機構、制度與運作：1931—1945年的全國戶口普查述論

呂文浩

(中國社會科學院近代史研究所，北京 100101)

晚清民國時期的中國人口總數及其性質，在當時曾經是參與度頗高而聚訟紛紜、久懸未決的重大問題，社會經濟建設方案的設計、人口政策應獎勵生育還是節制生育等問題均與此有關。約略言之，中國人口占當時世界人口的四分之一，中國人口狀況不清楚，世界人口總體狀況也不可能清楚。尤為令人尷尬的是，當時西方世界通行的全國人口普查已漸為東方國家所接受，中國人口占據世界未經普查人口絕對多數的事實，在在顯示這個國家未能躋身“文明國家”之列。遺憾的是，在官方直接調查統計方面，曾有1910年、1912年、1928年三次舉辦全國人口普查(1)今人習以為常的名詞“全國人口普查”，在民國時期多見于相關專家學者的論述，在政府工作系統中通常稱為“全國戶口普查”。這是因為傳統的觀念講究“口系于戶”“戶著于地”，換言之，“任何人口必有他所歸屬的戶，每戶必在一房屋宅院或其他處所。因之，查口必先查戶。而‘戶口’就成為不可分割的名詞”。參見朱君毅：《民國時期的政府統計工作》，北京：中國統計出版社，1988年版，第53頁。的嘗試，然而最終皆因方法未盡科學以及客觀因素限制而未能竟其全功。不得已而求其次，在間接估算統計方面，教會、海關、郵政總局及中外專家學者各自根據所掌握的片段的材料估計出各種數字，最高者5.4億，最低者2.6億，由此引出無數不能達成共識的筆墨官司。不能得到經全國戶口普查而獲知的全國人口數字，長期以來一直是官方和民間深以為恥的一件事情。

近30年來，在國內學術界關于民國時期全國戶口普查比較有影響的研究成果，大致是在以下三種學術脈絡中進行的：一是中國近代人口史研究，重點考察人口調查統計活動對人口數據獲取的影響(2)有較大影響的研究成果包括：何炳棣：《明初以降人口及其相關問題(1368—1953)》，葛劍雄譯，北京：三聯書店，2000年版(此書英文版初版于1959年，1989年由上海古籍出版社出版了葛劍雄中譯、著者部分校閱的《1368—1953年中國人口研究》，三聯書店2000年版則是著者全部校訂并作出重要修改的版本)；姜濤：《中國近代人口史》，杭州：浙江人民出版社，1993年版；侯楊方：《中國人口史》第6卷(1910—1953年)，上海：復旦大學出版社，2001年版。；二是中國近代戶政史研究，主要研究警察戶口調查、保甲戶口調查、戶籍人口登記，以及統計部門的戶口普查等戶政工作的演變過程及其相互關系(3)較有系統性和代表性的研究成果當推夏衛東、王霞：《中國近代戶政研究(1900—1949)》，北京：團結出版社，2016年版。；三是中國人口普查的近代化過程研究，側重分析政府部門及民間學術團體對于近代人口普查方法的探索和實踐(4)通論性的研究成果主要有王大任：《近代中國人口調查的現代化過程與方法論演進》，收入黃興濤、夏明方主編：《清末民國社會調查與現代社會科學興起》，福州：福建教育出版社，2008年版。個案研究成果主要有：呂文浩：《被遮蔽的光彩——李景漢與中國近代人口調查研究》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期；呂文浩：《國情意識與科學意識的結合——陳達關于全國人口普查方案的探索及其論爭》，《江漢論壇》2019年第11期。。亦有學者從統計學的傳入與中國現代社會調查的興起，從政府統計工作和統計資料的整理等角度對全國戶口普查工作有所涉及(5)李章鵬：《現代統計學的傳入與清末民國社會調查的興起》，收入黃興濤、夏明方主編：《清末民國社會調查與現代社會科學興起》，福州：福建教育出版社，2008年版；馬敏、陸漢文：《民國時期政府統計工作與統計資料述論》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2005年第6期。。早在1992、1993年之交，中國第二歷史檔案館在整理公布相關館藏檔案的同時，對民國時期政府籌辦全國戶口普查過程的基本史實有簡要的梳理(6)中國第二歷史檔案館：《1947年內政部籌辦全國戶口普查的一組史料》(上、下)，《民國檔案》1992年第4期、1993年第1期；劉鼎銘：《國民政府籌辦全國戶口普查經過述略》，《民國檔案》1993年第1期。。以上成果為本文的研究工作奠定了堅實的知識基礎，也提示了一些值得進一步挖掘、分析的線索。以全國戶口普查主管機構的制度設計與實際運作來觀察這項工作的進展情況，還是一個前人未曾嘗試的努力方向，本文試圖在這方面作一些初步的探索。

1928年南京國民政府內政部的全國戶口普查嘗試失敗后，國民政府轉而將這項重大職責委之于統計機構來負責。1931年4月成立的主計處統計局被賦予全國最高統計機構的職權，負責全國戶口普查的工作職責，至1945年3月這項業務劃歸內政部戶政司為止，前后長達14年之久。前6年，普查立法、機構設置和經費支持皆處于緩慢發展階段，籌備未獲實質性進展；后8年，隨著中央及地方政府支持力度的加大，主計處統計局在選縣戶口普查、戶口普查立法、戶政系統調整等工作上取得不少成績。要研究民國時期全國戶口普查的實際進行狀況，了解其何以有時進展緩慢、有時快速發展，以及何以采取某種變相的方式來加以推動，必須對主管全國戶口普查機構的制度設計和運作狀況作深入考察。

一、最初6年全國戶口普查籌備未獲實質性進展

主計處統計局成立于1931年4月1日，其前身為1928年10月成立的立法院統計處。兩個機構一脈相承，前者在事實上扮演了政府統計組織的領導角色，后者則是法理上的全國最高統計機構。

1927年4月，國民政府成立后，各機關對統計工作皆頗注重，當時大學之中爭設統計科目，而中央與地方政府皆爭設統計部門，形成了“統計機關，一時紛起”的現象(7)劉大鈞：《中國之統計事業》，《統計月報》第2卷第10期(1930年10月)。。在所有這些政府部門的統計機構里，立法院統計處職權最高、規模最大。立法院統計處1929年10月提出的“全國人口農業普查計劃”(8)《本處呈請于清查戶口時附帶清查農業》，《統計月報》第1卷第8期(1929年10月)。同樣的內容，以《立法院請調查農業，于清查戶口時附帶辦理》為題連載于天津《大公報》1929年10月31日、11月2日、11月3日。統計處處長劉大鈞呈文及立法院院長胡漢民批復由《統計月報》和《大公報》大致同時發表，業內業外皆能看到。，在1930年初發展為系統化的《全國人口產業總查計劃大綱》(9)立法院統計處：《全國人口產業總查計劃大綱》，1930年1月。。這個計劃是仿效西方國家流行的國情普查(在中國近代亦稱“基本國勢普查”)理念和實踐而設計的。計劃的前后版本在不同時間以不同方式經立法院轉呈國民政府研究，中央政治會議先是交由有關部門協商，后決議適當推遲舉辦人口和農業普查，使之與工商業普查一并進行。立法院統計處建議1931年同時舉辦人口普查和農業普查的計劃不得不暫時擱置(10)參見劉大鈞：《中國之統計事業》，《統計月報》第2卷第10期(1930年10月)。。

1931年4月1日，立法院統計處因地位、聲望關系，“將全部組織與人員，改為主計處統計局”(11)朱君毅：《民國時期的政府統計工作》，北京：中國統計出版社，1988年版，第7頁。當時《民國日報》的報道最簡潔，但把兩個機構之間的關系交代得也最清楚，其標題為《主計處今日成立，立法院統計處已結束》，正文稱：“主計處四月一日成立，立法院統計處三十一日已結束”，參見《民國日報》1931年4月1日。。新成立的主計處統計局直屬于國民政府，一方面，作為全國最高統計機構，負有指導、推動全國統計業務開展的職能；另一方面，作為主計處的一部分，它與主計處的另外兩個部門——歲計局、會計局，共同組成連環中的一環，這對它開展全國戶口普查形成相當大的制約。

1932年10月19日，國民政府公布《統計法》。該法第三條規定，政府應辦統計五種，第一種為“基本國勢調查之統計”；第四條指出，基本國勢調查“在中央由國民政府主計處，在地方由省政府或直隸于行政院之市政府主計機關，分別辦理之”；第九條規定，“全國戶口，至少每十年應普查一次，其他重要統計，能于普查戶口時普查，應同時為之”(12)《國民政府公報》洛字第38號(1932年10月20日)。。這些規定對全國戶口普查的負責機構和定期舉行的要求，以及對主計處負責基本國勢調查等情況作了基本的說明。

1934年4月24日，國民政府公布的《統計法施行細則》第十和十一條規定了基本國勢調查的內容范圍，明確將戶口普查納入其中，“是為以戶口靜態統計為目的之近代式戶口普查之始見于我國法規者”(13)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁。按：戶口普查是直接調查所有人口在某一個標準時間的基本狀況，屬于戶口靜態統計。。

主計處籌劃全國戶口普查的法理依據是《統計法》及《統計法施行細則》關于“基本國勢調查之統計”的有關規定。但戶口普查事務繁多，需要動員的人力財力巨大，要想運作自如，最好能夠得到單行法規《戶口普查法》的支持。因此，1934年7月初，主計長陳其采向中央政治會議建議，由立法院制定《戶口普查法》，再由主計處擬定具體的普查方案，同時擇定若干縣市先行試查，作為草擬及實驗方案的根據。7月11日，國民政府訓令轉達中央政治會議的決議，要求由主計處會同內政部先行擬定試查方案，規定試查區域及概算，呈中政會核定；至于制定《戶口普查法》一節，“應俟試查得有結果再行決定”(14)參見《國民政府公報》第1486號(1934年7月13日)。按：1934年7月2日，天津《大公報》發表消息，稱主計長陳其采建議舉辦“全國戶口總清查”，但未提將建議提交給哪個部門，也未提其他具體建議細節，而只是言說其意義如何重大。。主計處希望先制定《戶口普查法》作為依據，但中政會認為戶口普查立法并非前提條件。

主計處之所以汲汲于《戶口普查法》的制定與支持，大概與它辦理基本國勢調查感到力不從心有關。《統計法》與《統計法施行細則》規定它應承擔起基本國勢調查統計的責任，但它屬下的統計局，就其組織架構而言并不是專門的國情普查局。統計局是附設于主計處的一個部門，與主計處的另外兩個部門歲計局和會計局相互連鎖、彼此制約。在主計處的組織架構里，統計局是“主計三聯制”的一環，不是獨立自主的部門，其統計的職能不能不受到制約。據曾長期擔任主計處統計局副局長、局長的朱君毅解釋，所謂“主計三聯制”，是指歲計、會計、統計三者的聯系有如連環：統計產生歲計，歲計產生會計，會計又復產生統計。具體說來，即“根據統計資料，編制施政計劃；根據計劃，編制預算；根據預算，辦理會計；根據會計報告，編成決算報告，因而產生統計報告，再根據統計報告，借知政事的進展，再編造施政計劃及預算，周而復始，有如連環”(15)朱君毅：《民國時期的政府統計工作》，北京：中國統計出版社，1988年版，第17頁。。在“主計三聯制”的設計里，要舉辦大規模的基本國勢調查，勢必打破歲計、會計、統計三者之間的平衡。朱君毅事后深有感觸地說：“如果舉辦大規模的戶口普查，必須增加大量經費，添置大批人員，這就與歲計、會計失去平衡，發生矛盾，因而在實施上就有了阻礙。主計制度下的統計，成績貧乏，原因當然很多，但組織地位受了牽制，是原因之一。”(16)朱君毅：《民國時期的政府統計工作》，北京：中國統計出版社，1988年版，第17—18頁。

另外，主計處在中央各機關和省市縣地方政府的分支機構設置進度遲緩，經費長期不能獨立，也是其工作進展緩慢的原因之一。1935年，主計處成立四載，在中央機關中，僅設實業部統計長一員，其余各機關均以“國家多故”，未能繼之設置(17)《現在中央各機關統計網逐漸完成：政府統計事業的展望》(下)，天津《大公報》1937年3月1日。。時任主計處統計局局長的吳大鈞不得不“提請早日設置中央各機關辦理統計人員，健全統計組織，以利計政之推行”。吳大鈞擬定的辦法是：先在中央各機關一律設置統計處或統計室，其原有統計組織照規定改正，以不擴大各機關原有統計部分及不更動現任統計人員為原則；人事任免權，依照組織法隸屬主計處，但同時受所在機關長官之指揮監督。這個提議得到了中央政治會議的批準(18)參見《國民政府公報》第1754號(1935年5月30日)。。自此以后，中央各機關的統計機關才陸續得以建立健全起來。至1937年春，行政、立法、司法、考試、監察五院，內政、外交、海軍、教育、交通、司法行政、銓敘、審計等部，全國經濟、建設、蒙藏、振務、僑務、考選等委員會，行政法院、中央研究院、衛生署等機關的統計處室均已陸續設立；財政部、鐵道部及北平故宮博物院之辦理統計人員，正在商洽設置；中央各機關之組織法或組織條例中，有關歲計、會計及統計職權行使的條文亦已各加修正，先后經國府公布在案。至此，中央各機關的統計網已初步形成(19)參見《現在中央各機關統計網逐漸完成：政府統計事業的展望》(下)，天津《大公報》1937年3月1日。。

地方政府的統計處室設置進度更為緩慢。在1931年主計處成立之后，到1940年主計處呈準公布《省(市)政府統計室組織規程》和1942年公布《縣(市)政府統計處組織規程》之前，地方主計機關尚未成立，省市縣政府統計機構，只就原有組織略事更張。除了省市政府設置統計委員會，委員長由主設機關委派，以及各機關的統計機構受主計處的監督指揮以外，主計處統計局對地方統計機構的實際控制力有限。朱君毅在總結這一階段的工作時說：“地方機關統計組織的工作雖受主計處的監督指揮，但統計人員的任用，則由各機關自行決定，與主計處無關，這是一種過渡階段。”(20)參見朱君毅：《民國時期的政府統計工作》，北京：中國統計出版社，1988年版，第25頁。

根據“超然主計”的原則，全國統計人員由主計處任用，派在各機關辦事，其員額編制、統計經費均由主計處規定，但列入所在機關預算。統計經費分為經常部分與臨時部分。經常經費包括人員俸給與辦公開支；臨時經費就是事業經費，單獨開列。這些規定甚為明確，但事實上把主計部分經費從各機關預算中劃出，另列項目，不是很容易的。主計處在初期設置統計處室時，未能按照規定實施，直到1939年全國統計會議籌備會議把“確立主計經費”作為總決議案之一的時候，主計處才努力執行。自1941年起，中央及地方各機關的統計俸給與事業經費才成為獨立預算，單獨列入各機關預算之內。

以上從主計處的組織構架“主計三聯制”、中央與地方統計機構設置的遲緩以及統計經費的不夠獨立等方面觀察制度因素對全國戶口普查的重要影響，不難看出，主計處統計局成立多年，統計成績不夠突出，其職責中的基本國勢調查之一——全國戶口普查，在主計處成立6年間沒有得到實質性的啟動。

二、“國勢普查案”通過及其后的選縣普查實踐

主計處成立6年時，全國戶口普查事業終于迎來轉機。1937年4月21日，中央政治會議舉行第41次例會，汪精衛、王寵惠、孫科、居正、陳立夫等30余人出席。會議通過的各主要決議案中有“國勢普查”一項，決議案要求立即開始準備“國勢普查”，所需經費列入1937年度預算(21)《中政會昨開例會》，天津《大公報》1937年4月22日。。“國勢普查”是主計處統計局職責中的第一項，但其需要動用的人力物力皆十分巨大，沒有中央政府的大力支持并提供專項經費，只憑主計處的日常事業經費是無法推動的。這不能不說是中央政府釋放出來的一個重大的政策支持。按照中政會的決議精神，主計處決定擬于1937年下半年著手舉辦“國勢普查”的試辦事宜，計劃先從臨近首都南京的3個省開始，在其他各省抽選20縣為代表，預定7月5日開始試查，實施這項計劃的經費規定為30萬至50萬元；全國“國勢普查”則確定在1941年舉行(22)《國府主計處計劃普查全國人口，今夏先舉行試查》，天津《大公報》1937年4月23日。。主計處計劃中的全國“國勢普查”手續異常繁復，僅整理資料就需要花費7年時間，至1948年才能完全發表。普查經費預算約需500萬元，計：(1)訓練指導及試查等費30萬元；(2)補助各地方查報等費40萬元；(3)普查表冊印刷及郵寄等費70萬元；(4)整理及編報等費360萬元(23)《國勢普查擬民國三十年實行，經費約需五百萬》，天津《大公報》1937年5月4日。。耗時之長、費用之巨，皆足令人驚嘆，所幸這500萬元總額分年支付，稍可減輕財政支出的壓力。這次全國“國勢普查”無疑是由主計處負責的，但內政部也做了一些局部的配合工作。1937年5月3日出版的天津《大公報》報道說，這次“國勢普查”中的人口普查是主計處統計局與內政部“合辦”，普查籌備開始后已派員分赴各省考察，因山西省歷來戶籍調查辦理較善，決定從山西省著手；時任內政部部長的蔣作賓此前電商山西省政府主席趙戴文得到肯定的答復后，該部便派統計長葛敬猷赴太原商洽進行(24)《全國人口普查擬先從山西辦起，內部派員赴并商洽》，天津《大公報》1937年5月3日。。

就在全國“國勢普查”籌備工作緊鑼密鼓地進行之際，1937年7月7日爆發了盧溝橋事變。不過，事變究竟是局部沖突還是全面抗戰，在當時人的心目中一時難有清晰的判斷，籌備工作在7、8月份緊張的氣氛中繼續有序推進。7月23日，主計處決定設立第一屆全國戶口普查設計委員會，并擬定章程，呈請國民政府核準備案；委員人選正在縝密考慮之中，暫未確定。該委員會的章程要點有：(1)設委員長1人，由主計長兼任；(2)設委員18至24人，由主計長聘派；(3)設秘書1人，由委員兼任；(4)每月開會一次；(5)委員會的職責為：討論主計長交議計劃事項以及討論委員提出建議事項；(6)結果由主計長核交統計局辦理(25)《國府主計處籌備全國戶口普查，將設首屆設計委會》，天津《大公報》1937年7月24日。。8月4日，行政院訓令中央各機關、各省及特別市政府通知中央決議精神和要點，要求所屬各機關協助推進(26)《內政公報》第10卷第7—12期(1937年7月至12月)“統計”。。

行政院公文對全國“國勢普查”的進行步驟(先戶口后其他、先試查與抽查再推及全國)、業已完成的籌備工作和要求各部門協助推進的意圖，都有簡明扼要的說明。收文各機關簽發遵照意見已是8月中旬以后的事情了。此時抗戰形勢愈趨緊張，之前的計劃不得不中斷。抗戰時期，重慶國民政府實際控制區域有限，人力物力首先要保證抗戰的順利進行，著眼于以基本國情數據來實現長遠建設目標的戶口普查根本不具備實施的條件。但從“抗戰建國”的大方針來說，抗戰時期做一些準備工作，如整理戶政機構、進行地方性試查等還是可能的，這些工作將會為戰后的社會建設提供基本的國情數據。

最初在設計全國戶口普查方案時，主計處曾計劃本著戶口普查本身的目的，籌劃全國省市縣試辦與推行，但旋即改變方針，“而謀如何使戶口普查與現行戶口行政融會貫通齊頭并進之道”(27)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第18頁。。在經過與黨政各方多次研討以后，主計處才逐漸注意到中國已有的戶口行政特別是保甲戶口編查的重要地位不容忽視。鑒于保甲戶口編查在國家治理中的重要作用，不能脫離保甲系統舉辦單純統計意義的戶口普查，乃決定將戶口普查方法和保甲整編結合起來。

在當時的戶政系統中，20世紀30年代前期恢復的保甲制度作為四種主要的調查戶口系統之一(28)其余三種是警察的戶口調查、戶籍行政人員的戶口調查和主計處出于統計目的的戶口普查。，一直發揮著重要的輔助行政作用。保甲戶口編查，“其目的在確定戶長，編組保甲，調訓壯丁，清鄉弭盜，傳達政令，重視聯保連坐切結，而忽略統計報告”(29)《統計局副局長朱君毅先生在四川省選縣戶口普查省講習會閉幕時之講演詞》，《統計界簡訊》第8期(1942年5月10日)。。換言之，作為維護地方治安和幫助政府汲取地方資源的基層組織，保甲系統一直充當政府機構的重要幫手，但保甲戶口并不完整，它所注重的在于對上述兩方面需求“有用”的人口。

1938年春，抗戰局勢稍稍穩定，西遷重慶的主計處派員赴四川、云南、貴州采集有關戶口行政及保甲整編的資料。主計處為籌辦全國戶口普查，有意在四川省選定區域舉辦試查。1939至1940年間，主計處曾派統計局第一科汪龍科長先后數度赴蓉商洽，四川省民政廳胡次威廳長認為汪龍所攜計劃雖已顧及保甲與戶口普查的聯系，但仍不免偏重純統計的立場，未便貿然全盤接受。主計處于是先后在四川省合川縣沙溪鎮及該省之三峽實驗區進行試查，試驗著重考察如何安排一套表式與辦法，一方面獲得戶口普查的結果，另一方面也適合保甲戶口編查使用，結果尚稱圓滿。主計處試圖以戶口普查方法改造保甲戶口調查，在保甲方面可免駢復查記之苦，而戶口普查遂賴保甲制度得以推行。

1939年，行政院縣政計劃委員會成立戶口組，邀請政府部門的主管領導以及有關專家學者組成，意在對戶口行政進行通盤籌劃并加以調整，主計處統計局局長吳大鈞、四川省民政廳廳長胡次威都是戶口組的委員。胡次威認同吳大鈞試圖將國內行政系統并行的四種戶口調查(警察系統、保甲系統、戶籍系統、主計系統)加以合并、簡化的意圖，并在討論吳大鈞擬具的《戶口行政總方案》過程中提出意見。胡次威曾在20世紀30年代擔任浙江省蘭谿自治實驗縣縣長，在任時舉辦過全縣的戶口普查并主持出版有《蘭谿實驗縣戶囗統計及分析》，抗戰后擔任四川省民政廳廳長，前不久曾對主計處第一科科長汪龍所攜方案偏重統計立場持疑慮態度，經過此番在戶口組與吳大鈞的深度交流，不經意間態度已有所改變。1941年2月13日，主計處制定的《戶口普查條例》公布施行。戶口普查與整編保甲密切聯系之主旨既已確定，四川省政府亦決定同年4月舉行全省各縣整編保甲清查戶口。

1941年4月，四川省政府派民政廳第三科科長劉炳中赴渝接洽，商定《四川省選縣戶口普查辦法綱要》，由主計處函送四川省政府商請同意。雙方并就戶口普查各項定義及技術問題加以商討，目的在于使戶口普查統計的定義與方法適合整編保甲各項實施的需求，而原有保甲戶口方面各項規定中未盡合于科學原則的地方，依照戶口普查的定義與方法予以更正。雙方商討的結果，“深覺依照現行《戶口普查條例》之規定，戶口普查與編查保甲戶口非僅有一致之處，且相得益彰，尤可作為調整戶口行政基層工作之軌范”(30)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第166頁。。既然已達成共識，便由主計處依照《四川省選縣戶口普查辦法綱要》及《關于戶口普查各項定義及技術問題商討結果》，起草《四川省選縣戶口普查方案》的草案。草案全文約20萬言，此即后來正式出版的四川省選縣戶口普查委員會制定的《四川省選縣戶口普查》的初稿。初稿草成后，主計處統計局局長吳大鈞一行10余人赴蓉洽商，四川省政府當即指派胡次威廳長及李景清統計長，會同主計處統計局將原訂方案加以研討，提出若干修正意見，交由省普委會審議補正。四川省選縣戶口普查委員會于1941年11月26日正式成立，以主計處統計局局長吳大鈞為主任委員，四川省民政廳廳長胡次威為副主任委員，主計處統計局朱君毅副局長、四川省政府李景清統計長、主計處統計局李成謨科長為委員。1941年12月1日，四川省選縣戶口普查正式啟動。

省普委會成立后，即著手審議普查方案，并逐章逐節詳加修訂，費時1月有余，始畢其功。最重要的修改，圍繞“戶口普查即同時整編保甲”一點展開。原方案草案根據吳大鈞所擬《戶口行政總方案》的精神，強調戶口普查與編查保甲戶口應先有直接聯系，將查記分為“編戶”與“查口”兩段，故其所用戶口普查表式容納了一些保甲戶口調查的要求，以便兼顧整理保甲及使保甲戶口冊可直接由戶口普查表轉錄而得，不必另行舉辦戶口調查，而原始戶口普查表即供編制精密戶口統計之用。省普委會審議認為，原稿的規定僅為“實質”的聯系、“死”的聯系，尚不能解決戶口普查后如何繼續整編保甲的問題——依據普查所得由戶口普查表轉錄的保甲戶口冊不過為戶口普查表之副本，并不是整編保甲所用的戶口冊籍。省普委會決定在查記的第一階段即“編戶”過程中同時整編保甲，增訂整編保甲各項辦法，從而將原草案所規定之“死”的聯系，一變而為“活”的聯系。

從選縣戶口普查所使用的《戶口普查表》可以看出，普查項目向保甲戶口調查作了相當大的傾斜，已經遠遠偏離了世界人口普查通常調查的那些基本項目(如年齡、性別、婚姻狀況、教育程度、職業等)，其目標也不僅是基本數據的統計了。如“在何學校畢業或肄業或入私塾幾年”“在何人家或廠號機關常時做事”等問題，學校名稱、人家名稱和廠號機關名稱等在人口普查中通常被認為無統計價值；再如“在本縣居住滿幾年幾月”“是否在本戶常時住宿”“普通戶內不在本戶常時住宿之家屬他往何地居住”等問題，完全是保甲戶口編查所需要明晰的問題，而對于人口普查來說則非基本問題(31)《戶口普查表》見四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第27頁。在2月13日正式公布的主計處制定的《戶口普查條例》中的有關條文中也已體現出這種對保甲編查的妥協，如第六條應查記事項中有“教育程度與畢業或肄業學校之名稱”“從業或辦事處所與所任職務”等，與選縣戶口普查所用表格中的問題正可相互印證。。主計處統計局對國內現實狀況的妥協，使得計劃已久的全國戶口普查終于獲得了一些試查的機會，四川省政府亦因主計處統計局的技術協助而完成了強化保甲戶口清查的任務，雙方可以說各有所得。這是主計處統計局在當時形勢下不得已的選擇。

1943年，三縣普查完竣后，根據經驗修訂方案，連同三縣戶口普查總報告——《四川省選縣戶口普查總報告(彭縣雙流縣崇寧縣)》，送請各省市政府參酌辦理。同年，主計處又舉辦四川省成都、華陽、溫江、郫縣、新都、新繁六縣戶口普查，連同此前的三縣普查，后合稱為“九縣戶口普查”。1944年，主計處指導西康省政府統計處舉辦雅安縣戶口普查，1945年舉辦西康省滎經縣戶口普查。以上就是抗戰時期主計處在四川省和西康省試辦戶口普查的所有成就(32)④⑤ 朱君毅：《民國時期的政府統計工作》，北京：中國統計出版社，1988年版，第85—86、53、61頁。。

當時，對我國人口普查事業有重要貢獻的清華大學教授陳達對主計處主辦的選縣戶口普查曾有評論。他認為，這使行政上糾纏多年的疑難問題得到了明顯的解決，“但原則上，普查與保甲制度不應聯結在一起”；這次普查充分利用保長的作用，兩個星期即完成普查，“這可說是我國自試行現代普查以來，最短期間完成的一個紀錄。雖則普查獲得如此迅速，但也因此而有顯著的錯誤”(33)陳達：《現代中國人口》，廖寶昀譯，天津：天津人民出版社，1981年版，第15頁。。

這次選縣普查活動的重要指導者，時任主計處統計局副局長的朱君毅事后對民國時期政府部門舉辦的戶口調查(包括主計處統計局舉辦的選縣戶口普查)有一個總括性的評論：“在民國時期，政府方面對于戶口調查，曾采用各種方法辦理，然均非近代式的科學人口普查。主計處曾在小規模范圍內，試辦近代式的戶口普查，但仍不能脫離當時戶籍行政的影響，因此，不能稱為科學的人口普查。”④他對這次選縣普查活動的普查項目和統計過程也有深刻的反思，其云：“由于普查表內，所列事項較多，整理統計時，花費時間、人力、物力亦較多，此次三縣人口，只有六十一萬人，費了很大氣力，才把統計結果整理出來。這個事實，顯示‘戶口普查’，應改為‘人口普查’，使其目的單純，專為得出有關口的數字即可。如既查口又查戶，則問題變為復雜。此次三縣戶口普查，與保甲戶口調查和戶籍人事登記，互相交織，彼此兼顧，使查記手續，格外繁瑣。如果把這種辦法，施行于全國普查，將必發生紛亂，而致失敗。”⑤

主計處借保甲體系推行戶口普查，把本來旨在獲得基本國情數據的人口普查搞得格外繁瑣，意欲改造乃至替代保甲戶口編查，但最終的結果是被保甲戶口編查利用乃至改造了。以全國人口普查獲得基本國情數據誠然也是政府所需要的，但其作用更為基本、更為長遠，遠非保甲戶口編查能救眼前之急。主計處推行基本國勢普查的初心，因適應主政者的國家治理需求而偏離原初軌道，固然有其現實的合理性，但從中國近代人口普查的歷史來說，不能不說這是大河奔流過程中遇到大山阻隔以后所發生的轉向。作為一個在政府長期任職的技術官僚，朱君毅的上述評價是基于專業立場作出的判斷，當然也包含一定程度的政治批判。

三、戶口普查立法和實施步驟討論

1934年7月，主計處試圖推動《戶口普查法》走向立法程序，結果未獲中央政治會議首肯。抗戰初期，主計處在多方考察和尋求試查人口機會的同時，仍未放棄制定一部指導戶口普查工作的單行法規的努力。不得已而求其次，1940年9月21日，主計處草擬的《戶口普查條例草案》提交國民政府，9月25日再由國民政府文官處轉呈立法院審議(34)《立法院公報》第112期(1941年3月)。。4個多月后的1941年2月13日，《戶口普查條例》正式公布。時人有評論認為，其“為我國惟一之全國性而具有現代化人口調查標準之法令，今后國內興辦戶口普查，當以前項條例為母法”(35)馬長榮：《〈戶口普查條例〉申述》，《統計副鐫》第37號(1941年9月30日)。。也有人認為，抗戰時期乃至以后的若干年內都缺乏舉辦全國戶口普查的條件，《戶口普查條例》的公布更多地具有象征性的意義，“我國對于近代式戶口靜態調查統計的法規，這算是第一次。至其意義之重大，并不在本條例的本身，……是在表明對于建國具有絕大的信念。換句話說，本條例的制定，也是建國的一個前奏”(36)吳顧毓：《評中央新訂的戶政法規草案》，《地方建設》創刊號(1941年2月1日)。。

主計處統計局當時撰文介紹，《戶口普查條例》僅及重要綱領與原則之規定，雖其第二十四條規定條例的施行細則將由國民政府主計處制定，但目前并不即予制定，而是要在實際推行時另訂標準方案與指定區域的實施方案作為依據，這樣可不受固定的條文約束，視時勢之需要而隨時有所改進，“惟《戶口普查條例》本身尚系一種‘條例’，至正式戶口普查母法之制定當視吾人推行之經驗為何如也”(37)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁。按：關于《戶口普查條例》的解釋，當時作為單獨的文章曾在多個刊物上發表，同時收入《四川省選縣戶口普查》一書。。從這些表述來看，主計處統計局希望以《戶口普查條例》來確立戶口普查在戶政體系中的地位，規范戶口普查有關的政策舉措，但他們通過抗戰初期以來對當時戶政紊亂狀況的研究以及接洽地方政府聯系試查時遇到的種種障礙，已經充分地認識到在中國推行近代式戶口普查將要面臨不少困難，因而對于《戶口普查條例》的制定，他們僅及基本原則的討論，不事先擬定可通行于各地的“施行細則”，抱持一種邊實踐、邊改進的靈活策略。

《戶口普查條例》的基本立法精神表明，我國戶口普查的最終目的在于獲取人口靜態統計數據，其調查統計方法與各國近代式人口普查可相提并論，但在普查工作實際推行方面，同時應顧及編組保甲與戶籍登記之需要與聯系。這是《戶口普查條例》“獨異之特點，為各國人口普查所不具”(38)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁。。在這個立法精神的指導下，《戶口普查條例》在對“戶”的規定上、在對人口對象的規定上，以及在普查區域和普查組織上，都盡可能地在各國人口普查標準之外適應保甲戶口編查的需求作出若干調整；而將普查資料集中在主辦普查的該級政府來加以統計，則是對現行保甲戶口編查的按級匯編統計辦法的重大改革。

1942年10月17日，為了協調主計處統計局和內政部戶政司在戶口行政上的關系，《戶口普查條例》經過修正再次公布。修正稿第十四條提出，將來舉行全國普查時，擬以行政院院長為普查長，以主計長及內政部部長為副普查長。

《戶口普查條例》通過后一個星期，1941年2月20日，第一次全國主計會議在重慶國民政府大禮堂開幕。陳長蘅、衛挺生等提出的“限期完成國勢調查，自民國30年起次第舉辦縣市普查，自民國32年起舉辦分省普查，自民國36年起舉辦全國普查”的議案，經大會決議通過，自此，全國戶口普查新的時間表出臺(39)四川省選縣戶口普查委員會：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第24頁。，下一步重要的事項就是如何落實各項準備工作。清華大學國情普查研究所所長陳達教授以顧問名義受邀出席這次會議。他依據在云南呈貢縣的人口普查試驗提出人口普查提案，其主要建議事項為：(1)以四川、貴州、云南為人口普查試驗區，在每省之內按照政治、經濟與社會情形選出若干縣份舉行現代式的人口普查及進行相關的研究，這種試驗工作可作將來全國人口普查的根據；(2)關于實現上述人口普查試驗急待進行的準備工作，請立法院、內政部、統計局會同籌備，妥擬計劃；(3)請與學術機關合作，詳討實施的具體方法及調查與整理的技術，設法訓練關于人口普查的各項人才，以資應用；(4)請國民政府指定經費，以貫徹上述計劃。這個提案在第三組即統計組討論，小組同仁認為本議案為會議基本議案之一，表示原則贊同，但對其在實際操作中的困難提出疑議，有人特別提出：“行政者以搜集自己所需用的材料為最高目的，對于學術的研究不感覺深切的興趣。”陳達的答復是：人口普查的主要內容，政府的需要與學術界相符，并無沖突。他舉主計處統計局和四川省政府擬議中的選縣戶口普查為例，說明在人口普查同時編制保甲是可能的，并說當時蔣介石手令限四川省于3月底之前編完保甲，否則自民政廳廳長起皆須受處分，因此四川省于最短期內舉辦人口普查(40)陳達：《浪跡十年之聯大瑣記》，北京：商務印書館，2013年版，第259—261頁。。由陳達的提案和答復來看，他雖然于1939年在云南呈貢主持了當時國內仿照歐美人口普查舉辦的最規范的近代式人口普查，但他對于在實踐中結合近代人口普查方法和保甲編組的行政實際需要也是認可的，因為在當時的條件下，這大概是最能推動近代人口普查獲得進展的途徑之一。陳達的提案主要著眼于在戰時西南地區如何穩扎穩打地在計劃、經費、人才、試驗諸方面積極籌備戰后將要舉行的全國人口普查。如果沒有這些具體而詳細的準備工作作為基礎，大會決議通過的1941年起次第舉辦縣市普查、1943年起舉辦分省普查、1947年舉辦全國人口普查的議案必將是一紙空文。在某種意義上說，陳達提案和大會決議通過的陳長蘅、衛挺生提案是相互呼應的，一個側重推動全國人口普查的基本步驟，一個側重如何進行各方面的具體準備工作。陳達的提案經大會通過后交主計處參酌辦理。不過，限于各種實施上的困難，所謂“參酌辦理”并無下文。主計處統計局除了在四川省和西康省做了若干個縣份的戶口普查試驗以外，限于抗戰時期的人力物力條件，也很難再有更大的作為。

四、余論

作為直屬于國民政府的最高統計機構，主計處統計局在制度設計上具有先天的缺陷。它受到“主計三聯制”的制約，若無中央政府的大力支持，全國戶口普查工作將難以推動，而且它的所有規劃都需要由國民政府轉飭行政院及各省市政府執行，不像內政部直屬于行政院，可以直接指揮省市縣民政機構。從戶政統一的角度說，戶口普查屬于人口的靜態統計，而戶籍登記則記錄平時的人口變化，兩種工作相互配合，由一個機關負責最為合理。在主計處統計局和內政部兩者的比較之下，當時不少人的意見都傾向于將原由主計處統計局主管的全國戶口普查轉移到內政部戶政司(后來改組為人口局)。曾在抗戰時期擔任行政院縣政計劃委員會戶口組組長的陳長蘅早在1942年就撰文提出這種主張，他認為：“我國現有之主計機關既不能直接指揮各省市縣之民政機關，僅將普查方案擬妥交由各省市縣政府去執行，其不易確收良效，自屬意料中事。……故將來理想的制度似應將戶口普查與戶籍及人事登記均劃歸內政部統籌辦理。或最低限度對于戶口普查應改由內政部與主計處會同辦理。主計處僅參加普查設計及為技術上之指導，并負匯編全國各種應用統計提要之責。”(41)陳長蘅：《人口統計與戶籍行政的革新》，《時代精神》第5卷第5期(1942年2月20日)。1944年初，陳達教授在《云南戶籍示范報告》中也明確指出：“揆諸事實，在中央方面，戶政的全部，應由內政部主持，非特因戶政為庶政之本，且因該部有直屬機關，如各省民政廳等，對于執行法令，比較直接而迅速。”(42)云南環湖市縣戶籍示范實施委員會：《云南戶籍示范工作報告》，李文海主編：《民國時期社會調查叢編》第二編《人口卷》(中)，福州：福建教育出版社，2014年版，第446頁。按：據陳達當時的記述，《云南戶籍示范工作報告》除統計章外，均由他起草，詳見陳達：《浪跡十年之聯大瑣記》，北京：商務印書館，2013年版，第331頁。

陳長蘅和陳達都贊同戶政統一歸內政部主管，歷史的道路正是朝著這兩位學者所建議的方向發展的。戶政需要統一，不僅主計處統計局主管的戶口普查要劃歸內政部戶政司，警察系統、保甲系統的戶口調查權力也要逐步移交內政部戶政司，這是中國近代戶政發展的大趨勢，也是戶政規范化的必然歸宿，主計處統計局退出戶政系統只有放在這個大的歷史趨勢里才能獲得合理的解釋。

在對主計處統計局籌劃、推動全國戶口普查前后14年的歷程進行考察的基礎上，我們不妨對它的貢獻和不足作出總結性的判斷：

第一，主計處統計局及其前身立法院統計處籌劃、推動全國戶口普查，是以統計機構而非傳統的戶籍行政機構的身份來進行的，而他們所規劃的全國戶口普查乃是基本國情普查的一個有機組成部分。這兩個機構的共同特點是，它們都是中央政府主管統計工作的機構——立法院統計處因職權、地位關系，做了一些組織、協調和建言的工作；主計處統計局則是取得了法理上最高統計機構的地位，具有主管全國國情普查的工作職責。在中國近代史上，辦理全國戶口普查的機構既有統計機構也有戶政機構，未來可以將主計處統計局作為統計機構的代表作類型學的分析，以與戶政機構的類型進行比較研究。

第二，在前6年，主計處統計局辦理全國戶口普查之所以少有進展，與主計處歲計會計統計三局之間相互關聯、彼此制約的制度設計有關，這種設計不利于舉辦像全國戶口普查乃至其他“國勢普查”這樣需要動用大量人力物力的業務。中央和地方統計機構遲遲不能按規定設立、地方統計經費長期得不到保障等因素，都對全國戶口普查業務的進展造成相當不利的影響。

第三，主計處統計局在辦理全國戶口普查的后8年，政策條件已大為改善，因此它得以在地方性的試查、戶口普查立法和戶政系統的整合等方面作了一些積極的探索。首先，1937年4月中央政治會議通過的“國勢調查案”和給予的經費支持，雖然后來因戰爭的爆發不得不中斷計劃，但它的巨大推動作用仍是不可低估的；其次，四川省政府在選縣戶口普查上給予的巨大支持，使得西方近代式的全面人口統計借助中國傳統保甲制度得以暫時的推進；再次，《戶口普查條例》的制定和修訂都是中國近代戶政規范化的重要標志；最后，主計處統計局局長吳大鈞擬具的《戶口行政總方案》和四川省選縣戶口普查委員會制定的《四川省選縣戶口普查》對中國近代戶政系統的現狀分析和調整建議，把對中國近代戶政的規范化認識提升到了一個新的高度。凡此種種，都是值得肯定的。不過，我們也要看到，四川選縣戶口普查以近代人口普查的方法完善了當時行政上極為需要的保甲戶口編查，使其更趨于嚴密和穩固，對于當時的政府行政工作上是有積極作用的；它同時也使得近代意義上的人口普查因偏離其固有軌道而變得格外繁瑣，若以此方法推向全國，必然導致全國戶口普查的失敗。