貴州民族地區生態文明法治建設的實踐與探索
——以畢節市生態文明法治工程為例

韓敏霞

（中國社會科學院 法學研究所 貴州省社會科學院 博士后科研工作站，貴州·貴陽 550002；貴州財經大學 文法學院，貴州·貴陽 550009）

貴州是一個多民族共居的省份，民族地區生態資源豐富，但生態環境復雜且脆弱。三十年前，貴州是全國貧困面積較大、貧困程度較深的省份，而畢節又是貴州省生態最脆弱、經濟最貧困落后的地區之一，其農村貧困人口超過總人口的一半，森林覆蓋率僅為8.53%。如何不讓貧困與生態惡化相互作用從而導致畢節這片土地上的人可能失去生存的基本條件，考驗著領導的智慧與決策。面對嚴峻的形勢，時任貴州省委書記胡錦濤同志提出了建立“畢節開發扶貧、生態建設試驗區”的構想，1988年6月，經國務院批準了建立“畢節開發扶貧、生態建設試驗區”，成為當時全國唯一以開發扶貧、生態建設、人口控制為主題的試驗區。試驗區建立后，經過艱苦奮斗，以生態建設促進經濟開發，逐漸走出了經濟貧困、生態惡化、人口膨脹的惡性循環怪圈，逐步實現人口、生態、資源、環境的協調發展，經濟發展取得了明顯的階段性成果。2014年10月，十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為深入貫徹落實全面依法治國方略，建設法治貴州。2015年，貴州省批示啟動“法治畢節”創建工作，作為法治貴州建設在貴州的實踐，并明確了繼續以畢節試驗區“開發扶貧、生態建設、人口控制”為三大主題，圍繞六大工程，即法治政府建設工程、公正司法天平工程、全民守法宣教工程、法治惠民服務工程、生態文明法治工程、法治監督檢查工程，分三個階段創建完成。生態文明法治工程作為法治畢節建設中的六大工程之一，其承載著不可替代的使命，是衡量法治畢節創建成效的重要指針，是對27年來畢節試驗區建設經驗的吸收與升華，也是畢節乃至全省推進綠色發展，實現依法治省、建成全面小康的必然要求，為貴州民族地區的生態恢復與良性發展營造了良好的法治環境，也為貴州省生態文明法治建設探索了有益經驗。

一、貴州民族地區生態文明法治建設的實踐模式

（一）深刻把握生態文明建設的法治保障原則，以科學立法引領規章制度的體系建設

法治的第一要素莫過于立良法。科學立法是良法善治的應有之義。生態文明建設離不開法治的保障，制定最嚴格法律制度也是生態文明體系建設的基本原則。生態立法主要有兩個立法維度：“縱向”立法維度和“橫向”立法維度[1]。2015年以來，“法治畢節”建設分別從六大工程展開，在生態文明法治工程創建中，畢節市充分發揮科學立法的引領作用，通過制定生態環境地方性法規和規章，制定規范性文件等形式，以綜合立法的縱向緯度和單行立法的橫向維度相結合，引領生態法規制度的體系建設。2015年，新的《立法法》修訂，相關條文采取列舉主義的形式賦予了設區的市在環境保護等法定事項上享有地方立法權，開啟了設區的市進入地方立法主體范圍的篇章。畢節市緊跟步伐，于2016年1月制定并通過了《畢節市地方立法條例》，該《條例》既具有縱向緯度的綜合性和統領性，起著指導其他地方性法規制定的作用，同時也具有程序上的規范性與約束性，發揮著縮限、篩選與確定的功能。依據該《條例》發揮的統領作用，畢節市進一步擬定了《畢節市人大常委會2016年立法計劃》，將轄區的重點流域、自然保護區草海、百里杜鵑、韭菜坪等重點區域和飲用水水源保護的立法作為工作重心，于2017年7月制定了第一部生態環境的地方性法規《畢節市飲用水水源保護條例》，之后又制定了《畢節市百里杜鵑風景名勝區條例》。畢節市緊跟《立法法》修訂的腳步，積極行使法律賦予的地方立法權，及時制定符合民族地方特色的生態環境地方性法規，是深刻領悟生態文明建設基本原則的體現，為進一步建立健全各項制度、加快形成符合自身特點的生態環境法規體系，更為畢節市生態環境保護奠定了堅實的制度基礎。

立法包含廣義上的立法與狹義上的立法，廣義上的立法是指一切有權主體制定和變動規范性文件的行為，不僅指制定，還包括修訂、清理或廢除。畢節市在制定地方性法規的基礎上，以是否適應當前加快綠色發展為標準對已有的規章制度及規范性文件進行了清理，其也體現了科學立法的要求。隨著生態保護意識的加強，生態紅線的設定逐步全面確立。目前，在沒有生態紅線的單行法作為指引與規范的現狀下，畢節市以環境保護部《生態功能基線劃定技術指南》為引導，根據自身生態資源的實際制定了一系列最嚴生態紅線制度來守護環境質量底線。但是，生態紅線地方立法的制度目標是生態安全和生態系統平衡，實施生態紅線，一方面要借助現有機制；另一方面要借助現有政策[2]。為維護生態安全，穩定生態系統平衡，畢節市通過創建機制、深入推進生態文明體制機制改革、出臺相關政策來推動和保障生態紅線立法，如制定了《畢節市推進生態文明建設體制機制改革實施方案》等，方案明確實行最嚴格的耕地、林地和水資源保護制度，并分別制定了耕地紅線、林業生態紅線、水資源管理使用紅線等責任考核辦法，同時將大氣、水、土壤等環境質量作為地方各級政府環保責任紅線，形成嚴守環境質量底線和生態紅線工作機制，有效維護生態安全與生態系統的平衡。

良好的法律法規體系離不開權責的明確、公開和主體責任的落實。讓權力在陽光下運行，也是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調的內容。《決定》指出，地方各級政府及其工作部門應依法公開權力運行流程，推行權力清單制度。權力與責任是一體兩面，有權力清單必有責任清單。2016年，畢節市政府按照“一表兩單”的要求，完成畢節市環保局權力清單和責任清單的編制工作，并依法在市政府和環保局門戶網站對環保局的349項行政職權事項公開（2018版共171項）。同時，為進一步健全和落實責任清單中每一項責任的考核方式、追究形式，畢節市先后出臺了《畢節市各級黨委、政府及相關職能部門生態環境保護責任劃分規定（試行）》《畢節市生態環境損害黨政領導干部問責暫行辦法》等制度，對標對表、層層壓實各級部門生態環境保護責任，實現權力清單和責任清單的規范化管理和運行。

（二）多措并舉強化生態環境執法力度，實現執法生態化

法律的生命力在于實施，法律的執行是法律實施的關鍵環節。環境執法的核心要素主要包括執法理念、執法模式、執法體制、執法手段以及執法監督與責任等五個方面[3]。在執法理念上，畢節市牢固樹立了生態化、長效化及協同化的意識，深入探索嚴格執法，不斷深入開展專項行動的長效化機制，建立多維度督查體系，建立聯合執法的協同化機制及日常執法工作的生態化機制。其中，日常執法的生態化意識是指執法主體在執法過程中更加注重環境利益的保護，在執法的各個環節都貫徹生態文明思想、遵循生態環保理性的指引[4]。

在以上執法理念的指導下，畢節市的生態環境執法模式或執法手段主要有三種：一是長期深入開展環保利劍專項行動。貴州省自2014年決定在全省開展“六個一律”環保“利劍”執法專項行動以來，各類環境違法行為被依法嚴厲打擊和制裁，取得了顯著的成效。環保利劍及環保執法“風暴”專項行動，主要是以突擊集中整治“黑廢水”“黑煙囪”“黑廢渣”“黑廢油”“黑數據”“黑名單”為重點，深入摸排和打擊涉危涉廢的環境違法犯罪行為的專項行動，其具有打擊精準、懲戒有力、效果突出的優勢。二是建立多維度督察體系。環保督察是我國環保執法監督體制的特色，最初是基于京津冀地區空氣質量的惡化而提出，后為了使生態環境質量得到全局性和根本性改變，決定從2016年起，對地方黨委和政府開展環保督察巡視，以落實地方環境保護的主體責任。2017年，畢節市根據環保督察中存在的突出問題，制定了《迎接環保督察問責辦法》，以此整改環境保護工作中的慢作為、亂作為、不作為行為，并建立了由市級領導重點督導、市級綜合督察、市督辦的縱向督察體系及督察局專項督察、職能部門行業督察的橫向督察體系，由此形成多維度督察體系，從而使環境形勢嚴峻，生態環境惡化的趨勢得到根本性轉變。三是建立聯合執法機制。環境違法行為往往具有跨區域、跨部門管理的特征，為了形成強大合力有效懲戒環境違法行為，畢節市建立了部門聯動與跨區域聯動的聯合執法機制。一方面，建立部門聯動執法機制。畢節市環保局與市檢察院、市公安局建立了“聯動執法聯席會議制度、聯絡員制度、重大案件會商督辦制度、信息共享機制、案件移送機制、緊急案件聯合調查機制和打擊環境污染犯罪獎懲機制”等，并陸續查處了污染環境的典型案件。另一方面，畢節市建立了跨區域聯動執法機制，如與遵義市簽署了《赤水河流域環境保護聯動協議》，與云南省昭通市、四川省瀘州市簽署了《川滇黔三省交界區域環境聯合執法協議》，在監測、監管、應急等方面開展共同協作，共管共治，并成功處置了多起跨界污染糾紛。

（三）推進生態環境司法保護體制機制改革，維護好生態秩序的最后一道防線

司法是維護社會公平正義的最后一道防線，生態環境司法不僅承載著維護個人利益公平配置的功能，更承載著公共利益、代際利益的平衡功能。如何讓司法最大限度發揮其應有的作用，把好最后一道關，五年來，畢節市也在不斷探索與實踐。首先，畢節市根據國家和省相關規定，通過整合環境資源審判力量，設立了跨行政區劃管轄的專門審判庭。2017年，在畢節市中級法院和七星關區、黔西縣法院設置3個環境資源審判庭集中管轄各縣的環境資源案件，集中審理全市環境保護的刑事、民事、行政案件，實行“三合一”歸口審理模式。從全國來看，近年來，許多環保法庭嘗試了一些創新：在刑事責任方式上，主要增添一些可以修補環境的行為罰，比如在濫伐、盜伐林木等案件中，在緩刑等主刑外，加上“補充植苗”的責任[5]。環境資源審判庭的設立，為畢節試驗區生態文明建設提供了堅強的司法保障。在一些重點領域，環境資源審判庭突破局限，依法加強了與公安、檢察、環保、林業等機關和部門的協作配合、做到信息共享，以準確快速應對環境違法行為，最大限度形成生態環境保護的司法合力，為環保行政執法部門提供法律支持，進一步加強畢節生態環境有效整治和司法保護。

其次，檢察機關通過充分行使法律監督職能，深入開展生態環境保護檢察工作，多種途徑加強對環境資源執法活動的監督，不斷提升環境資源案件的法律監督能力和水平。在環境資源案件查辦過程中，檢察機關的法律監督途徑主要有發出檢察建議、督促履職、快捕快訴、督促立案和查辦等。為從嚴從快打擊破壞生態領域刑事犯罪，確保破壞生態資源的違法犯罪受到法律嚴懲，畢節市檢察機關通過多舉措摸排督促履職線索、發出檢察建議、加大提前介入和快捕快訴力度、通過監督環保部門移送案件、通過監督公安機關立案等方式督促相關部門對案件進行查辦，依法及時糾正了有罪不究、以罰代刑等問題。在實踐中，還創造了檢察機關與公安機關、環保部門行政執法與刑事案件無縫對接的成功范例，為其他市州辦理此類案件提供經驗借鑒，也是2016年以來畢節市檢察機關協同深入開展環保執法“風暴”專項行動的成效之一。

二、貴州民族地區生態法治建設的實踐創新

（一）人大常委會積極開展專題詢問

人大對政府的質詢權是我國《憲法》賦予的權力。近年來，由質詢權發展而來的專題詢問被有效運用到權力機關發揮職能的過程中。專題詢問是行使質詢權的特殊方式，通常是指人大常委會在閉會期間對代表和群眾普遍關心的社會熱點問題及民生事項，根據有關法律的規定，有關部門主要負責人要到會聽取意見、說明情況、回答詢問、作出解釋、答復質疑的活動。專題詢問體現了立法機關行使監督權的形式更加具有針對性和實效性，但是在實踐中被運用得并不多。2016年和2018年，畢節市人大常委會積極推動專題詢問機制，對污染治理工作、重點區域環境保護和創建國家園林城市工作分別開展專題詢問，政府對此高度重視，對有關問題認真作答。在專題詢問工作中，畢節市人大常委會重點突出了連續詢問機制，在全國各級人大常委會專題詢問中進行了創新。省人大常委會副主任袁周作了重要批示：“畢節市人大依法對環境保護連續詢問，效果明顯。必將對各級人大專題詢問工作產生示范和推動作用。”市委書記、市人大常委會主任周建琨批示：“專題詢問效果好。要繼續探索人大制度改革創新的新路子，為縣區人大詢問工作做表率。”專題詢問有效調動了質詢與答疑主體的責任感與使命感，是權力機關有效監督、促進行政機關合法行政、合理行政的創新舉措。

（二）建立環境行政執法與刑事司法銜接機制

行政執法與刑事司法銜接機制的建立最初是為了解決在一些行政執法領域有案不移、有案難移、以罰代刑的突出問題。環境資源案件往往具有涉及面廣、牽涉利益多、關注度強的特點，僅僅依靠單一的部門不能形成及時準確的查辦，因此近年來也被較多運用到環境違法犯罪案件的處置中。2015年，將建立行政執法和刑事司法銜接機制納入生態文明法治工程創建工作中，進一步加強了生態環境行政與司法保護的合力。如畢節市檢察院與市林業、環保、水利等部門共同出臺了生態環境保護工作銜接機制共十余項。通過行政部門與司法機關之間的工作銜接，構建起信息共享、資源共用、重大疑難案件共商等聯動機制，推動形成生態環境保護部門聯動并行格局。

（三）建立重大線索摸排工作機制加大檢察機關提起公益訴訟力度

提起環境公益訴訟的適格主體一直是多年來理論和實踐爭議的話題，隨著公益訴訟制度的不斷探索，這一問題得到明確解答。2015年7月，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》出臺，明確了貴州作為試點省份之一，貴州省開始探索檢察機關提起環境公益訴訟制度，畢節市隨即于當年12 月通過了關于檢察機關公益訴訟案件辦理的試行規定，其貫徹落實推動檢察機關提起公益訴訟的進度和力度走在全國前列。2017年，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》分別賦予檢察機關可以就生態環境資源和環境保護提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的主體資格。到2017年5月，全國環境公益訴訟案件所占比重提升至30%，呈上升趨勢[6]。但是在環境公益訴訟司法實踐中，如何取得線索和相關證據成為推動該制度的難點，為此，畢節市圍繞省檢察院的決策部署，建立以生態環境和資源保護、國有資產保護等領域為重點的重大線索摸排機制，通過與相關行政執法部門建立銜接，充分發揮提起公益訴訟主體資格的角色，大力推進環境公益訴訟制度，不斷探索具有中國特色的生態環境公共利益保護的司法模式。

（四）協同建立林業生態補植復綠工作機制

一般民事侵權案件的責任承擔以金錢賠償為主，環境侵權事關公共利益。對社會環境公共利益的損害填補，金錢賠償并非主要目的，主要目的應為判令損害行為人消除污染、恢復環境原狀[7]。這一觀點也被運用到審理環境侵權案件的司法實踐中。在環境公共利益的損害填補方式上，通過補植復綠恢復環境原狀既可以促成建成補植復綠基地，保證復綠工作的規模性，也可以通過生態補償機制實現辦案法律效果、社會效果、生態效果有機統一。2015年11月，畢節市中級人民法院、市檢察院、市林業局聯合印發《破壞森林資源違法犯罪案件生態損失補償工作機制》，通過引導責任主體簽訂生態損失補償協議，在受損林地、生態公益林地或補植復綠基地補植林木，或繳納生態損失補償金交由林業部門代為補植等方式，開展生態損失補償工作，由此形成了多部門積極探索“補植復綠”新模式。

（五）推行“環保管家”試點

為提高治污專業化水平，引入第三方平臺參與也成為生態文明法治工程的一大亮點。2017年7月，織金經濟開發區管委會與貴州省環境工程評估中心簽訂了《“環保管家”戰略合作框架協議》，該協議旨在通過省評估中心充分發揮其環保技術優勢，為織金經濟開發區生態發展之路提供新形式下“環保管家”一攬子服務，達到降低環境風險，控制環保運行成本。此戰略合作的簽訂，是“法治畢節”生態文明法治工程組在創建過程中，積極探索環境污染治理新機制，努力提高污染治理專業化水平和治理效果，推動織金縣經濟開發區（化工基地）環境服務業快速發展新探索，為其在經開區建設項目規劃、設計、建設、運行的全過程中，提供全方位的“環保診斷”，促進織金縣經濟開發區及企業環境管理體系的完善，探索環境保護措施、設施的適宜性管理方法與途徑。

三、貴州民族地區生態文明法治建設中存在的問題

（一）因歷史遺留問題導致污染治理任務艱巨

畢節市生態法治工程創建取得了顯著的成效，但是依然存在許多短期難以解決的問題。一是歷史遺留工礦用地土壤治理任務艱巨，農業面源污染治理及耕地修復治理任務重。全市農業面源污染點多面廣，化肥、農藥使用量管控難度大，農業面源污染嚴峻。二是土壤管理不規范，疑似污染地塊排查工作還不全面、不徹底。三是水污染治理方面，在具體工作中，還存在職責不清、職能交叉等問題；部門環保責任落實不到位，主動性不強，人力資源緊缺。有些部門還處于被動抓環保的情況；環保設施建設依然滯后，全市大部分鄉鎮未建成污水處理廠、垃圾處理設施。

（二）公益項目查處難度較大

公益性項目由于占用林地面積大，涉及利益方廣，需要對接的部門多，案件阻力大，推進緩慢。從源頭上看，主要因為違法主體法律意識淡薄，未批先占、非法占用林地等違法行為時有發生。在查處過程中，執法人員不夠，執法后勤保障滯后等因素也增加了查處難度。總體來說，環境執法面臨環境執法權不獨立、環境執法手段有限、環境執法能力不足等多種困境[4]，是目前畢節市乃至全國環境執法公益項目查處難面臨的主要問題。

（三）司法機關的督查履職實效不強

在生態文明法治工程創建中，檢察機關的監督履職取得較大的實效，但是由于司法體制改革后，基層檢察院成立“民事行政檢察部”，生態檢察職能與民事行政部門合并，人少案多，力量薄弱現象更加突出；部分檢察建議采納后無后續跟蹤機制，無法對行政機關的實際履職情況詳細掌握，且責任劃分不夠明晰，推諉現象時有發生；加上兩級檢察院聯動的格局還未形成，市、縣（區）兩級檢察院之間溝通交流不夠；“補植復綠”工作發展不平衡，落實“補植復綠”建議的力度不夠，發展不平衡等原因，導致司法機關督查履職實效不強的現象依然存在。

四、貴州民族地區生態文明法治建設完善的建議

（一）進一步推進生態文明制度的立、改、廢工作

生態文明法治建設涉及已有制度機制的貫徹落實及新制度的建章立制，因此，應進一步抓好制度貫徹、清理和制定完善等工作。對于需要對上級部門制定的相關制度機制進行貫徹落實的，應積極組織學習，結合工作實際制定實施細則；對于需要建章立制的目標內容，認真開展調研工作，如果已經有相關制度的，應根據實際進行完善或清理。

（二）加大生態文明體制改革力度

貫徹落實最嚴格的耕地、林地和水資源保護制度，將大氣、水、土壤等環境質量作為地方各級政府環保責任紅線，確定污染物排放總量限值和環境風險防控措施，完善嚴守環境質量底線和生態紅線的運行機制；完善生態環境監管制度，明確生態環境執法權限與執法程序，依法賦予充足的執法權并加大問責力度，嚴明生態環境保護責任制度；完善生態保護補償機制，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立流域間生態補償縣級橫向轉移支付制度，科學界定生態保護者與受益者的權利和義務，嚴格執行國家生態公益林補償政策，及時足額兌現年度補償資金。

（三）進一步加強生態環境聯動執法

圍繞環境保護“六個一律”專項行動，進一步突出多部門聯動執法，強化公安、環保、國土、林業等部門溝通協作，建立部門間打擊破壞生態環境違法犯罪的工作機制。進一步強化環境保護網格化管理工作，加強部門聯動，嚴厲查處各類生態破壞和環境違法違規行為；加大環境經濟政策的實施力度，豐富執法手段；統一環保執法標準，規范環保執法行為。

（四）進一步加強生態環境司法監督

加大對生態領域職務犯罪的懲防力度，推進公益訴訟制度探索，加強行政執法監督和環境司法。檢察機關以“六個嚴禁”及“風暴”執法專項行動為契機，加強與執法部門溝通，積極推進該項工作，并加強與電視臺、報社聯系溝通，借助媒體的力量宣傳專項行動，提升群眾保護環境的意識，擴大生態專項行動的影響力。