民營企業法治化營商環境的作用機理與優化路徑

鄧小軍 梁子川

民營企業是推動我國經濟社會發展的重要力量，建設現代化經濟體系的重要基礎，也是我國創業創新的活力源泉、擴大就業的主要途徑。但突如其來的新冠肺炎疫情給中國經濟帶來了嚴重的考驗，尤其是抗風險能力較弱的民營企業面臨著巨大的壓力。疫情防控需要“硬核”，優化營商環境也需要“硬核”。良好的營商環境需要有法治手段、制度規則來保證，而營商環境的核心與根本是法治環境，因此要健全法規政策體系，提升行政服務水平，營造社會誠信環境，激發民營經濟的發展活力。

一、民營企業法治化營商環境的基本特征

（一）法制內容體系完備化

一個地區經濟發展的根本在于相關市場主體在從事經濟活動時有規可依、有例可遵、有法可守，其實現前提在于有一套公平透明、高效穩定的法律體系可供使用，因此，完備、系統的法律法規是法治化營商環境的基礎。它能夠給政府、企業及其他主體的經濟活動與相關行為提供規矩和準繩，確保市場主體的營商活動能在法律法規的涵射范圍內得到規范與保護，減少市場主體從事經濟活動的相關法律成本，并能夠為市場主體打造公平、高效、持續的經營平臺，減少不必要的人為設置的障礙，促進市場之間的良性互動，打造出活力、創新的營商環境，推動經濟社會發展。目前，我國已經構建起從民營企業入場、經營、產權保護、投融資、公平競爭，到退出市場等一整套完備機制，完善了精準高效的制度環境，健全了公平公正的法治環境，優化了平等有序的市場環境。

（二）政府執法服務制度化

法治化的營商環境有助于實現政府、營商主體及其他利益相關者之間的清晰法律定位，可以有效約束和規范政府行為，實現真正意義的陽光下行政。換句話說，運用法律的規范力量，實現政府行為透明可視，可以避免濫用職權和無序競爭，從而引導民營企業形成良性發展的市場生態；行政機關對具體事件進行處理的時候，執法符合法律規定的程序和流程，保證所有行政審批程序化、規范化，減少企業辦事流程，縮減工作環節，降低營商交易成本，將涉營商環境建設的規定真正落到實處；受理、辦理、處理相關涉及民營企業事項時，依法迅速辦理，服務意識強，執法態度優，減少“政企”間的交易成本，為民營企業創業創新提供便捷、全面、高效服務；招商引資做到“重商、親商、安商”，徹底摒棄以往的前恭后倨陋習，為企業發展創造一個良好寬松的政務環境，增強相關企業和個人在本地區進行商務活動的意愿。

（三）國家治理監管科學化

從現實情況看，無論是傳統經濟領域，還是新經濟領域，都面臨著不同程度的市場壟斷和不正當競爭的挑戰。而公正的監管，才能帶來公平競爭的市場環境。一是市場監管綜合執法，既規范了政府執法行為，避免多頭多層重復執法，也能為市場主體的行為提供有序指引，提高監管效能，減少對企業正常經營的干擾。二是規范市場監管領域自由裁量權，強化對具體行政行為的監督，既能夠規范企業的經營行為，構建公平有序的市場環境，也能夠糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為，有效降低企業活動的制度成本。三是部門間涉企信息歸集共享機制，能推動建立完善守信激勵和失信懲戒機制，強化對失信企業的聯合懲戒措施，提高市場主體競爭力和市場效率，推動經濟社會持續健康發展。近年來，我國逐步形成了市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的協同監管格局，構建了權責明確、公平公正、公開透明、簡約高效的事中事后監管體系。

（四）企業糾紛化解高效化

在高度商業化社會中，因為追求利益的最大化，市場主體參與經濟活動過程中一般會出現各類糾紛，這是市場經濟發展過程中必然面臨的問題，其中最常見的是合同糾紛。營商環境法治化并非從應然層面思考如何徹底杜絕商事糾紛的出現，而是著眼于公正、及時、高效地解決實然狀態下企業之間紛繁復雜的糾紛。首先是完善的多元糾紛解決機制，能充分發揮商事調解、仲裁等糾紛解決非訴機制的司法補充作用，以滿足不同市場主體和不同類型糾紛的不同需求；其次，在司法程序與結果公正的前提下，實現糾紛解決的及時、高效，這是市場經濟效率的體現，也是最能提升市場主體營商環境滿意度的外部表現之一；最后，保證糾紛解決的結果公平公正，這是糾紛解決追求的最終目標，也是法治化營商環境的應有之義?！敖Y果公正既能內化司法隊伍的責任意識，又能外化加強司法裁判的法律權威，是營商環境法治化構建的階段目的，亦是真正實現法治化的有效手段?！盵1]可以調動市場主體的營商積極性并切實維護其合法權益，吸引優良的市場要素集聚。

（五）市場主體保障規范化

依法平等保護各類市場主體的合法權益，既是法治化營商環境的重要標志，也是社會主義法治的核心內涵。沒有權利保護的營商環境，當然是沒有吸引力的失敗的營商環境。而沒有健全的產權制度、交易制度，也就沒有企業賴以健康發展的制度環境基礎。通過建立健全社會主義市場經濟的法律規則，依法保護市場主體的財產權和人身權利，確保各類商事主體既有平等的權利，又平等地受到法律的保護。新頒布的《民法典》第二百零七條規定，“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯。”第二百六十九條規定，“營利法人對其不動產和動產依照法律、行政法規以及章程享有占有、使用、收益和處分的權利?！庇绕涫切滦抻喌纳虡朔ㄌ岣吡藧阂馇址干虡藢Ｓ脵嗟馁r償倍數，規范了商標申請注冊行為，提高了商標、專利審查質量和效率，進一步壓縮了審查周期，更好地滿足了社會需求。

二、民營企業法治化營商環境的作用機理

（一）有助于理順市場與政府的關系

民營企業的發展離不開政府的作用，政府行為“在一定程度上可以調整產業結構，優化企業資源配置，降低市場主體在經營過程中的交易費用，從而有利于民營企業的發展”[2]，但政府的行為應有邊界，也就是說必須在法律的約束范圍之內。因此，以法律界定、規范與調整政府與市場關系的基本模式、核心內容及實現方式，既可以保證市場主體的獨立性、市場競爭的有效性，也可以保證政府行政的有序性、政府干預的規范性。一是政府的職能得到法律的界定。在規范的市場經濟當中，政府維護市場秩序的路徑主要是通過制定和執行規則，引導公平競爭，為市場機制發揮正常作用創造條件。因此，對政府在內容、方式、權限等方面的干預需有法律法規作出符合市場經濟的詳盡規定。二是政府的權力受到法律的約束。與其他市場主體相比較而言，政府具有天然的優勢，因此必須依法規制其干預經濟的行為，尤其是嚴禁亂作為和對市場的不當干預，避免對市場過多干預，把不該管的事項交給市場，最大限度地減少對資源的直接配置。三是政府的合法行為得到法律的保護。市場不可避免會出現“失靈”問題。政府在需要發揮作用的地方若不能有效發揮，同樣會損害市場機制的正常效能。因此社會主義市場經濟要求適度的國家干預和宏觀調控，以防止市場經濟的自發性可能導致的濫用合同和各種違法行為。

（二）有助于完善資源要素的配置

在計劃經濟中，政府直接規劃經濟活動的各個具體環節，但社會主義市場經濟中的政府，應該在市場資源分配中逐漸退出，以減少政府直接配置資源、減少政府直接干預微觀經濟活動，而實現這一目標需要有法制來規范和引領。我國2019 年10 月頒布的《優化營商環境條例》明確指出要保障市場主體在市場準入、獲取生產要素、招標投標和政府采購環節中的平等待遇。比如第五條規定，“國家加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭。”市場經濟的主要特征就是通過市場的基礎配置作用，來實現社會資源的自由流動與平衡協調。“市場經濟對商品運行的能動反應，演化出了價格機制、競爭機制等運行范式，形成了價值規律、競爭規律等市場經濟的內在邏輯?！盵3]而生產要素和商品產品的合理流動有賴于競爭機制和價格機制，據此，民營企業可以根據市場供需狀態快速調整企業的經營規劃，以此來實現資源配置的重構和優化。

（三）有助于實現依法行政和服務

目前我國在有些領域，還不同程度地存在以行政手段干預經濟發展的現象，民營企業除了要面對經濟發展自然形成的壟斷外，還要面對某些行政壟斷。個別“地方政府和部門為保護地方和部門利益而抑制、限制相關企業競爭，這不僅不利于市場經濟的健康發展，影響經濟發展效益，同時也容易滋生腐敗等社會問題?！盵4]而法治化的營商環境下，法律是一切行動的規范，政府行政人員的“亂作為”現象會大大減少，政府的“看得見的手”也被約束在法律許可的范圍內，從而實現所有行政審批規范化、程序化，減少行業準入限制，消除不同經濟主體之間的差別待遇，減少政府執法與監管的隨意性，這些都能夠大幅度提高行政效率，大幅度降低營商交易成本。同時，在法治化的政務環境下，招商引資才能真正做到“重商、親商、安商、興商”，徹底摒棄以往招商前優惠條件滿天飛、引資之后刁難怠慢的陋習。另一方面，對于侵權假冒行為的依法嚴厲打擊還會減少企業的投機主義傾向，為企業發展創造一個自由公平的政務環境。

（四）有助于保障市場主體的權益

“一個穩定的、有法律保障的營商環境對經濟發展而言是至關重要的，而促進經濟發展的關鍵在于保護產權。因為保護產權，就是保護生產力。”[5]法治化營商環境首先是對市場主體產權的真正尊重和法律保護。產權制度是社會主義市場經濟制度的基石，商品服務與貨幣交換的實質是財產權利的交換。我國《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》明確指出，保護產權不僅包括保護物權、債券、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權。《最高人民法院工作報告》顯示，2019 年“全國法院審結專利、商標、著作權等知識產權案件41.8 萬件。……我國已成為審理知識產權案件，尤其是專利案件最多的國家，也是審理周期最短的國家之一。”[6]其次，法治為營商主體提供平等的保護。依法平等保障各類市場主體法律地位平等、權利保護平等、發展機會平等，既是法治的使命也是法治的核心內涵。我國憲法規定的平等權，就是各類市場主體既有平等的權利，又平等受到法律的保護。再次，為市場主體提供有效的權利救濟途徑。能夠用明確的法律規則來確認市場主體的合法權益，依法懲治破壞市場經濟秩序、妨害社會管理秩序、侵犯民營企業產權和合法權益的經濟犯罪，以及招商引資、項目審批、稅收征管中的行賄受賄、瀆職等職務犯罪，保護權益人及其財產權利不受非法侵犯。同時，對涉及非公有制企業和非公有制經濟人士訴訟活動進行法律監督，維護民營企業的合法權益，維護司法公正。

（五）有助于促進良好的社會信用

誠信的理念與行為規范人們社會活動、維系社會經濟秩序。在市場經濟中，誠信更是企業良性運行的支撐和保障。特別是在當下這個信息技術和網絡技術快速發展的時代，電子商務的廣泛應用更需要良好的信用做基礎，否則必然會受到制約和限制。因此，誠信之于企業不僅是信譽，更是競爭優勢。企業通過嚴格履行合同，既能贏得客戶，還能樹立良好的口碑。對于一個國家來說，政府的誠信能夠增強市場主體的信心。在商事活動中，法律的健全完善和嚴格執行會對誠實守約的一方提供保護和補償，而誠信缺失的一方會因為違約付出沉痛代價。因此，市場主體都會選擇信守契約、進行誠實交易，這樣既可以增強民營企業投資者的信心、吸引更多的資本投入，還可以大幅度地降低企業的交易成本，提高企業的契約執行效率和契約執行率。同時，法治化的營商環境能夠以其法律的指導、教育等方式引領社會信用，讓“誠實信用原則在政企、企企、勞企之間能夠得到充分的體現，從而打造誠信服務型政府、企業互贏型市場、勞企共信型關系的社會信用環境”[7]。

三、民營企業法治化營商環境的優化路徑

（一）保障制度供給：健全法規政策體系

1. 完善健全促進民營企業發展的法律法規制度。一是加強法治化營商環境制度建設的頂層設計。應加強整體謀劃，重點關注民營企業發展中的熱點、難點、焦點問題，針對保護不夠、一些領域存在空白等現象，制定更為具體化、更具操作性的法規及相關配套政策。同時應注意在不違背法律法規的前提下，給市場和市場主體更大的發展空間。二是秉持平等對待各類所有制形式的立法理念。在對企業進行立法、制規時，應當保持價值中立的態度，制定出一套能夠保障民營企業發展壯大的法律法規和制度規范，以不斷完善和優化市場競爭規則，打造公開透明、簡單便利的營商環境。

2. 全面清理、規范不利于民營企業發展的法律法規和收費項目。對標世界銀行最近出臺的營商環境標準，針對民營企業主和市場主體反映強烈的現實問題，全面清理、規范不利于民營經濟健康發展的各類限制及收費。重點圍繞違背市場經濟公平公正、自由競爭的政策措施，如市場準入、產權保護、融資完善、公平競爭、要素使用、資質標準、產業補貼等關鍵領域，持續推進審核清理工作，并及時予以廢止或者修改完善，以加大知識產權保護力度，規范市場競爭秩序，保障民營企業依法平等使用資源要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。清理規范后，由政府或法院統一公示相關的法律法規和規范性文件以及收費項目和標準，任何單位不得以任何理由突破或阻撓。

（二）推進政務創新：提升行政服務水平

1. 規范政府行為，打造嚴明執法的政務環境。真正的“法治”政府，“體現著行政機關對公平正義的尊重以及對客觀規律的遵循。除此之外，還應強調善治，要求行政機關對良法加以善意的運用?！盵8]因此，各級政府一定要嚴格依法行政，堅持權力運行法治化。一是建立統一的行政執法標準。政府部門要明確執法主體、程序和事項范圍，并向全社會公布服務執法標準和具體要求。通過行政標準的統一與公開來規范政策執行的公平性與透明度。二是規范公權力行使。大力推行權力清單、責任清單、市場準入負面清單，圍繞“法無授權不可為”“法定職責必須為”的行政法治原則，嚴格執法程序和執法行為，不得超越職權、濫用職權。特別是規范運用好執法自由裁量權，細化、量化行政處罰標準，避免不執法、亂執法、選擇性執法和不當行政干預，做到有標準可依、有法可循，任何行政執法行為無法律依據一律不得開展。三是全面推行政務公開。嚴格落實《優化營商環境條例》，確保對民營企業的行政執法程序和執法決定經得起推敲和檢驗。

2. 優化政務服務，方便民營企業辦事創業。一是持續深化商事制度改革。進一步下放能夠激發市場主體活力的行政審批，扎實推進“三證合一、一照一碼”登記制度改革，最大限度放松行政控制，減少行政管制；進一步健全完善監管法規和機制，把“該管的事管好”，盡可能減少對企業經營的干擾。二是建設全國一體化政務服務平臺。以“利民”“利企”為中心，制定標準化和規范化的行政審批和事項辦理，簡化申報材料，優化辦事程序，細化辦事指南，聯通服務系統，共享政務信息，合并辦事環節，壓縮辦理時限，力爭“只進一扇門”“最多跑一次”，為民營企業提供高效便捷的政務服務。三是全面推進行政執法網絡化?！搬槍γ駹I企業新產業新業態新模式，改進傳統監管模式和執法方式，積極運用大數據、云計算、物聯網等信息化手段”[9]，全方位進行“不見面”審批改革，大力推進電子政務與網絡辦公，設置專門化的電子信息服務機構，推動更多政務服務事項“網上辦、掌上辦、指尖辦”，實現行政審批的標準化和信息化，從而提高行政執法的透明度與效率。

（三）完善司法使用：保證涉企司法公正

1. 加強公正高效的平等保護。一是堅持同等法律使用。在市場競爭過程中，依法堅持各類市場主體訴訟地位平等、法律適用平等、法律責任平等，遇到矛盾糾紛時，實行同等法律救濟，大力塑造公平的市場競爭環境。二是依法打擊違法犯罪行為。要嚴厲打擊擾亂、破壞民營企業生產、經營秩序的經濟犯罪和黑惡勢力，尤其是依法嚴懲招商引資、項目審批、稅收征管、市場監管中的行賄受賄、瀆職犯罪，保障企業正常生產經營秩序。同時對涉民營企業訴訟案件要“快辦、快審、快結”，防止案件久審不結、久拖不決，影響了民營企業正常生產、工作秩序。三是增強知識產權司法保護?！爱a權保護特別是知識產權保護是塑造良好營商環境的重要方面”，因此應實行嚴格的知識產權保護，及時快速受理并審結侵害商標權、著作權權屬、商標合同等知識產權糾紛案件，加大知識產權侵權、違法行為的懲治力度。

2. 提供精準優質的司法服務。一是建立健全民營企業多元化糾紛解決機制。構建由司法訴訟、機構仲裁、人民調解、行政調處等共同組成的多渠道解決體系，加強民營企業矛盾糾紛排查，注重訴訟與非訴解決機制間的銜接，同時提高民營企業糾紛司法審判效率及執行效率，以充分保障勝訴當事人合法權益的及時實現。二是做實做優公共法律服務。整合和拓展法律服務資源和法律服務行業，如律師、公證、仲裁、司法鑒定等，依托“12348”公共法律服務電話熱線和中國法律服務法律咨詢平臺，為民營企業提供法律咨詢、權益保護等服務。三是加快推進“智慧司法”體系建設。繼續打造在線訴訟服務平臺、在線調解平臺，充分利用網上平臺、移動客戶端等開展網上立案開庭、網上提交證據材料、網上流程查詢等活動，實現與民營企業密切相關的法律服務事項在網絡平臺上一站式辦理，降低民營企業獲得法律服務的成本。

（四）夯實社會基礎：營造社會誠信環境

1. 完善信用平臺建設，加大應用創新力度。一是完善信用征信系統。推進政府信用大數據試點示范，建立全國范圍的統一聯網、統一規范的信息化服務平臺，并實現地市、省級與國家級平臺的對接，實現公共信用信息和社會第三方信用信息的共建共享共用，形成互聯互通、信息共享、業務協同的信息“大系統”。二是加強失信守信公示。利用信用中國以及各地方信用網站，整合司法、財稅、行業協會商會等部門和領域的企業及企業家信息，依法依規對失信人在一定范圍內通報公示，向社會發布黑名單和守信、失信案例。三是優化信用技術保障。要進一步運用大數據、區塊鏈、人工智能等技術，進行海量數據的存儲和處理，形成唯一的身份標識，并與政府審批服務、監管處罰等工作有效銜接，使誠信信息平臺建設和數據征集、誠信立法、信用信息應用不斷推進和完善。

2.完善信用約束機制，加大失信懲戒力度。一是提升失信行為成本。要加大對各類失信行為的處罰力度，如制假售假、坑蒙拐騙、騙取貸款、非法融資、逃避債務等，采取經濟處罰、行政處罰和刑事處罰的手段，使不守規矩的人無便宜可占，同時還要以強制性、制裁性手段規制失信違法行為，在全社會樹立依法誠信理念。二是完善信用懲戒聯動機制。要隨著社會的發展變化，逐步健全、完善和豐富聯合獎懲措施，對接多部門、多機構，真正編織出一張“懲戒大網”，讓“失信者”及其財產無處遁形，甚至強迫市場退出，從而起到一處失信、處處受限的懲戒效果。三是實行守信激勵機制。通過門戶網站、微信平臺、辦事大廳宣傳屏等多種載體對誠信企業和個人進行宣傳，并“協調相關部門在日常監管和公共服務過程中，對誠實守信者實行優先辦理、簡化程序等‘綠色通道'支持激勵政策?！盵10]同時在政策優惠、項目扶持、財政資金以及金融信貸、人才扶持等方面提供更多機會。