如何認識我們的體制優勢

北京大學經濟學院 孫祁祥

2020年中國抗擊新冠疫情的實踐，充分彰顯了舉國體制的巨大優勢，顯示了中國人民的力量。希望“舉國體制”能夠在人們最需要它的時候，繼續發揮最大效用。但需要注意的是，我們絕不能因為“舉國體制”所具有的巨大優勢而 “泛化”其作用，那將對中國經濟社會未來的發展帶來危害。

一、抗疫中的舉國體制

當今世界，各個國家采用哪種制度、哪種體制、哪種路徑來實現其價值追求，來應對各種重大危機事件，是基于各個國家本國國情的選擇。面對此次百年不遇、來勢兇猛的新冠病毒，各國都有自己應對的“獨特”做法和經驗。

中國依據自己的“制度慣性”和“制度邏輯”迎戰新冠病毒，在遵循“各美其美、美人之美”原則的基礎上，也愿意與世界上任何希望獲得中國經驗的國家進行經驗分享，但中國絕無意樹立一個“標桿”。全球抗擊疫情的戰役還未結束，遠不到最后做總結的時候。不過，僅就迄今為止各國防控措施和防控效果的比較，還是能說明一些問題。這里僅以美國、中國這兩個世界第一、第二大經濟體為例予以闡述。

美國有3.3億人口，中國有14億人口，中國的人口是美國的4.2倍；美國的人均GDP為6.2萬美元，中國是近1萬美元，美國的人均GDP是中國的6.2倍。

從總體上來說，美國既有比中國更為發達的醫療機構，也有比中國更為先進的高科技；美國既有無數像中國一樣具有職業精神、舍生忘死救助病人的醫護人員，也有無數像中國一樣在疫情中“勇敢逆行”的志愿者。

然而，中美的確又有許多不同：美國有在大選之年為“保位”而操碎了心的“執政黨”，有為“上位”而傷透了神的“在野黨”，有在重大公共衛生危機面前的“黨爭不斷”，有聯邦政府與州政府之間的“各自為政”；但美國沒有中國的“舉國體制”，沒有中國的“集中統一領導”，沒有中國的“全國一盤棋”，沒有中國的“同舟共濟”，沒有中國的“萬眾一心”。所以，中美兩國在防控決策、執行力和防控結果上出現了巨大的差異。

從決策速度和執行力度來看，中國從確認疫情到采取封城等措施、構建全國聯防聯控體系，用了不到兩周的時間，而美國自出現首個確診病例起，到將近八周之后才開啟聯邦層面的緊急響應；在物資緊急調配上，中國從除夕夜的火速集結開始，在短短數周的時間內，先后就有來自全國30個省(區、市)、新疆生產建設兵團和人民解放軍的346支醫療隊，4.26萬名醫護人員馳援湖北，15座方艙醫院在十幾天時間內建成使用，而美國聯邦政府和州政府爭執不下，爭吵不斷，致使決策拖沓緩慢，醫療救護資源調動、協調不力。在疫情最為嚴重的紐約，甚至出現了各州、聯邦政府與紐約州搶購呼吸機，彼此抬價的混亂局面。俄亥俄州政府在發出“人們在商場必須戴口罩”的規定以后，因為“州內許多居民認為政府的規定太過分了”，導致州長只好宣布撤銷。

從抗擊疫情的結果看，從武漢因新冠疫情封城，到疫情基本得到控制且持續向好，中國用了大約40天的時間；而美國自3月11日世界衛生組織宣布新冠疫情具有全球大流行特征以后，至今也經歷了超過40天的“抗疫”，但疫情仍呈愈演愈烈的態勢，確診人數與死亡人數均居全球第一。且中國的新冠疫情暴發在中國最重要的傳統節日——春節之前，美國疫情的暴發至少比中國晚了兩個月。從感染人數上看，美國在已有中國和其他許多國家“前車之鑒”的背景下，確診人數從3月中旬的千余例飆升至4月28日的破100萬例；死亡人數從數十人上升至目前的逾9萬人。

中國作為最早迎戰疫情的國家，在沒有任何可供借鑒經驗的前提下，用“集中統一領導”“全國一盤棋”“同舟共濟”“萬眾一心”，在短短40天的時間里基本控制住了兇猛的疫情。可以說，中國21世紀抗疫的實踐，充分彰顯了舉國體制的巨大優勢，展示了中國人民的力量。

二、舉國體制的產生背景及運行機理

從以上所列舉的中美兩國在抗疫中的表現和結果，我們可以清楚地看到舉國體制的巨大優勢。應當說，生活在一個“風險演化規律”作用的社會之中，能有這樣一個制度的“護佑”，是一件幸運的事。而事實上，不僅在此次應對新中國成立以來防控難度最大的突發公共衛生事件中，舉國體制厥功甚偉，而且在歷次應對各類自然災難、保護人民生命財產時，都是如此。不論是在抗擊重大災難上，還是在自主創新、協同創新、開放創新的科研攻關上，抑或在科研攻關、競技體育的突破上，舉國體制都發揮了不可替代的重要作用。

就基本內涵而言，舉國體制是指為攻克某一重大項目或達成某一目標，而舉國家之力，以便能迅速有效地集中動員和調配全國的力量，由此形成的一種工作體系和運行機制。雖然“舉國體制”這一詞匯來源于20世紀80年代初國外媒體對中國體育體制的一種形象概括，但實際上，這一體制的核心理念起始并貫穿在整個中國經濟建設和改革開放的歷程之中。

回顧歷史，在多年戰亂的基礎上建立的新中國，成立之初即面臨西方的全面封鎖，在這樣一個“一窮二白”的爛攤子上開始建設，其面臨的巨大困難可想而知。1954年，毛澤東主席曾這樣說道：“現在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造。”

正是在這樣一個背景下，中國借鑒蘇聯模式并基于自己的國情，逐步形成了“集中力量辦大事”這一獨具特色的舉國體制。“156項”工程就是20世紀50年代“舉國體制”的標志性產物，它們為中國的工業化建設奠定了基礎，具有重要的里程碑意義。

“舉國體制”不僅有著當代的體制、環境因素，也有著歷史、傳統的因素。學者謝茂松曾指出，“從歷史角度來看，中華文明以維持大一統，即大國政治、大國規模的統一性為文明之常態，國家、政府起著組織社會、經濟的主導作用，國家的重大政策從中央到地方各級，層層下貫、落實，這可以算作是舉國體制的歷史因素”。

進入新時期以來，計劃經濟時代的“舉國體制”轉變為新型的“舉國體制”。它依托中國特色社會主義制度體系，后者包括黨的領導體制、人民民主制度、經濟制度、法治制度、軍事制度、文化制度、民生保障制度、生態文明制度等，在中國的改革開放事業中繼續發揮著重要作用，特別是在此次抗疫中，再次充分顯示出巨大的優勢。

三、謹防出現對“舉國體制”的誤讀

此次抗疫中，中國所展示出來的驚人的高效組織行動力，得到了國際社會的褒獎。于是，一些國人也因此“陶醉”其中，滿足于“舉國體制”所取得的巨大成績，進而希望“泛化”其作用，這是一種讓人擔憂的情緒。

作為一種依靠行政命令的資源配置方式，“舉國體制”是以巨大的資源消耗為前提并為完成特定目的而啟動的。一切依時間、條件、地點為轉移，這是唯物辯證法的精髓。“過猶不及”，如果由于“舉國體制”在此次抗疫中所顯現出來的巨大優勢而 “泛化”舉國體制，為其貼上“無所不能”的標簽，希望其“無所不在”，如果我們將“戰時”的手段用在“平時”，將“特殊性”變成“常態性”，這將對中國未來的經濟社會發展產生嚴重危害。

首先，不能因為“舉國體制”具有全國統籌資源的非凡能力，而喪失憂患意識和危機意識，忽略對風險防控前置化的重視。應當說，此次疫情暴發以后，中央對風險處理的方式和措施是非常及時有效的。然而也應看到，在整個傳染病風險管理的全流程中，由于早期對風險的監測、預警、防范手段的疏漏與不足，特別是公共衛生和疾病防控體系的缺陷與薄弱，地方政府對疫情的認知不足和體制機制的問題，導致了疫情暴發初期險象環生，這是我們需要牢牢記取的教訓。如果疫情過后，人們還是“沉浸”在“舉國體制”所顯示出來的巨大優勢上，認為即使重大風險發生，我們也有足夠的能力應對，那就會阻礙我們應有的反思，就有可能拖延“亡羊補牢”的工作，就有可能在同樣的地方再次跌倒。疫情期間和之后，當務之急是要強化國人的憂患意識和危機意識，加強對風險防控前置化的重視。從風險識別、風險預警、風險決策、風險處置、風險抑制、風險預防等方面，盡快建立起完善的國家公共衛生治理體系，以應對未來的高發傳染疾病重大風險。

其次，不能因為“舉國體制”的巨大優勢而降低市場化改革的力度，損害市場主體的創新精神和活力。“市場應當在資源配置中起決定性作用”，這是黨的十八屆三中全會根據中國改革開放幾十年的經驗教訓所得出的一個重要結論。而實踐表明，始于1992年的中國特色社會主義市場經濟體制雖已初步建立，但遠未建成和完善。這次“舉國體制”在防控疫情中所扮演的重要角色，特別是西方一些國家與之相比所凸顯的許多差距讓一些人認為，中國應當繼續加大強化“舉國體制”作用的范圍，使其在各個方面都能發揮更大的作用，這種想法大可商榷。

市場經濟是一個涉及千百萬生產者和消費者基于瞬息萬變的信息做出決策而發生的生產、交易、消費的活動，它是由“千百萬微觀經濟”組成的宏觀經濟活動。假定其他條件不變，微觀經濟越活，宏觀經濟的基礎才能越加牢靠。希望“舉國體制”在各個領域都發揮更大的作用，就是將“舉國體制”等同于中國改革開放前“大一統”的計劃經濟體制，這將導致微觀經濟喪失經濟動力和活力，而這正是當年中國啟動改革的根本原因。因此，只有使市場經濟在資源配置中起決定性作用，讓整個經濟體充滿競爭力和活力，才能使“舉國體制”在必須發揮作用時有強大的支撐。

再次，不能因為“舉國體制”的基礎——“國有制”所具有的優勢而阻礙民營經濟的發展。疫情發生以后，社會和網絡上有觀點認為，發揮舉國體制的優勢，說到底就是發揮公有經濟的優勢，在抗擊重大疫情面前，這一優勢是私有經濟或民營經濟所無法比擬的。客觀地說，國有經濟在此次抗疫中充分顯示出了巨大的實力，發揮了中流砥柱的作用，但民營部門和其他社會力量也并非“等閑之輩”，它們以各種方式，為抗擊疫情做出了重要貢獻。當然，我們也看到了這樣的情況，有許多民營企業和專業人士有能力、有意愿，但缺乏有效的組織調配，缺少統一的援助渠道，導致其作用沒能得到有效發揮，但這恰恰也從一個側面說明，我們此前對包括民營、私營企業在內的社會力量參與社會治理和公共事務，沒有給予應有的重視。

中國自改革開放之初進行所有制結構的改革，強調公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分。黨的十八屆三中全會更是強調指出，積極發展混合所有制經濟，其目的就是希望把非公有資本引入國家經濟內部，提高活力和競爭力，讓非公有制經濟成為我國市場經濟的一支強大生力軍。但現實情況表明，民營經濟在發展中還是面臨許多困難，混合所有制經濟的發展任重道遠。

據有關資料顯示，受疫情影響，國家在2020年3月啟動了疫情防控債，希望通過定向融資幫助實體經濟渡過難關。根據Wind，截至2020年4月21日，國企共發行402只合計3174億元疫情防控債，而民營企業僅獲發行73只合計388億元疫情防控債。如果因為此次疫情所顯示出來的國有經濟的顯著優勢而形成對民營經濟和私人企業的擠壓，那將會削弱多年來混合所有制改革所積累的成效，對未來中國經濟的發展是非常不利的。因此，疫情之后，一方面，我們要進一步深化國企改革，增強國企的競爭力和活力；另一方面，也要進一步為民營經濟的恢復、發展創造積極的條件，大力推進混合所有制的改革。

最后，不能因為舉國體制在重大危機時的做法有效，而延展“管制的思維慣性”和“審批的路徑依賴”。舉國體制的運行是依靠行政部門層層下達政策、指示等行政手段來維持的。為了有效應對重大危機，在緊急狀態下，各級政府部門的權力擴張是必須、必要之舉。與此同時，在假定這些措施是基于科學、理性基礎之上的前提下，還必須保證這些嚴格的措施能得到嚴格的貫徹和嚴格的執行，否則難以取得成效。此次國內外的抗疫實踐，從正反兩個方面充分證明了嚴格的措施、嚴格的貫徹和嚴格的執行，這三者之間高度統一的必要性和有效性。

但要清楚的是，作為一個主體影響或控制另一個主體或個體的一種能力的“公權力”，它不僅本身具有可以“無窮透支”的屬性，還具有法國思想家孟德斯鳩所總結出來的那樣一種特性，即“一切有權力的人都容易濫用權力”，如果不對此加以監督和制約，就會出現包括腐敗在內的許多嚴重問題，這就是為什么要“將權力關進制度的籠子里”的根本原因。

依法行政是我國依法治國基本方略的重要內容，它是指行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。這就是說，即使在運用舉國體制來應對抗擊疫情，或完成重大項目、實現重大目標時，我們仍然需要依法行使權力和規則；在疫情過后，更要防止出現“層層管制、事事審批”的“思維慣性”和“路徑依賴”，防止權力的“泛化”。如果我們將特殊時期的特殊做法常態化，那就有走“回頭路”的危險。

我們應當繼續堅持“依法行政”“簡政放權”這一中央反復強調的重大改革之舉；并且，按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出的原則：“依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”，大力推進法治中國的建設。

疫情終將過去，但風險演化規律提示我們，此次新冠肺炎疫情絕不可能是人類遭遇的最后一次災難。“未雨綢繆”“有備無患”。希望“舉國體制”能夠在基于中國國情的基礎上，在借鑒人類一切優秀成果的前提下，在中國特有的制度環境中，進一步健全與完善。在人們最需要它的時候，它能夠在其位，謀其政，負其責，盡其事，發揮其最大的效用。