72%)、河南(90.87%)、陜西(91.72%)、重慶(92.67%)、遼寧(93.36%)、海南(95.42%)、湖北(96.28%)和河北(97.15%)在2017年實現程度達到了全面小康目標值的90%以上；實現程度處于80%～90%的省份有貴州(80.77%)、云南(80.92%)、青海(83.29%)、安徽(83.71%)、山西(85.56%)、寧夏(85.96%)、內蒙古(86.35%)、吉林(86.94%)、四川(89.33%)和黑龍江(89.91%)；實現程度低于80%的兩個省份分別是甘肅(79.87%)和西藏(67.33%)。

從2016年和2017年兩年農村全面建成小康社會實現程度看，西藏、安徽、山西、甘肅、寧夏、內蒙古、吉林、黑龍江、遼寧、河南、陜西、海南、天津等13個省份在2017年較2016年指數值出現負增長情況，這些省份指數值出現負增長的原因有所差異，主要是由于農業勞動生產率、化肥施用量、參選村村民參選率三個指標出現負增長所致。13個省份農村全面建成小康社會實現程度指數值的負增長，并不能說明這些省份農村全面建成小康社會的步伐變慢了，指數值負增長的主要原因是選取指標的統計口徑、統計方式等的變化。例如，農業勞動生產率出現負增長的主要省份是北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、福建、湖南、海南、甘肅10個省份，其出現負增長的原因是這10個省份在2017年的農林牧漁業增加值下降。從化肥施用總量看，各省份都是下降的。但從每公頃化肥施用強度看，由于天津、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、貴州、西藏12個省份的播種面積有所下降，導致每公頃化肥施用強度增加，因而影響到全面建成小康社會實現程度指數值。參選村村民參選率每年是波動的，參選率的下降并不能完全代表政治民主程度。該指標在大選年度和小選年度會有一定波動，2017年該指標的下降也會對部分省份全面建成小康社會的實現程度指數值產生負向影響。

由此，在2017年之前還沒有實現全面小康目標值的各省份應根據其發展優勢，找準短板與弱項，加快補齊農村全面建成小康社會的短板，確保與全國人民一道共同邁入小康社會。

二、中國農業農村現代化實現程度評價

農業農村現代化是鄉村振興的總目標，因此，實現鄉村全面振興的過程也就是實現農業農村現代化的過程。通過對農業農村現代化進程的評價，可以揭示鄉村振興目標的實現程度和未來趨勢，找出農業農村現代化的短板，為開展前瞻性決策提供參考。

本文以中共中央、國務院發布的《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》為依據，按照鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，借鑒國家發展和改革委員會制定的《全國農村經濟發展“十三五”規劃》、國務院印發的《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》等指標體系，構建農業農村現代化評價指標體系。

在《中國農村發展報告(2018)》中，農業農村現代化界被定為農村產業現代化、農村生態現代化、農村文化現代化、鄉村治理現代化和農民生活現代化“五位一體”的有機整體(魏后凱和閆坤，2018)。

以此為參考，通過構建包括農村產業現代化、農民生活現代化、農村生態現代化、農村文化現代化和鄉村治理現代化5項一級指標和30項二級指標(見表3)的評價指標體系，對2010～2018年中國農業農村現代化進程進行評價。

注：a為缺乏數據，在總體實現程度評價中納入全部數據可得的二級指標。而受數據可得性限制，尚不能完全反映出鄉村治理現代化一級指標實現程度，故本文主要對農村產業現代化、農村生態現代化、農村文化現代化和農民生活現代化4項一級指標進行分指標實現程度評價。某些指標如農村人口平均受教育年限、城鄉居民收入比、每公頃化肥和農藥使用量等目標值設置，參考了國際經驗和標準。農村燃氣普及率、農村無害化衛生廁所普及率、農村文盲率、參選村村民參選率等指標采用2017年數據，下同。

資料來源：相關年份《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》《中國城鄉建設統計年鑒》等，以及農業農村部網站、水利部網站等。

根據鄉村振興戰略規劃，將農業農村現代化目標劃分為“2035年目標”和“2050年目標”，分別對應基本實現農業農村現代化的目標值，以及全面實現農業農村現代化的目標值。目標值依據國務院印發的《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》、國家發展改革委印發的《全國農村經濟發展“十三五”規劃》、國家統計局印發的《全面建設小康社會統計監測方案》等政府文件，以及有關學者的研究成果，并借鑒發達國家的經驗，根據中國的國情農情特點進行具體設定。本文對評價指標進行了標準化處理，采用算術平均法進行權重測算和指數加總。根據測算結果，將農業農村現代化進程劃分為三個階段：農業農村現代化實現程度在50%以下為現代化起步階段，50%～80%為現代化中期階段，80%以上為農業農村現代化后期階段。

(一)農業農村現代化分階段實現程度評價

1.農業農村現代化總體實現程度按現有推進速度，預計總體上可達到2035年和2050年目標值。

根據階段劃分，按照2035年目標值，2018年農業農村現代化的實現程度為66.1%，按年均復合增長率計算，自2010年起年均提高約3.5%；按照2050年目標值，2018年農業農村現代化的實現程度為54.2%，按年均復合增長率計算，自2010年起年均提高約3.6%。以2011～2018年的年均增速遞推，到2035年中國總體上可以達到基本實現農業農村現代化目標值，到2050年中國總體上可以達到全面實現農業農村現代化目標值。而且，無論是對標2035年目標值還是2050年目標值，當前中國農業農村現代化總體水平已經進入中期階段。之所以說總體上可以實現，是因為綜合指數是采取簡單的算術平均法測算的，但實際上，在農業農村現代化指標體系中，仍然有部分指標實現程度低、推進速度慢，達到2035年和2050年目標值難度較大。

2. 4項一級指標中，農村產業現代化實現程度最高，農村生態現代化與農村文化現代化實現程度較低。

以2018年為基期，根據階段性目標劃分，對農業農村現代化4個一級指標實現程度進行了評價(見圖3)。對標2035年目標值，2018年農村產業現代化(75.2%)、農民生活現代化(65.2%)、農村生態現代化(61.5%)、農村文化現代化(52.8%)均處于中期階段。在4個一級指標中，農村產業現代化實現程度最高，距離2035年目標值的差距最小，農村文化現代化距離2035年目標的差距最大，是最為突出的短板項。

對標2050年目標值，2018年農村產業現代化(64.2%)和農民生活現代化(50.3%)已經步入中期階段，而農村生態現代化(49.3%)和農村文化現代化(42.8%)僅處于起步階段。農村產業現代化實現程度依然最高，農村文化現代化的短板特征依然明顯。從長期目標看，由于農村文化現代化進程相對滯后，提高農村地區公共服務可及性將成為未來農村政策的重要導向。

(二)農業農村現代化分指標、分階段實現程度評價

1.農村產業現代化一級指標中優勢項明顯，其余3個一級指標都存在明顯劣勢項。

通過對標2035年和2050年目標值，發現當前農村產業現代化實現程度明顯高于其他3項一級指標，其中，糧食綜合生產能力實現程度最高(94%)，成為維持農村產業現代化水平的重要優先項(見表4)。農民生活現代化、農村生態現代化、農村文化現代化3項一級指標的實現程度接近，這3項指標中都有較為突出的滯后項，如農民生活現代化指標中農村居民可支配收入(36.5%)、城鄉居民收入比(37.2%)和農村燃氣普及率(27.0%)，農村生態現代化指標中每公頃化肥施用量(35.2%)和對生活污水進行處理的行政村比例(20.0%)，農村文化現代化指標中農村文盲率(12.6%)等，這些二級指標降低了所在的一級指標的實現程度。為實現鄉村全面振興，加快農業農村現代化步伐，需要針對各劣勢項，找出具體問題和存在的差距。

2.按照2035年目標，絕大多數二級指標實現程度已經步入中后期，按照2050年目標有11項二級指標需要重點關注。

按照2035年基本實現農業農村現代化的目標值，根據二級指標評價結果(見表5)，糧食綜合生產能力等6項指標已經進入后期階段，農業勞動生產率等17項指標已經進入中期階段，農村文盲率等3項指標處于起步階段。按照現有推進速度，絕大多數指標到2035年可以達到基本實現農業農村現代化的目標值，主要短板在于農村基礎設施(燃氣普及率)、農村生態環境(對生活污水進行處理的行政村比例)和教育文化程度(農村文盲率)等二級指標，這是后小康社會基本實現農業農村現代化目標需要關注的重點方面。

注：本表計算二級指標實現程度中，糧食綜合生產能力、農村居民人均可支配收入、城鄉居民收入比用2019年數據測算。

按照2050年全面實現農業農村現代化的目標值，糧食綜合生產能力等3項指標已經進入后期階段，農業科技進步貢獻率等13項指標進入中期階段，農村文盲率等10項指標處于起步階段。對比各項二級指標到2035年基本實現程度和到2050年實現程度，包括農業勞動生產率、農村居民人均可支配收入、城鄉居民收入比、農村居民人均用電量、每公頃化肥施用量、每公頃農藥使用量、每千農村人口擁有執業醫師數在內的7項指標由中期階段退回起步階段。在2020年之后全面實現農業農村現代化進程中，這些指標項如果處理不好可能會影響農業農村現代化的整體進程。

從上面的評價結果來看，在中長期內，推進農業農村現代化需要處理的重點問題主要體現在10項處于起步階段的二級指標上。農村產業現代化方面，需持續提高農業勞動生產率；農民生活現代化方面，需重點加快以城帶鄉力度，大力提高農民收入，縮小城鄉居民在收入、基礎設施等方面的差距；在農村生態現代化方面，要提高資源有效利用率，減少農藥、化肥使用量，同時加強農村生活垃圾和污水處理；在農村文化現代化方面，要全面提升農村人口特別是低教育程度人群的文化素質，繼續加強農村教育投入；在鄉村治理現代化方面，需進一步改善農村醫療衛生條件，推動城鄉基本公共服務均等化。

3.以鄉村全面振興的遠景為導向，農業農村現代化表現為從“農業強”到“農民富”到“農村美”的典型階段性特征。

從目前發展態勢看，農村產業現代化是驅動農業農村現代化最重要的方面，特別是糧食綜合生產能力、農業科技進步貢獻率、農作物耕種收綜合機械化率等指標增速明顯，未來在保證糧食自給前提下，以農業為核心的農村產業發展將有質的提升。從2035年鄉村振興的目標來看，屆時農業結構根本改善將最先實現，并成為農業農村現代化最顯著的成就。

與農村產業現代化相比，農民生活現代化和農村生態現代化實現程度相對偏低。實施鄉村振興戰略的目標，是到2050年“鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”。雖然“農業強”“農村美”“農民富”這三個目標是同時推進的，但由于其現有進程和推進速度的差異，反映在實現農業農村現代化目標值的時間節點上，將呈現出從“農業強”到“農民富”再到“農村美”的階段性變化。按照2011～2018年的年均增速估算，農村產業現代化實現2050年目標值的年份，預計比農村生態現代化實現目標值的年份早7～8年，而農民生活現代化實現目標值的年份晚于農村產業現代化，略早于農村生態現代化。這體現了農業農村現代化推進的梯次性特征，加快實現“農民富”和“農村美”將成為難點所在。

三、農村全面建成小康社會的成就分析

改革開放四十多年來，特別是黨的十八大以來，“三農”問題始終是全黨工作的重中之重。鄉村振興戰略實施以來，遵循農業農村優先發展的原則，中國在農業生產、農民生活、農村面貌等方面實現了歷史性巨變。進入新時代，隨著黨和國家對中國社會主要矛盾變化的準確研判，農村全面建成小康社會的步伐更加堅實。在全面建成小康社會的決勝階段，黨和國家出臺了一系列精準措施，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，人民生活從溫飽不足到實現總體小康，正在邁向全面小康，農村全面建成小康社會取得了顯著的成就。

前面從經濟發展、人民生活、社會保障、政治民主和農村環境五個維度構建出相應的評價指標體系，對農村全面建成小康社會取得的進展進行了評估。這里重點對五個維度的發展情況展開分析，數據來源為相關年份《中國統計年鑒》。

(一)農業農村經濟快速發展

改革開放以來，隨著中國實施聯產承包責任制、完善農產品流通體制、鼓勵發展多種經營、促進農業產業化等多項改革措施相繼出臺，強農惠農富農政策體系持續完善，農業產業和經濟結構不斷轉型升級，農村基礎設施得到了顯著改善。同時，農業科學技術加快發展，進一步推動了農業綜合生產能力有效提升。在就業優先戰略和新型城鎮化實施過程中，中國三次產業就業結構持續優化，第一產業從業人員比重顯著下降。

1.農業經濟結構逐步優化，綜合生產能力快速提升。

促進農業轉型升級、優化農村經濟結構是全面建成小康社會的重要內容。改革開放以來，農業產業結構不斷調整、優化。2018年，農業產值占農林牧漁業總產值的比重為54.1%，林業、牧業、漁業產值比重分別為4.8%、25.3%、10.7%(見表6)。

改革開放以來，農業生產條件不斷得到改善，推動了農業綜合生產能力的快速提升。自1978年到2018年，糧食產量從30477萬噸增加到65789萬噸，農林牧漁業總產值由1397億元增加到113579.5億元。

2.農村基礎設施顯著增強，農業機械化水平大幅提升。

改革開放以來，農業基礎設施特別是農田水利建設得到加強，農田灌溉條件明顯改善。據水利部統計，2018年全國耕地灌溉面積達到10.2億畝，為保障糧食安全發揮了積極作用。通過實施全國高標準農田建設總體規劃、土壤有機質提升項目、沃土工程等，耕地土壤質量得到改善，高標準農田建設穩步推進，面積累計達6.4億畝；同時，完成了9.7億畝糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定任務。此外，農業防災抗災能力日益增強，從2015年到2017年，農業成災率從56.87%下降到49.79%，減少了7.08個百分點。

隨著農業現代化進程不斷推進，農業物質技術裝備水平顯著提升，農作物機械化率大幅提高，農業機械總動力從1978年的11750萬千瓦增加到2018年的10億千瓦，農作物機械化率大幅度提高。2018年農作物耕種收綜合機械化率超過了67%，其中主要糧食作物耕種收綜合機械化率超過了80%，農業灌溉用水有效利用系數達到0.55。農業機械化水平的大幅提升也推動了農業勞動生產率的提高，2017年達到3.09萬元/人，是2010年的2.34倍，已經提前實現了2020年全面小康目標值。

3.農業科技進步不斷加快，農業現代化人才隊伍建設日益加強。

改革開放以來，農業科學技術的發展、推廣與應用為提升農業綜合生產能力和農業高效綠色發展發揮了重要作用。優良品種和農業先進適用技術得到推廣，“種子工程”、“畜禽水產良種工程”、超級稻推廣項目等持續推進，農業科技成果轉化與推廣應用逐步加快，科技驅動作用日益增強。黨的十八大以來，中國科技支撐農業農村發展取得了歷史性成就。農業農村科技水平大幅提高，農業現代化穩步推進，農業科技進步貢獻率由2012年的53.5%穩步提高到2018年的58.3%。糧食安全的科技支撐進一步增強，2018年糧食單產達到375公斤/畝。主要農作物良種基本實現全覆蓋，良種在糧食增產中的貢獻率達到43%以上，自主選育品種面積占比達95%。

近年來，黨和國家在重視農業科技創新、加大農業科研投入的同時，著力培育各類新型農業生產經營主體和服務主體，農業科技人才隊伍建設得到加強。2018年，在新型農業經營主體中，有農業產業化龍頭企業8.7萬家，農民合作社217萬個，家庭農場60萬個。隨著鼓勵農民工返鄉創業政策措施的不斷完善，返鄉創業農民隊伍不斷壯大，日益成為提升中國農業生產集約化水平、實施鄉村振興的主力軍。截至2018年底，各類返鄉下鄉、創新創業人員累計達780萬人。

4.城鎮化進程持續推進，勞動就業結構顯著優化。

隨著戶籍制度改革的深化，中國城鎮化進程不斷加快。城鎮化率從1978年的17.92%提升到2018年的59.58%，提高了41.66個百分點。黨的十八大以來，戶籍制度改革不斷深入，從2012年到2018年，戶籍人口城鎮化率由35.33%提高到43.37%，與常住人口城鎮化率的差距由17.24個百分點縮小到16.21個百分點，縮小了1.03個百分點。

就業優先戰略對于促進農民工就業創業發揮了積極作用。8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，第一產業從業人員比重從1978年的70.5%下降到2018年的26.1%，平均每年下降1.12個百分點，已經提前達到小康目標值(見圖4)。2018年外出就業的農民工數量為28836萬人，在第二產業、第三產業就業的農民工分別為14158萬人和14562萬人。

總體而言，隨著城鎮化、工業化、農業現代化和信息化的不斷推進，中國農業農村經濟發展指標的實現程度最高，實現進程最快。從農業勞動生產率、第一產業從業人員比重等指標來看，中國農村地區2017年已經達到小康目標值；人口城鎮化率和科技進步貢獻率這兩項指標預期也可以達到小康目標值。

(二)農村居民生活水平持續改善

改革開放四十多年來，特別是黨的十八大以來，隨著農業農村經濟快速發展和農業綜合生產能力的顯著增強，中國農民收入快速增長，城鄉收入差距開始縮小，農村居民生活水平不斷提高，生活消費結構加快升級。

1.農民收入持續增長，城鄉發展差距逐步縮小。

改革開放以來，隨著市場經濟體制的不斷完善、農產品價格的提高、多種生產要素對收入分配的參與，農民收入快速增長，其來源呈現出多元化特點。特別是近年來不同地區通過土地流轉、房屋租賃、外出務工、鼓勵創業和本地就業等方式，不斷拓寬農民增收渠道。2018年農村居民人均可支配收入達14617元(見圖7)，貧困地區農村居民人均可支配收入也達到10371萬元。從農民收入構成來看，在農村居民人均可支配收入中，工資性收入為5996元，對農民增收貢獻率為42.0%，成為農村居民最重要的收入來源；經營凈收入為5359元，對農民增收貢獻率為27.9%；轉移凈收入為2920元，對農民增收貢獻率為26.8%；財產凈收入為342元，對農民增收貢獻率為3.3%(魏后凱和黃秉信，2019)。

農民收入的快速增加，縮小了城鄉居民可支配收入之間的差距。特別是近些年來，農村居民人均可支配收入實際增速連續多年快于城鎮居民，2018年城鄉居民人均可支配收入比值下降到2.69，比2017年下降0.02(見圖5)。隨著中國經濟進入新常態，這種城鄉收入差距逐漸縮小的趨勢將會長期保持下去(魏后凱，2016)。

2.農民生活水平不斷提升，消費結構優化升級。

改革開放四十多年來，隨著中國經濟從高速發展邁向高質量發展，農村居民生活水平也在不斷提高，農村居民家庭恩格爾系數從1978年的67.7%下降到2018年的30.1%，指標已經達到小康目標值(見圖6)。從農民生活消費構成來看，2017年農村居民文教娛樂消費支出比達到10.69%，比2013年增加了0.61個百分點。2018年農村居民人均消費支出達12124元，比2017年實際增長8.4%。其中食品煙酒支出為3646元，在消費支出中的比重(恩格爾系數)為30.1%，比2017年下降1.1個百分點(魏后凱和黃秉信，2019)。農村居民人均文化娛樂消費支出為280元，比2013年增長60.0%，年均增長9.9%。城鄉居民人均文化娛樂消費支出之比由2013年的5.4∶1，降低到2018年的4.5∶1。農村居民文化消費穩步提高，生活消費結構加快升級。

黨的十八大以來，隨著農村居民收入的快速增長，農村居民生活進一步改善，消費能力顯著提升，農村全面小康正在逐步實現。表7是2013～2018年農村居民生活耐用品擁有量的變化情況。農村居民住房條件得到很大改善，人均住房建筑面積達到47.3平方米，已經提前達到小康目標值。改革開放以來，農村基礎設施明顯改善。2018年全國農村公路總里程達到404萬公里，有99.9%的戶所在自然村通了公路，99.1%的鄉鎮、96.5%的建制村通了客車，“四好”農村路長效機制正在形成。99.9%的戶所在自然村已通電，99.7%的戶所在自然村已通電話，98.1%的戶所在自然村能接收有線電視信號，95.7%的戶所在自然村已通寬帶。從其他生活基礎設施建設情況看，本文通過選取衛生廁所普及率和農村自來水普及率對農村居民生活水平進行評估的結果表明，從2010年到2017年，兩項指標的小康實現程度均從60%提高到80%以上。預計到2020年，農村自來水普及率可以實現小康目標值，而衛生廁所普及率預期達到93.3%，也屬于較易實現的目標。

3.貧困人口大幅減少，脫貧攻堅成就顯著。

深化精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰，對農村貧困地區全面建成小康社會至關重要。改革開放以來，中國成功走出一條中國特色扶貧開發道路。特別是精準扶貧精準脫貧戰略實施以來，扶貧進程明顯加快。根據2020年在現行標準下實現全面脫貧的目標，將2010年的貧困人口作為基數，本文將2020年脫貧率的目標值設為100%，設置了脫貧率，到2017年脫貧率達到了81.61%，特別是2014年以來脫貧率指標從不到60%提高了20多個百分點，實現進程明顯加速。2018年末，中國農村貧困人口降至1660萬人，農村貧困發生率下降至1.7%，農村貧困人口數量和貧困發生率均降至2010年的1/10左右(見圖7)。中國是全球最早實現聯合國千年發展目標中減貧目標的發展中國家，2020年脫貧攻堅任務完成后，將提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標。

總體而言，在農村居民生活水平方面，中國農村地區2017年部分指標已經達到小康目標值，包括恩格爾系數、農村居民人均可支配收入、城鄉居民收入水平比、農村人均住房面積等指標。隨著扶貧攻堅進程的快速推進，脫貧率預期也可以達到小康目標值。除了衛生廁所普及率，中國農村居民生活指標的實現程度均可以在2020年達到目標值，總體實現程度也將在2020年達到100%。

(三)農村社會保障事業穩步發展

隨著近年來中央和地方政府對民生工程的日益重視，聚焦于農民最迫切的教育、醫療和養老等需求，加大對社會保障和民生改善的投入力度，農村教育、醫療衛生、社會保障和社會救助事業得到全面提升，并取得了不同程度的進展。

1.農村教育事業投入加大，大部分縣域實現義務教育基本均衡發展。

農村教育是衡量農村社會發展水平的重要方面。改革開放以來，國家不斷加大對農村地區教育事業的投入力度，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，農村地區教育落后狀況逐步得到改善。在基本普及九年義務教育的過程中，實現“兩免一補”城鄉全覆蓋，實施鄉村教師支持計劃，加大對鄉村教師的培養與支持力度，提高鄉村教師隊伍素質，推進義務教育學校標準化建設，加大對鄉村教育的投入，城鄉適齡教育人口在接受教育機會上的差距逐漸縮小。

黨的十八大以來，農村教育得到進一步加強。地方財政、教育部門在安排學校公用經費時，向寄宿制學校、規模較小學校、接收農民工子女較多的學校和薄弱學校傾斜，貧困地區和中西部地區的義務教育基礎設施建設明顯加強。截至2019年3月，全國有2717個縣實現了城鄉義務教育基本均衡發展，占全國總縣數的92.7%。2018年，在全國6歲及以上鄉村人口中，41.8%具有初中文化程度，11.0%具有高中文化程度，4.2%具有大專及以上文化程度，農村居民文化素質明顯提升。

然而，農村教育一直是農村社會建設中的薄弱環節。根據本課題組評估測算得到的結果，從2010年到2017年，農村人口平均受教育年限指標的小康實現程度從59.70%提高到61.93%，僅提高了2.23個百分點。鄉村15歲及以上人口文盲率甚至有所增加，從2013年的7.21%提高到2017年的7.96%，其中女性文盲率由10.43%提高到11.83%，需要引起足夠關注。

2.農村醫療衛生服務體系不斷完善，農村居民健康程度大幅提高。

改革開放四十多年來，特別是新醫改以來，農村三級醫療衛生服務網絡加快形成。2018年全國共有鄉鎮衛生院3.6萬個，床位133萬張，衛生人員139萬人；村衛生室62.2萬個，工作人員達144萬人，其中包括執業(助理)醫師38.1萬人、注冊護士15.3萬人、鄉村醫生和衛生員90.7萬人。表8是2009～2017年農村醫療衛生條件變化情況。

注：a表示 2009～2014年為每千農業人口鄉鎮衛生院床位數，2015～2017為每千農村人口鄉鎮衛生院床位數。

自2002年實施新型農村合作醫療(以下簡稱“新農合”)以來，新農合在保障農民獲得基本醫療保障、防止農民因病致貧、因病返貧等方面發揮了重要作用，醫療保險覆蓋超過13億人，基本實現全民醫保。隨著國家基本公共衛生服務項目在農村普遍展開，以及國家基本藥物制度和基本醫療保障制度的實施，農村醫療衛生狀況大為改觀，城鄉基本公共衛生服務均等化程度得到提高。到2010年，新型農村合作醫療制度已經基本覆蓋農村居民，該指標提前達到小康目標值。新型農村合作醫療制度的人均補助標準逐年提高，門診和住院費用報銷比例分別穩定在50%和75%左右。順應統籌城鄉發展的思路，中國加快推動構建整合型醫療衛生保障制度，城鄉基本醫療保險一體化正在逐步實現。

農村居民健康水平不斷提高。課題組選擇農村地區5歲以下兒童死亡率、農村地區孕產婦死亡率和每千農村人口擁有執業醫師數作為衡量農村醫療衛生水平的幾項指標。測算結果表明，從2010年到2017年，這三項指標均有不同程度的提高，其中，農村地區5歲以下兒童死亡率指標實現程度從59.70%提高到100%，提高了40.30個百分點，已經提前達到小康目標值；農村地區孕產婦死亡率指標的實現程度從66.45%提高到94.79%，提高了28.34個百分點；每千農村人口擁有執業醫師數指標的實現程度從67.69%提高到87.18%，提高了19.49個百分點。

3.農村社會保障水平逐步提高，社會救助制度不斷完善。

改革開放四十多年來，特別是黨的十八大以來，中國多層次社會保障體系加快構建，覆蓋面持續擴大，農村養老服務能力和保障水平穩步提高。2018年末，全國基本養老保險覆蓋超過9億人，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月88元。以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系正在成型，56.4%的鄉鎮有本級政府開辦的敬老院，以滿足老年村民的基本生活需求。改革開放以來，黨和政府不斷加大扶貧開發和社會救助工作力度，針對多種因素導致生活困難的農村居民，國家建立農村最低生活保障制度，為全面解決農村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎。從2007年到2018年，農村低保平均標準從840元/人·年增加到4833元/人·年，比2007年增長4.8倍，年均增長17.2%；同期，農村低保對象從1609萬戶、3566萬人變化為1903萬戶、3520萬人(見圖8)。在深入開展扶貧開發工作過程中，農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接進一步得到加強，基本醫療保險、大病保險、疾病應急救助、醫療救助等制度對建檔立卡貧困人口、五保供養對象和低保對象等在內的城鄉貧困人口實行傾斜性支付政策，不同地區建檔立卡貧困人口100%參加城鄉居民基本醫療保險和大病保險。

隨著改革開放的深入推進和農民工群體的發展壯大，農村“三留守”人員成為社會關注的熱點問題。農村留守兒童關愛保護制度的建立，落實了受委托監護責任人。截至2017年底，全國共幫助76萬名無人監護或監護情況較差的農村留守兒童得到有效監護，為17.78萬名無戶籍農村留守兒童登記落戶，幫助1.6萬名農村留守兒童返校復學。同時，農村留守老人關愛保護服務得到加強，通過試點地區先行探索建立包括留守老年人在內的特殊困難老年人的居家和社區養老基本服務清單制度，提升農村社區居家養老服務的能力和水平。截至2017年底，全國已建立2萬余家農村敬老院，為包括留守老人在內的特殊困難老人群體構筑起農村基本養老服務設施體系。加強老年協會建設，全國成立基層老年協會55.4萬個，其中農村老年協會46.8萬個，在組織農村留守老人互幫互助、提供精神慰藉等方面發揮了重要作用。

總體而言，從農村社會發展幾項指標的小康實現程度來看，農村地區5歲以下兒童死亡率指標已經提前達到小康目標值。按照現有發展速度，可以預測，農村每萬人醫療機構床位數和每千農村人口擁有執業醫師數兩項指標將如期達到2020年的目標值。農村地區孕產婦死亡率在2016年已經達到目標值，不過2017年出現波動，下降了5.21個百分點。作為農村社會事業最薄弱環節的農村教育，其指標的小康實現程度最低，成為2020年農村全面建成小康社會的攻堅任務之一。

(四)農村政治民主化進程不斷推進

改革開放以來，中國鄉村社會治理經歷了從“政社合一”到“政社分設”，從村民自治到“三治結合”的變化過程，中國特色鄉村治理機制不斷健全，政策體系日趨完善。針對中國農村政治民主法制建設實踐中的諸多不足，黨的十九大報告明確提出，實施鄉村振興戰略，加強農村基層組織工作，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。

隨著中國農村社會結構的巨大變化，與之相應的基層社會治理方式也發生了轉變。一是農村基層黨組織建設得到加強，基層組織能力不斷提升。二是農村基層公共服務職能得到強化，公共服務供給能力得到提升，村級公共服務中心建設逐步帶動公共服務機構下沉。三是通過發展各類農村組織，特別是培育具有服務性、公益性、互助性的農村社會組織，推動治理主體向多元化發展。

由于數據的限制，本文僅選取了“參選村村民參選率”一個指標，該指標在一定程度上可以反映農村民主選舉和民主決策的情況(魏后凱和張瑞娟，2016)。測算結果顯示，2010～2017年，該指標的實現程度從85.38%提高到90.57%，提高了5.19個百分點，特別是2014年以來，參選村村民參選率指標增速較快，按照2017年的發展速度預測，2020年可以達到全面建成小康社會的目標值。

(五)農村環境與生態建設取得初步成效

改革開放四十多年來，隨著農村環境基礎設施建設的快速發展，農村環境污染治理和生態資源保護持續加強，生態文明建設取得長足進步。近年來，中國積極開展村莊環境整治，推進農村飲水安全工程，重點治理農村生活垃圾和生活污水，農村“廁所革命”加快推進，村容村貌日益整潔有序。

1.農村生態環境保護取得初步進展，農業綠色發展不斷推進。

農村生態環境保護工作是全面建成小康社會的重要內容。2018年全國農用化肥施用量(折純量)為5653萬噸，比2015年減少369萬噸，減少了6.1%；農藥使用量為150萬噸，比2015年減少28萬噸，減少了15.7%(見圖9)。畜禽糞污綜合利用率達到70%，秸稈綜合利用率達到84%，農用地膜回收率達到60%。然而，本文測算結果顯示，由于前些年化肥和農藥施用量的不斷增長，每公頃化肥使用量和每公頃農藥使用量兩項指標的實現程度不同程度地呈現下降趨勢，每公頃化肥使用量的實現程度從2010年的65.00%下降到2014年的61.90%，每公頃農藥使用量的實現程度也從2010年的47.53%下降到2012年的47.05%。

黨的十八大以來，中國把生態文明建設納入“五位一體”的總體布局，“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，農業綠色發展不斷推進，化肥、農藥使用量零增長行動成效明顯。2015～2018年，每公頃化肥使用量和每公頃農藥使用量分別從361.00公斤和10.72公斤下降到352.25公斤和9.95公斤，兩項指標實現程度分別提高到63.88%和52.26%，但當前指標值距離2020年小康目標值仍然差距很大，在建設農村全面小康的過程中，改善農村生態環境工作任重道遠。

2.生活垃圾與生活污水處理能力提升，農村人居環境不斷改善。

黨的十八大以來，隨著美麗宜居鄉村建設不斷推進，農村人居環境得到有效改善。2017年全國建制鎮污水處理率為49.4%，生活垃圾無害化處理率為51.2%，供水普及率為88.1%，燃氣普及率為52.1%；全國鄉污水處理率為17.2%，生活垃圾無害化處理率為23.6%，供水普及率為78.8%，燃氣普及率為25.0%；全國農村衛生廁所普及率達81.7%，比2000年提高36.9個百分點。2018年，全國農村地區已有65.3%的戶所在自然村飲用水經過集中凈化處理，83.6%的戶所在自然村垃圾進行集中處理。

課題組采用生活污水處理村比率、生活垃圾無害化處理村比率、農村衛生廁所普及率三項指標，分析農村人居環境指標的小康實現程度。測算結果顯示，2010～2017年，生活污水處理村比率指標的實現程度從12%穩步提高到40%，但是離2020年的目標值仍然存在巨大差距，按照現有發展速度，屬于很難實現小康目標值的指標。與生活污水處理情況相反，生活垃圾無害化處理村比率的實現程度從2010年的26%快速提高到2017年的93.75%，按照2017年的速度推進，這一指標將如期或者提前實現2020年的目標值。農村衛生廁所普及率從40%提高到83.33%，按照2017年的推進速度，到2020年其小康實現程度將達到93.25%。

總體而言，在農村環境與生態建設方面，除了生活垃圾無害化處理村比率指標，目前農村環境指標的實現程度普遍偏低，2017年綜合實現程度為73.13%，按照2017年的推進速度計算，預計2020年實現程度將達到87.47%。

四、農村全面建成小康社會存在的短板與弱項

黨的十八大以來，農村全面建成小康社會進展順利，農村經濟社會、農村居民生活水平、政治民主和生態環境指標實現程度均有較大幅度的提高。截至2017年，農村經濟發展指標的實現程度為98.7%，已經接近了小康目標值；農村政治民主和人民生活指標的實現程度分別為95.3%和94.3%；農村社會發展指標的實現程度達到84.9%；農村環境指標的實現程度達到78.1%。按照2017年的發展速度，到2020年各大指標的實現程度均將達到小康目標值，如期全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標。

(一)農村環境：亟待補齊的短板

1.農村環境指標的實現程度及其預測。

截至2017年，農村環境指標的總體實現程度約為78.1%，與小康目標值還存在較大差距。從各項指標來看，與小康目標值差距從大到小依次為每公頃農藥使用量(實現程度為52.3%)、每公頃化肥施用量(63.9%)、生活污水處理的村比率(70%)、農村無害化衛生廁所普及率(89.3%)、生活垃圾無害化處理的村比率(93.8%)和農業灌溉用水有效利用系數(99.6%)(見圖10)。

根據預測結果，盡管到2020年農村環境指標的總體實現程度能夠達到目標值，但在農村全面建成小康社會五大方面仍存在諸多弱項，因而成為農村全面建成小康社會亟待補齊的短板。

從農村環境各項指標來看，每公頃農藥使用量、每公頃化肥施用量以及農村無害化衛生廁所普及率成為明顯的弱項，到2020年的預期實現程度分別為67.1%、69.1%和99.2%；而生活垃圾無害化處理的村比率、農業灌溉用水有效利用系數、生活污水處理的村比率三項指標均能夠達到預期目標值(見圖11)。

2.農村環境指標難以實現的原因分析。

目前，農村生活污水處理和農業面源污染防治是農村全面建成小康社會的突出弱項。造成上述現象的原因是多方面的。從農村生活污水處理來看，公共投入長期偏低是主要原因。中國環境污染治理投資長期存在“重城市、輕農村”的現象，污染防治投資大部分投到了工業和城市。2016年中國城市污水治理投資達到489.9億元，而農村地區污水治理投資僅為98.7億元，只有城市投入額的20.15%。國家對農村生活污水治理投入不足的原因，一方面是長期以來中國城鄉二元結構下公共資源歧視性分配的結果；另一方面則是農村居民點分散、布局散亂的結果。與城市建設集中式污水處理廠相比，農村地區生活污水處理存在現實難題。大多數農村地區受經濟發展水平、基礎設施建設以及居住分散等條件的限制，尚未建立生活污水處理系統。部分已經建立污水處理設施的地區，污水處理管網和設備的建設投入及后續運行維護均需要大量的資金。

從農村面源污染防治來看，農業面源污染防治投入不足、機制不完善、監管體系不健全是重要原因。一方面，農業面源污染防治投入不足。農業面源污染防治缺乏必要的資金保障、防治力量不足，尤其是鄉鎮缺乏技術人員，難以有效開展工作。現有污染治理項目覆蓋面受到資金總量的限制，只能在局部區域實施，規模效應有限。政府針對農業生產的直接補貼主要集中在糧食生產、農機具及配方施肥等環節，在農業生態補償方面補償標準偏低、補償額度量化缺乏科學依據、補償方式以行政手段為主而缺乏經濟手段等。另一方面，農業面源污染防治機制不完善。農業投入品減量增效的推行力量薄弱，目前化肥和農藥零增長行動主要依托農業部門通過測土配方、耕地質量保護與提升等項目推進，缺少各類農業經營主體的參與。農民對化肥、農藥過量施用帶來的負面影響缺乏充分認識，同時由于政府補貼支持力度不足，難以有效調動農戶的積極性。此外，農業面源污染防治的監管體系不健全。地方農業部門在職能設置和人員編制上均未形成有效的監管體制，對農業不規范的生產和經營行為缺乏指導與監督。

(二)社會發展：重點關注的短板

1.社會發展指標的實現程度及其預測。

截至2017年，農村社會發展指標的總體實現程度為84.9%，距小康目標值存在一定的差距。從各項指標來看，距小康目標值差距從大到小依次為：平均受教育年限(實現程度為38.1%)、文教娛樂消費支出比(33.2%)、農村每萬人醫療機構床位數(16.3%)、每千農村人口擁有執業醫師數(12.8%)。而農村孕產婦死亡率指標已于2016年達到小康目標值，農村5歲以下兒童死亡率指標已經于2017年達到小康目標值(見圖12)。

根據預測結果，盡管到2020年農村社會發展指標的總體實現程度達到目標值，仍然需要給予重點關注，尤其是農村教育和文教娛樂等方面。

從農村社會發展各項指標來看，農村居民平均受教育年限、文教娛樂消費支出比是突出的弱項，到2020年的預期實現程度分別為66.3%、70.4%。而農村每萬人醫療機構床位數、農村5歲以下兒童死亡率、農村孕婦死亡率、每千農村人口擁有執業醫師數四項指標均能達到預期目標值(見圖13)。

2.農村社會發展指標難以實現的原因分析。

農村教育一直是農村社會發展的薄弱環節，反映出教育經費投入較低、師資水平不高、物質資源配置缺乏等深層次問題。從教育經費投入方面來看，中國教育事業呈現出“城市偏向”特征，長期以來造成巨大的城鄉差距。以城鄉義務教育經費生均支出為例，農村義務教育階段所獲得的各項政府性資金投入均大大低于城市，其差距幅度在2001年介于39.14%(即普通初中生均預算內公用經費支出)和70.52%(即普通小學生均預算內公用經費支出)之間。進入21世紀以來，尤其是黨的十八大以來，盡管政府通過法律、行政等手段在制度上保證了農村義務教育的經費來源，建立健全了城鄉教育發展一體化的體制機制。但由于歷史積累效應和制度原因，城鄉教育投入仍存在較大的差距。從農村教育師資水平來看，城鄉二元結構導致了城鄉教師教學質量與待遇上的巨大差別，進而造成優質教師資源在城市和農村的差別性配備。農村教師無論是在編制、職稱等人事制度方面，還是在工資、住房等工資待遇方面，均與城市存在較大的差距。農村教師年齡結構老化、流動性較大、師資隊伍結構不合理等亦是農村教育水平較低不可忽視的原因。從農村教育物質資源配置來看，各地區農村教育辦學設施老舊、更新不夠及時，以及缺乏音樂、美術、體育等器械，一定程度上影響了農村教育質量的提升。

盡管近年來農村居民文教娛樂消費支出占總消費比重指標的實現程度有了一定幅度的提高，但預計到2020年的實現程度僅為70.4%，是農村社會發展領域突出的弱項，屬于較難實現的指標。其主要原因在于：一方面，農村居民文教娛樂消費取決于其收入水平。隨著農村居民收入水平的提高，其文教娛樂消費支出有了顯著提高，但相對于城市居民，目前農村居民收入水平依然較低，生存型消費仍占據主導地位，導致文教娛樂消費支出面臨“瓶頸”制約。另一方面，中國農村居民節儉的傳統是抑制文教娛樂消費支出提高的重要原因。相對于文化娛樂等消費性支出，農村居民更偏向于子女教育支出和住房等支出。此外，政府對農村文教娛樂事業尤其是娛樂設施，如圖書館、活動室等的投入不足，在一定程度上制約了文教娛樂消費支出。

(三)人民生活：有待鞏固的領域

1.人民生活指標的實現程度及其預測。

截至2017年，農村居民生活指標的總體實現程度為94.3%，距小康目標值存在小幅差距。從各項指標來看，距小康目標值差距從大到小依次為：脫貧率(實現程度為18.4%)、農村自來水普及率(10.1%)。而農村人均住房面積、恩格爾系數以及城鄉居民收入水平比指標分別已經于2010年、2012年和2015年實現了小康目標值(見圖14)。

根據預測結果，到2020年農村居民生活指標總體可以實現小康目標值，但仍需要鞏固和加強。從農村居民生活各項指標來看，盡管恩格爾系數、農村居民人均住房面積及城鄉居民收入水平比三項指標均能預期達到目標值，但仍然需要加以提升，尤其是目前城鄉收入差距仍然較大。而農村自來水普及率、脫貧率兩項指標預期能較好地實現小康目標值。

2.農村居民生活指標存在弱項的原因分析。

2009年以來，國家將農村改廁納入重大公共衛生服務項目中，農村衛生廁所普及率有了較大幅度的提高。但到2020年仍難以實現小康目標值，凸顯出中國農村人居環境整治過程中存在的諸多問題。一方面，農村人居環境整治資金投入不足與“撒胡椒面”式的資金投入方式并存，導致農村人居環境整治設施的嚴重不足和質量的低劣化。另一方面，農村人居環境整治的相關體制機制不完善，如運營管護機制、評估監督機制缺失等，尤其是農村居民對人居環境整治的參與機制殘缺。農村居民作為農村人居環境整治的主體，其廣泛參與是保障設施正常運轉、持續取得成效的關鍵，但目前農村居民對農村人居環境整治的必要性認識不足，責任意識、參與意識不夠，制約了農村人居環境整治水平的提升。

(四)政治民主：仍需健全的板塊

截至2017年，參選村村民參選率指標的實現程度達到了95.3%。按照2017年發展速度，該指標將提前達到小康目標值。盡管如此，農村基層政治民主建設依然面臨諸多問題，仍需不斷加強和健全。一方面，盡管村民參選率指標的實現程度能夠達到小康目標值，但由于受多種因素的影響，農村選舉不可避免地存在一些突出問題，如村民選舉中普遍存在宗族勢力，以及部分地區存在“暗箱操作”和違規操作等現象。另一方面，農村基層“兩委”組織職權的界限不清，存在治理空白等問題，加大了農村基層民主決策的難度。同時，由于農村居民權利意識普遍薄弱、鄉鎮政府行政干預等影響，村委會難以正確履行相關職能，在一定程度上影響了農村基層民主治理的效果。此外，信息不對稱導致農村基層民主監督難以有效落到實處。在實際運作中，出于自身利益或者其他考慮，有關信息沒有被完全公開，在村民層面存在嚴重的“信息盲區”，民主監督就成為一句空話，從而導致了一些村干部的特權行為。正是由于這種與基層治理民主化、法治化背道而馳的負面現象的存在，極大地影響和損壞了“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”政策的落實(王銀梅，2017)。

五、后小康時期仍需加強的關鍵性領域

盡管農村經濟發展和人民生活等領域預期順利實現小康目標值，但需要注意的是，相對于鄉村全面振興的相關指標目標值，各類指標的目標值水平仍然較低。以農村經濟發展指標實現程度為例，根據預測結果，到2020年農村經濟發展總體上可以實現小康目標值，在農村全面建成小康社會五大方面指標中實現程度最高。然而，與農業農村現代化的目標值相比還存在較大差距。從基本實現農業農村現代化進程來看，2017年農村產業現代化的實現程度為81.63%；而從全面實現農業農村現代化進程來看，2017年農村產業現代化的實現程度僅為64.54%。

如表9所示，從農業勞動生產率這一重要指標來看，也僅僅達到全面建成小康社會的目標值(實現程度為100%)，與基本實現農業農村現代化目標值相比，實現程度下降至88.5%，與全面實現農業農村現代化目標值相比，實現程度僅為71.9%，還存在較大差距。從農村居民人均純收入或可支配收入指標來看，盡管較高水平上實現了全面建成小康社會的目標值，但與基本實現農業農村現代化目標值相比，實現程度下降至53.7%，與全面實現農業農村現代化目標值相比實現程度僅為33.6%，差距十分突出。在后小康時代全面實現農業農村現代化進程中，如果不處理好這些突出問題，可能嚴重影響農業農村現代化進程。

注：a在全面建成小康社會指標體系中為“農村居民人均純收入”。

(一)農村居民持續穩定增收：突出短板

近年來，農村居民人均可支配收入實現了持續、快速增長，2018年達到14617元，較2017年實際增長8.8%，增速比城鎮居民高0.98個百分點。2013年以來，農村居民人均可支配收入增長速度已經連續多年高于城鎮居民，城鄉居民收入水平的差距逐年縮小，從2013年的2.81逐年縮小至2018年的2.69。但從城鄉收入差距縮小速度來看，城鄉居民收入差距縮小幅度明顯減緩，2013～2014年城鄉居民收入水平之比從2.81縮小至2.75，較上年縮小0.06；2017～2018年城鄉居民收入水平之比從2.71下降至2.69，較上年僅縮小0.02。由此可見，盡管農村居民的收入水平在不斷提高，城鄉居民收入差距在持續縮小，但城鄉居民收入絕對差距依然很大，仍然需要高度重視。2013年城鎮居民人均可支配收入為26467元，農村居民人均收入為9429.6元，兩者相差17037.4元；2017年兩者的差距擴大到了22963.8元。

從農村居民收入增長來源看，近年來農村居民收入增長明顯乏力。如表10、表11所示，從工資性收入來看，隨著經濟發展速度放慢和城鎮化進程趨緩，工資性收入對農民增收的貢獻率已經開始下降。2014～2015年，工資性收入對農民增收的貢獻率從47.12%小幅上升至48.02%。但隨后開始逐年下降，2016年工資性收入對農民增收的貢獻率下降至44.85%，2017年下降至44.53%，2018年則下降至42.03%。

資料來源：歷年《中國統計年鑒》和《2018年居民收入和消費支出情況》。

資料來源：歷年《中國統計年鑒》和《2018年居民收入和消費支出情況》。

與此同時，經營凈收入對農民增收的貢獻率總體呈下降趨勢，但2017～2018年表現出一定程度的回升。經營凈收入的貢獻率由2014年的28.52%下降至2016年的25.19%，隨后逐步上升至2018年的27.85%。轉移凈收入在農村居民人均可支配收入中的占比總體呈現上升趨勢，2014～2015年，轉移凈收入對農民增收的貢獻率從21.69%下降至20.27%，隨后快速上漲至2016年的27.83%，2017年微幅下降至25.71%，2018年再度上升至26.75%。因此，盡管轉移凈收入對農村居民增收的貢獻率有所波動，但總體發揮的貢獻不斷上升。從城鄉居民轉移凈收入的差距來看，2018年城鄉居民人均轉移凈收入之比達到2.39∶1，城鄉差距依然明顯。

從財產凈收入來看，近年來農村居民財產凈收入的貢獻率呈現上升趨勢。2014～2015年，財產凈收入對農民增收的貢獻率從2.59%上升至3.15%，隨后下降至2016年的2.19%，此后不斷上升至2018年的3.29%。盡管財產凈收入對收入增長的貢獻率上升幅度較大，但其在農民收入結構中的比例總體依然較低，2018年農村居民人均可支配財產凈收入為342元，僅占農村居民人均可支配收入的2.34%。同時，城鄉居民人均可支配財產凈收入差距依然較大，2018年城鄉居民人均可支配財產凈收入之比高達11.78∶1。

由此可見，近年來農村居民經營凈收入和工資性收入均表現出增長乏力的現象，加之財產凈收入占比較低、轉移凈收入占比受到限制，持續穩定提高農民收入、不斷縮小城鄉收入差距，是后小康社會全面實現鄉村振興的突出短板。

此外，從農村居民增收的地區差異和人群差異來看，中西部地區農村居民的收入水平仍然低于東部地區和東北地區(見表12、表13)；同時，按照農村居民收入五等份分組來看，低收入農戶均面臨增收“瓶頸”(見表14、表15)。相關研究亦表明，在農民收入增速放緩的同時，區域性、群體性農民的減收問題凸顯(姜長云，2016；藍海濤等，2017)。

資料來源：根據《中國統計年鑒(2018)》整理。

資料來源：根據《中國統計年鑒(2018)》整理。

資料來源：根據《中國統計年鑒(2018)》整理。

資料來源：根據《中國統計年鑒(2018)》整理。

(二)農業勞動生產率提高：關鍵因素

從理論上來講，農業現代化的本質在于實現農業與非農產業同等的收益率，其關鍵是農業勞動力產出或產值的提高。這不但影響著農業發展、農民增收和農村經濟增長，也與城鄉商品貿易、要素配置和城鎮化進程緊密相連。因此，農業勞動生產率的提高無疑是全面實現農業農村現代化的關鍵因素。盡管中國農業勞動生產率不斷提高，但在國際上仍處于相當落后的位置。

如圖15所示，2017年中國農業勞動生產率(每個農業勞動者的農業增加值，2010年不變價美元)為3653.158美元/人，是世界平均水平的1.1倍，但只有日本的15%和美國的4.6%。農業勞動生產率在跨國比較中具有顯著劣勢是當前中國農業的基本事實，這對后小康社會全面實現農業農村現代化以及城鄉融合發展構成了嚴峻挑戰。

隨著工業化的快速推進，越來越多的農村勞動力進城務工，也促進了農業勞動生產率的逐步提高。從國外情況來看，土地制度、農業政策等因素直接影響著農業勞動生產率的提高。對中國而言，“人”和“地”直接決定著農業勞動生產率是否能夠提高。對“地”的因素而言，其稟賦特征、特殊產權制度和配置偏好都對農業勞動生產率的提高具有影響。與世界平均水平及發達國家相比，中國人均耕地面積、戶均經營規模都較小，人多地少的耕地資源稟賦特征較為明顯，土地承包制度帶來的土地細碎化問題，再加上土地密集型的農業種植結構，都影響勞動生產率的提高。考慮到中國糧食安全保障的需求，大量土地資源必須用于生產糧食，而糧食價格偏低，導致按價值量計算的農業勞動生產率較低。對“人”的因素而言，依然存在的城鄉二元體制和城鎮化路徑也阻礙了農業勞動生產率的提高。當前，從事農業生產的多是老人、婦女、兒童，非農產業就業的青壯年勞動力在農忙季節不得不回家務農；部分返鄉的高齡農民工依然以農業生產為主，依然保留著小農戶經營，對實現農業規模化經營、提高農業勞動生產率存在著障礙(葉興慶，2015)。

(三)城鄉基本公共服務均等化：基礎工程

近年來，中國城鄉基本公共服務均等化進程明顯加快，城鄉免費義務教育全面實現、城鄉居民醫療保障制度基本完成全覆蓋、城鄉基本養老保險制度全面建立。然而，從整體上看，農村公共服務不足、城鄉基本公共服務的差距仍然較為突出，深入推進城鄉基本公共服務均等化是后小康社會鄉村全面振興的基礎性工程。城鄉基本公共服務差距明顯主要表現在以下三個方面。

1.城鄉基礎教育存在差距。

教師素質集中反映了城鄉基礎教育師資隊伍的差距。2017年全國分地區小學專任教師學歷分布情況的統計數據表明，城區本科及以上學歷的教師占比約為71.15%，而鄉村本科及以上學歷的教師占比僅為42.51%。城區高中及以下階段學歷的教師占比僅為約1.59%，而鄉村高中及以下階段學歷的教師占比則高達8.32%，城鄉基礎教育差距可見一斑。從城鄉辦學條件差距來看，城鄉教育均衡發展的薄弱環節和短板在鄉村。以全國分地區小學辦學條件為例，2017年鄉村地區校舍面積中危房面積高達328.07萬平方米，占全國總危房面積的57.9%；而運動場地面積、圖書數量、計算機臺數以及教學儀器設備資產值則分別僅占全國總量的44.7%、29.8%、30.4%和26.2%，凸顯出農村基礎教育辦學條件嚴重落后于城鎮地區。

2.城鄉公共衛生服務存在差距。

近年來，隨著政府投入力度的持續增加，農村地區公共衛生服務水平有了較大程度的改善，但與城市地區的差距仍然較大。城鄉每千人口擁有的衛生技術人員的數量、5歲以下兒童和孕產婦死亡率集中反映了城鄉公共衛生服務存在的差距。第一，城鄉每千人口擁有的衛生技術人員數量差距總體呈現縮小趨勢，但差距依然顯著。1980年中國城市每千人口擁有的衛生技術人員數量約為8.03人，而農村地區僅為1.81人，城鄉之比高達4.44∶1。隨著經濟社會不斷發展，城鄉每千人口擁有的衛生技術人員數量之比不斷下降，到2000年該比值下降至2.15∶1。此后，差距又出現小幅擴大，城鄉之比上升至2016年的2.67∶1。2017年城鄉每千人口擁有的衛生技術人員數量之比下降至2.54∶1。第二，城鄉5歲以下兒童死亡率差距盡管有所縮小，但依然顯著。從監測地區5歲以下兒童死亡率來看，1991年城鄉5歲以下兒童死亡率之比約為1∶3.4，隨后不斷下降至2005年的1∶2.4；至2010年該比值又小幅上升至1∶2.75。盡管此后不斷縮小至2017年的1∶2.26，但城鄉差距縮小的速度明顯減緩。從監測地區孕產婦死亡率來看，總體上城鄉差距不斷消弭。1991年城鄉孕產婦死亡率之比約為1∶2.16，隨后不斷下降至2010年的1∶1.01，盡管此后城鄉差距又有所擴大，但總體上看城鄉孕產婦死亡率差距已經顯著降低。值得注意的是，近兩年城鄉孕產婦死亡率差距有所擴大，從2015年的1∶1.02擴大至2017年的1∶1.27。

3.城鄉公共基礎設施存在差距。

中國公共基礎設施建設長期存在著“重城市、輕鄉村”的現象，導致城鄉公共基礎設施建設差距水平被不斷拉大。如表16所示，2017年，城市用水普及率、燃氣普及率、污水普及率、生活垃圾無害化處理率分別達到98.3%、96.26%、94.54%、97.74%，人均道路面積達到16.05平方米；縣城用水普及率、燃氣普及率、污水普及率、生活垃圾無害化處理率分別約為92.87%、81.35%、90.21%、91%，人均道路面積達到17.18平方米。目前，相對于城市、縣城而言，建制鎮、鄉、村莊燃氣普及率、污水處理率、生活垃圾處理率都極低。建制鎮用水普及率、燃氣普及率、污水普及率、生活垃圾無害化處理率僅為88.1%、52.11%、49.45%、51.17%，人均道路面積僅為13.81平方米；鄉用水普及率、燃氣普及率、污水普及率、生活垃圾無害化處理率則更低，分別為78.78%、25.02%、17.19%、23.62%，人均道路面積約為15.7平方米。而村莊公共設施投入少，公共服務嚴重滯后，用水普及率僅為75.51%，燃氣普及率僅為27%。更為重要的是，在垃圾、污水處理方面，城市與農村采用兩套不同的指標體系，城市采用的是生活垃圾無害化處理率和生活污水處理率，而農村采用的是對生活垃圾、污水進行處理的行政村比例，是一個十分粗略的指標，二者缺乏可比性。

資料來源：《中國城鄉建設統計年鑒(2017)》。

(四)農民素質和科學文化水平提升：重要支撐

隨著工業化、城鎮化的快速推進，一大批有文化、有知識、懂技術、高素質的農村青壯年勞動力大量涌入城市，2017年農村外出農民工高達1.7億人，比上年增長1.5%。留守老人、留守婦女、留守兒童等成為農村人口的代表，“389961部隊”、鰥寡孤獨成為農村生產生活人員的真實寫照。《中國人口和就業統計年鑒(2018)》相關數據顯示，2017年全國鄉村65歲及以上老齡人口占總人口的比重高達13.22%，超出城市約3.27個百分點，超出鎮約2.94個百分點；全國鄉村文盲人口占15歲及以上人口的比重高達7.96%，超出城市約6.28個百分點，超出鎮約3.57個百分點。根據2017年全國人口變動情況抽樣調查數據，鄉村6歲及以上人口中，未上過學的比例高達8.2%，遠遠超出城市的2.1%；而高中及以上受教育程度的比例僅為14.5%，遠低于城市的52.5%(見表17)。

資料來源：根據《中國人口和就業統計年鑒(2018)》整理而得。

可以說，當前中國農村人口的年齡結構、文化程度和素質無法滿足農業農村現代化的需要，農村在基礎設施、公共服務能力及生態環境狀況等方面都與城鎮存在較大差距，人才下鄉受到諸多主觀和客觀因素的影響，這也是推進農業農村現代化亟待解決的難題。由此可見，農民素質和科學文化水平的提升，是后小康社會實現鄉村全面振興的重要支撐和抓手。

(五)農村生態環境治理：艱巨任務

在農村發展進程中，工業企業、農業自身的發展對農村生態環境造成了不同程度的破壞，成為農業農村綠色發展必須克服的重要問題。多年來單純追求產量的增長模式雖然保障了居民消費的數量需求，卻帶來了土地資源過度開墾、耕地地力過度消耗、地下水過度開采、化肥農藥超標使用等問題，從而造成農村生態環境嚴重破壞、農業面源污染波及廣泛等后果。耕地土壤污染和地下水超采是當前農村生態環境面臨的最突出問題。2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，耕地土壤點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、雙對氯苯基三氯乙烷和多環芳烴。由于多年的地下水嚴重超采，華北平原已經成為世界上最大的“漏斗區”。以河北省為例，河北省地下水超采區范圍包括淺層地下水一般超采區和嚴重超采區、深層地下水一般超采區和嚴重超采區，面積達69693.3平方公里，約占全省總面積的37%。耕地土壤污染和地下水超采已經嚴重影響了農業的可持續發展。

農業面源污染是導致農村生態環境惡化的重要因素，主要源于長期化肥的過量施用、農藥的不科學噴施以及規模化畜禽養殖業廢棄物的直接排放等。2016年，中國化肥使用強度為359.1千克/公頃，比國際公認的化肥使用安全上限高134.1千克/公頃。農藥使用強度則是世界平均水平的2.5倍，而化肥、農藥的利用率僅有35%左右，流失的化肥、農藥給大氣、水、土壤等帶來嚴重污染。從變化趨勢看，自2015年農業部頒布《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》以來，2016年化肥和農藥的使用強度已呈現“雙下降”趨勢，其中，化肥使用強度下降了2.9公斤/公頃，農藥使用強度下降了0.28公斤/公頃。與國際安全上限標準和世界平均水平相比，中國化肥、農藥使用強度仍然很高。因此，加強農村生態環境的保護、改善、整治，實現農業農村綠色發展，依然是后小康社會鄉村全面振興的艱巨任務。

六、農村決戰決勝全面小康的基本策略

當前，中國已經進入全面建成小康社會的決戰決勝期，科學理解和把握農村地區同步實現小康的重要內涵，對全面實現小康目標具有重要意義。一是正確理解和把握核心指標和非核心指標、近期實現指標和遠期實現指標的關系。在決戰決勝全面小康的關鍵時期，不僅要注重長短結合，更要注重短期見效，要優先確保經濟發展、人民生活等領域的核心指標達到小康要求。二是因地制宜、精準施策，制定分類分級的差別化推進策略。中國農村地區地域遼闊，區域發展差距客觀存在，村情差異較大，各地農村小康實現程度也不同，切忌“一刀切”。要重點關注和解決與全面實現小康仍然有差距的地區，以及“三區三州”等深度貧困地區、民族地區和邊境地區所面臨的關鍵問題。因此，在決戰決勝全面小康的關鍵時期，要聚焦重要地區和薄弱環節，立足于抓核心、補短板、強弱項，重點實施“1231”農村地區決戰決勝全面小康的推進策略，即緊抓脫貧攻堅一個核心，補齊農村環境和社會發展兩大短板，強化經濟發展、人民生活和民主政治三個領域的弱項，落實農村決戰決勝全面建成小康社會的投入保障，不斷加大政府資金和政策支持，積極引導全社會參與，確保農村地區如期實現全面小康。

(一)緊抓一個核心

完成脫貧攻堅任務是全面建成小康社會的核心和標志性指標，是事關全面建成小康社會的目標能否如期實現的關鍵。當前，“三區三州”等深度貧困地區脫貧攻堅任務仍然繁重，農民增收主要依賴于工資性收入和轉移凈收入增長，尚未形成持續增收的長效機制。必須狠下力氣，全面打贏深度貧困地區脫貧攻堅戰，多舉措抓好就業扶貧、產業扶貧，確保全國同步建成小康社會。

1.加大深度貧困地區脫貧攻堅力度。

扎實推進深度貧困地區交通、飲水安全、水利工程、電網、互聯網、文化服務等基礎設施建設。對“三區三州”等深度貧困地區，尤其是52個未摘帽貧困縣和1113個貧困村，明確新增資金和服務優先滿足、優先布局，確保新增項目、政策傾斜。進一步提高對深度貧困地區專項扶貧資金的轉移支付力度，加大生態補償專項資金、農村危房改造補助資金、中央預算內投資等對深度貧困地區的傾斜力度，開通對深度貧困地區政府債券發行的綠色通道。重點保障深度貧困地區產業發展、基礎設施建設、易地扶貧搬遷、民生發展的用地需求。對沒有勞動能力的特殊貧困人口要強化社會保障兜底，實現應保盡保。重點關注略高于貧困線的“邊緣”人群，健全預警機制，及時幫扶，防止返貧，確保全面如期達標。

2.加大就業扶貧和產業扶貧力度。

處理好新冠疫情對脫貧攻堅的潛在影響，加大就業扶貧力度。目前，全國各地區已有序復工復產，鼓勵復工復產企業、開工的重大項目、基礎設施建設等項目優先組織和使用貧困地區勞動力。完善產業脫貧機制，以“村村有扶貧產業、戶戶有增收門路”為目標，因戶施策、長短兼顧，形成貧困戶增收脫貧長效機制。鼓勵和支持新型經營主體吸納帶動貧困戶參與產業發展，指導新型經營主體與貧困戶建立穩定的減貧帶貧聯結機制，提高貧困戶參與產業發展的組織化程度。健全扶貧產業發展技術幫扶機制，深入開展扶貧產業技術指導與服務，實行貧困村產業發展技術包干服務，建立貧困戶產業發展“一對一”技術幫扶機制，鼓勵各地通過政府購買服務方式，向貧困戶提供便利高效的農業社會化服務。建立典型帶動和模式推廣機制，大力推廣股份合作幫扶、訂單幫扶、生產托管幫扶、園區帶動幫扶、資產收益幫扶等產業精準扶貧模式，切實增強貧困戶脫貧的持續性和穩定性，提高扶貧質量。

(二)補齊兩大短板

目前，中國農村地區生態環境建設與社會發展指標與實現小康目標仍有一定差距，是農村全面建成小康社會亟待補齊的兩大短板。面臨的主要問題包括農村生活污水和垃圾處理率較低、化肥農藥使用量超標嚴重、農村勞動力整體文化素質不高，以及基層衛生醫療資源區域發展水平差異大等。因此，亟須鞏固農村環境整治成果，加大化肥農藥減量力度，提高農民整體文化素質水平，加強關鍵地區農村基層醫療衛生資源供給，對標小康目標，加快補齊短板。

1.推進農村人居環境整治工程。

加大資金投入保障力度，完善農村生活污水和垃圾處理設施，加強農村廢棄物資源化利用，確保2020年底90%以上村莊的生活垃圾和污水得到有效收集與處理利用。加強農村改廁與農村生活污水治理有效銜接，因地制宜選擇單戶、聯戶、集中的處理模式，精準施策，推動生活污水與改廁一體化進程。建立農村人居環境整治監管動態評估與監督機制，切實克服“重建輕管”問題。加快建立農村基礎設施長效管護機制，確保實現“工程建一處，服務一方群眾”的目標，鞏固農村人居環境整治成果。

2.實施化肥農藥減量行動計劃。

制定并實施全國化肥和農藥使用減量行動計劃。根據不同區域種植結構、土壤肥力，研究制定相應的使用強度控制標準，明確各地區化肥、農藥總量控制目標，分類分梯次實施化肥農藥“雙減雙控”。鼓勵各地區建立化肥農藥減量增效示范區，減少化肥農藥投入，提高農產品質量，推動綠色農業高質量發展。支持新型肥料、農藥研發和應用，加大有機肥替代化肥的推廣力度，探索中醫藥應用于農業的可能性、可行性，制定相應的研發計劃與實施規劃。

3.加快提高農民整體文化素質。

通過多種途徑提升農民整體素質，提高農村人力資本質量。加大農村基礎教育投入力度，改善農村義務教育薄弱地區學校辦學條件，加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校標準化建設，提高鄉村教師待遇。推動城鄉教育一體化，推進城鄉學校結對共建工作，完善城鄉教師交流輪崗機制。鼓勵重點高校專項招收農村和貧困地區學生，加大對各類學校家庭困難學生的資助力度。加強小農戶、鄉村科技人才、農村學校科技輔導員和農村勞動力等重點人群的文化素質教育與培訓，實施新型農民科技培訓工程、農村務工勞動力職業技能培訓和農民文化素養提高工程。提升農民科普信息化服務水平，整合優質科普資源，建立智慧農民網絡教育平臺，加快農村地區移動媒體科普教育傳播體系建設。

4.加強關鍵地區的農村基層醫療衛生資源供給。

鄉鎮衛生院、村衛生室等基層醫療衛生機構是衛生健康服務體系的網底，要加快完善深度貧困地區和山區、少數民族地區、邊境地區的“縣、鄉、村”三級醫療衛生服務體系建設，確保2020年底實現行政村衛生室全覆蓋。建立農村地區基層衛生醫療體系突發公共衛生事件聯防聯控機制。構建發達地區幫扶深度貧困地區及其他薄弱地區農村醫療長效機制，鼓勵發達地區與貧困地區開展醫療人才幫扶、技術幫扶、合作共建等多種幫扶形式。加強農民日常衛生保健，強化公共衛生等預防性服務。

(三)強化三個弱項

從總體來看，到2020年底，中國農村地區的經濟發展、人民生活和政治民主三個方面基本能夠實現小康目標值，但各領域仍然存在一些弱項，亟待加強。包括農業科學技術貢獻率仍然不高、部分地區農村居民居住條件仍然較差、基層民主政治建設有待完善等幾個方面，要重點強化以上弱項，確保農村全面建成小康社會核心指標全部達標。

1.加大農業科技投入力度。

目前，中國農業發展的科技貢獻率較低，農業科技投入水平不高，與發達國家仍有較大差距。要切實加大政府財政對于農業科技創新及其成果轉化的投入保障力度，通過政府配套服務啟動、資金補助促動、獎勵引導推動，建立多層次、多渠道的農業科技投入機制。推動農業專業服務機構與農業高校、科研院所、涉農企業和社會團體等建立合作機制，增強創新成果轉化主體間協作能力。規范農業科技創新成果交流與交易平臺建設，增強國際合作交流。

2.提高農村住房安全保障水平。

重點優先解決農村分散供養特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭、建檔立卡貧困戶四類重點對象住房安全保障。因地制宜、因戶施策，科學制訂住房改造計劃，切實改善危改房基本居住功能和衛生健康條件。提升農村小康住宅建設水平，合理控制房屋體量，突出房屋設計風貌引導，注重房屋功能配套，實現功能完善、設施配套、廚臥分離、廁圈分離等改善人居環境的目標，提高農村危房改造綜合效果和群眾滿意度。

3.加強基層民主政治建設。

進一步夯實基層黨組織的領導核心作用，培育和選準政治強、能帶富、善治理的基層黨組織帶頭人，加強基層黨員干部隊伍建設，領導基層群眾性自治組織開展工作。重點發揮村民委員會自治主導作用，拓寬社會組織參與社會治理渠道，積極搭建村民參與社會治理平臺，鼓勵和引導社會組織及專業社會機構參與鄉村社會治理。通過宣傳，逐步引導基層群眾參與村級公共事務，自覺抵制違法違規行為。

(四)落實一大保障

中央和地方政府要加大投入力度，積極引導全社會參與，建立多元化投融資機制，保障農村決戰決勝全面建成小康社會目標順利實現。一是加大財政投入力度。中央財政支出要優先保障農業農村，中央預算內投資優先向農業農村傾斜，確保省財政對“三農”的投入增幅高于地區生產總值增幅。發揮政府投資引導作用，特別是要加大對民族地區、邊境地區和深度貧困地區，以及決戰決勝全面小康薄弱環節的投資支持力度。二是積極引導社會資本投入，助力農村全面建成小康社會。實施信貸、稅收等優惠政策，切實發揮政策性銀行的作用，鼓勵其在國家批準的業務范圍內加大對決戰決勝全面小康的信貸支持力度；加大商業性銀行支持力度，積極引導社會資本投入。創新“三農”綠色金融產品和服務，完善綠色信貸體系，鼓勵發行綠色金融債券。充分發揮股票、證券、期貨、保險等非信貸機制保障作用，充分發揮各類農業產業基金作用。三是建立多元化融資機制。根據當前中國農村公共服務建設現狀，構建多元化的融資機制，為農村公共服務建設提供資金保障；搭建農村公共服務社會資金捐贈平臺，暢通資金捐贈途徑，建立農村公共服務建設基金，推動政府公共服務設施購買及市場化建設。

七、后小康時期促進鄉村振興的戰略路徑

全面建成小康社會是實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步，在后小康時期，中國進入高質量發展階段，為更好推進經濟社會健康穩定發展，必須遵循新發展理念，以農業農村高質量發展為核心，以實現全面富裕為目標，強化現代鄉村產業支撐，努力打造“三個鄉村”，建立農民持續穩定增收的長效機制，分階段、分地區穩步推進農業農村現代化，以改革創新促進鄉村全面振興，加快農業大國向農業強國的轉變，實現更高層次、更高質量的農業農村農民全面發展。

(一)分階段、分地區穩步推進農業農村現代化

鄉村振興“三步走”戰略，是正視中國農業農村發展的階段性特征和面臨的突出問題所做出的戰略性布局，推進農業農村現代化就是要根據中國農業農村發展現狀及未來需要，以農業農村高質量發展為核心，分階段、分地區穩步推進，實現由農業大國向農業強國的轉變。

1.加快建設鄉村振興示范區，全面推進農業農村現代化。

中國地域廣闊，農村社會經濟發展水平不均衡，應按照“重點突出、梯度遞進”的原則，鼓勵東部沿海發達地區和大中城市郊區先行先試，建設鄉村振興示范區，以起到示范引領作用。積極穩妥推進中西部地區的現代農業建設，充分發揮農業的比較優勢，形成合理的農業區域布局和產業分工。

2.推動農業高質量發展，實現由農業大國向農業強國的轉變。

為緩解農業資源環境壓力，滿足人民群眾不斷升級的消費需求，更好地參與國際競爭，必須要加快農業轉型升級，推進農業高質量發展。要牢牢把握農業高質量發展的根本要求，以綠色發展理念為指導，加快培育優勢產業，推進農業標準化、規范化生產，提高農業科技創新轉化應用能力，扎實有效地推進農產品質量監管體系建設，提高農業科技含量，提升國際競爭優勢。

(二)做好精準扶貧和鄉村振興戰略的有效銜接

精準扶貧是實施鄉村振興戰略的基本前提，而鄉村振興戰略則是鞏固脫貧成果、提升脫貧質量的有效手段。做好精準扶貧與鄉村振興戰略的有效銜接，就是要在政策體系、體制機制等方面做好過渡，有序推進農業農村現代化。

1.政策體系的出臺要由特惠性向普惠性逐漸過渡。

精準扶貧是為實現全面小康而采取的消除絕對貧困的重大戰略舉措，而鄉村振興戰略更多指向共同富裕，解決相對貧困的問題。為此，要將精準扶貧的特惠政策向普惠政策過渡，制定精準扶貧與鄉村振興戰略的銜接細則和實施方案。利用扶貧資金及相關政策優勢，加快完善鄉村基礎設施和公共服務體系，增強農村地區“造血”功能。

2.各種資源和機制要逐步對接鄉村振興戰略。

在主體上，要廣泛吸納社會力量，充分發揮市場機制作用，以實現生產要素的高效率整合，鼓勵更多的技能人才或社會組織參與到鄉村振興戰略中。在技術層面上，要充分利用大數據、物聯網、人工智能等技術手段，實現“三農”工作的科學化、規范化、精準化和高效化。在體制機制上，要將脫貧攻堅的領導機制、組織機制、市場機制等過渡到服務鄉村振興戰略上來。

3.依托鄉村振興戰略鞏固脫貧攻堅成果。

從世界各國反貧困的實踐來看，返貧是一個世界性難題。鄉村振興戰略要從建立穩定脫貧的長效機制出發，為貧困村、貧困戶持久脫貧提供長期保障，以防止其返貧。要繼續加大對貧困地區的基礎設施建設，特別是加快生態建設，發展特色產業，建立促進農民持續穩定增收的長效機制，解決已脫貧群眾的后顧之憂。

(三)加快構建鄉村現代產業體系，夯實鄉村振興之基

發展現代農業、構建鄉村現代產業體系是實施鄉村振興戰略的重要途徑，要根據地區實際和發展需求，推動以農業為基礎的三產融合，建立各具特色、具有競爭優勢的現代鄉村產業體系。

1.推進以農業為基礎的三產融合，實現農業的縱向融合和一體化。

要充分挖掘和拓展農業的多維功能，大力發展生態農業、休閑農業和創意農業等，實現其與鄉村旅游的有機融合，推動農業產業鏈條向縱深發展。同時，通過前后延伸，打造農業全產業鏈，建立貫穿于農業生產全過程、全方位的產前、產中和產后服務體系，實現農業一體化。

2.建立鄉村現代產業體系。

在推動現代農業發展進程中，要正確處理小農戶與現代農業之間的關系，將其引入現代農業產業體系中，以農業為基礎，全面推進農業供給側結構性改革，不斷提升農業產業生產效率，促進農村第一、第二、第三產業的深度融合，提升農業附加值，讓農民在產業鏈增值中獲得收益。

(四)推進健康鄉村建設，不斷增進農民福祉

健康鄉村不僅包含農村居民身體健康，而且也涵蓋了農村生態環境系統、農業生產環境系統和農村人居環境系統的健康。要及時推進城鄉基本公共服務均等化，保障農村、農業、農民等各大系統的健康。

1.強化農村生態環境保護，保障耕地和水生態系統質量。

根據新時期國家糧食安全觀的要求，筑牢國家糧食安全的基石，嚴守耕地紅線和基本農田紅線。加強頂層設計，盡快開展中央耕地督察工作，遏制優質耕地剛性遞減的態勢。建立完善有效的土地污染狀況監測網絡及信息管理平臺，強化對土壤環境基礎數據庫的管理。在水生態系統保護方面，要強化水污染治理，將水治理制度化，實施分區分級管理，重點加強飲用水水源保護，完善水污染治理領域的市場準入制度。

2.加強農業面源污染防治，推動農業廢棄物資源化利用。

以綠色發展理念為指導，強化農業面源污染防治行動計劃的實施監督，注重實施效果的監測與評價，繼續推進化肥農藥“雙減”行動，擴大有機肥替代化肥的試點范圍。在農業廢棄物資源化利用方面，要探索不同區域農資生產者責任延伸的實現形式，構建基于生產者責任延伸的農資廢棄物資源化利用的市場體系。

3.推進農村人居環境整治，提升生活環境質量。

要圍繞農村生活污水處理、生活垃圾處理、廁所革命、村容村貌整治四項工作，通過模式創新、技術創新、機制創新，扎實推進農村人居環境整治提升工作。強化資金保障力度，探索政府兜底的多元投入機制，建立推動人居環境整治的長效保障機制，加強運營、參與、評估、監督等各環節的管理。

4.推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉統籌協調發展。

在實施鄉村振興戰略進程中，應加大中央、省、市等各級政府對基層的財政轉移支付力度，逐步建立公共財政投入的穩定增長機制，從根本上改變農村基層政府財權與事權不對稱的現狀。要因地制宜地推動城鎮公共服務設施向周邊鄉村的延伸，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。同時，要統籌推進城鄉社會保障和醫療保障體系建設、推進城鄉教育資源均等化。社會保障方面，要探索城鄉低保并軌機制，有序推進、逐步完成。醫療保障方面，要打破地區分割，逐步提高城鄉醫療保險統籌層次，以實現全國層面的統籌管理。在城鄉教育資源均等化方面，要實現城鄉教育資源配置共享發展，利用現代科學技術，建立教育資源開放共享機制，通過搭建信息技術網絡平臺，在更大范圍上共享優質教育資源，建立全國范圍內的學籍共享數據庫，以便均等化配置教育資源。

(五)推進智慧鄉村建設，縮小城鄉數字鴻溝

加快農村信息化進程，是實施鄉村振興戰略的重要任務。新形勢下，要通過智慧農業、智慧鄉村和農業科技創新等手段，加快農村信息化進程。

1.推進智慧農業建設，提高農業科研成果轉化應用能力。

要加強智慧農業建設的頂層設計，發揮政府主導作用，提高智慧農業發展戰略地位，以政策杠桿撬動效益農業。圍繞完善信息化基礎設施，組織實施智慧農業技術攻關項目，不斷突破關鍵技術，完善資源數據庫。同時，發展“訂單農業”，提高農業的組織化程度，為智慧農業集約化發展奠定基礎，推動農業向精細化、智能化、產業化方向發展。

2.分期分批開展智慧鄉村試點示范工作，激發鄉村發展新動能。

智慧鄉村建設要從實際情況出發，充分考慮農村特點，以需求為導向，根據區域經濟發展水平、地理地貌特征、地域文化的差異，選擇一批典型村莊，分期、分批開展智慧鄉村建設試點示范工作，建立數字鄉村的標準體系，實現“智慧”與“特色”有機融合。

3.加強農業科技創新和推廣，提高農業競爭力。

農業的出路在現代化，農業現代化的關鍵在科技進步。而農業科技進步又取決于技術創新，作為推進農業農村現代化和轉化農業新技術的最活躍因素，應該充分尊重農民在農業新技術應用中發揮主導作用。要通過大力實施職業農民培育工程，加快物聯網、大數據、云計算、AI等智能化管理技術在農業上的應用。以科技創新為重點，提升農技推廣服務效能，提高農業科技貢獻率。

(六)推進善治鄉村建設，提升鄉村治理能力

鄉村善治決定鄉村振興的成敗，要繼續強化黨對農村基層工作的絕對領導，尊重農民的主人翁地位，推動鄉村治理方式和治理手段的多元化，造就一支能夠適應農業農村現代化需求的人才隊伍，提高農村治理能力和治理水平。

1.堅持黨對基層工作的絕對領導。

把黨委領導放在建立健全現代鄉村社會治理體系的首位，強化基層黨組織的戰斗堡壘作用。不斷加強基層黨員干部隊伍建設，完善基層黨組織結構，擴大基層黨組織的覆蓋面。建立和完善由基層黨組織、村民自治組織、集體經濟組織、合作社、鄉賢理事會等組成的鄉村治理組織體系。

2.堅持以人民為中心的發展理念。

要完善和深化“堅持以人民為中心”的實現路徑，強化信息公開和村民參與，一切從農民利益出發，發揮農民主觀能動性和主體地位，不斷增強農民的獲得感、幸福感、安全感。同時，要創新治理方式，實現治理手段的現代化、多元化，探索一批具有推廣價值的治理模式。

3.強化農村人才隊伍建設。

人才是推進鄉村振興和農業農村現代化的根本，要通過提供平臺和優化環境，抓好存量，留住增量。培養能夠適應現代農業發展需要的各類鄉村人才，推進農民職業化進程，提高廣大農民的科學文化素質。暢通城市人口到農村創新創業的體制機制，充分挖掘農業的多維功能，保障高素質的人力資源向農村回流。

(七)深化改革，激發農村內生動力和活力

要不斷激活農村的要素資源，加快改革創新步伐，完善并深入推進人口管理制度、土地管理制度和集體產權制度改革，進一步釋放農村改革紅利，激發農業農村發展活力。

1.深化人口戶籍制度改革，促進勞動力優化配置。

深化戶籍制度改革，實現城鄉統一的戶籍登記制度，逐步消除促進人口雙向流動的戶籍壁壘，促進勞動力的優化配置。建立有效機制，鼓勵城鎮人口向農村流動，以帶動資本、知識、信息、技術等要素協同向農村流動。同時，加大改革力度，逐步解決有條件的城鎮常住農業轉移人口落戶城鎮的問題。

2.深化土地制度改革，促進城鄉地權平等交易。

通過深化土地制度改革，推進土地要素市場化，實現城鄉土地公平交換；健全土地統一登記制度，實行統一的土地權屬登記，以法定形式明確土地使用權的歸屬和土地的用途，對城鄉土地進行統一確權、登記和頒證；加強地籍管理，堅持“權屬合法、界址清楚、面積準確”的原則，開展農村集體土地資源清查。搭建地籍信息中心，建立統一的土地統計制度，規范城鄉統一的土地市場。

3.深化集體產權制度改革，促進城鄉生產要素自由流動。

擴大開展農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革范圍，統籌農村集體各類資源資產確權登記，明晰農村集體各類資源、資產產權權屬，加快建立農村產權流轉交易市場，保障農村產權依法自愿公開公正有序流轉，搭建社會資本進入農村、農村資源向資本轉變的制度性平臺，取消對集體資產股權流轉交易的限制，打通城鄉生產要素自由流動的渠道。同時，探索健全風險防范機制，最大限度降低經營主體的經營風險。