消費稅改革的多維透視：財政之于國家治理的實踐邏輯

馬萬里

(山東大學商學院，山東 威海 264209)

黨的十八屆三中全會賦予財政新的歷史定位——國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這既是新時期對財政作用認識的進一步深化，也包含著對財政發(fā)揮引領(lǐng)性作用、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實期許。因此，財政之于國家治理不僅局限于理論上的解讀與演繹，即理論邏輯；亦應從具體的改革實踐著手，在更加具象化的時空境遇中感知財政之于國家治理的功能機制，即實踐邏輯。消費稅改革即是財政之于國家治理實踐邏輯的體現(xiàn)。2019年10月9日，國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，在繼續(xù)保持增值稅“五五分享”的同時，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。由于消費稅改革超越了自身的局部均衡視域，使其具有一般均衡的政策效能，從而凸顯財政改革牽一發(fā)而動全身的杠桿效應。由此可見，作為一項“頂層設計”，消費稅改革因其具有“一體多面”的多重效應，從而對國家治理現(xiàn)代化具有重要的實踐意義。基于如上背景與意義，本文將著重回答以下問題：消費稅征稅環(huán)節(jié)下移對消費稅自身以及社會治理會產(chǎn)生什么影響？《消費稅立法(征求意見稿)》的出臺對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意味著什么？消費稅征稅權(quán)改變對理順政府間財政關(guān)系有什么現(xiàn)實意義？當我們進一步將視野投向更為現(xiàn)實的國家治理主體——地方政府時，消費稅改革對地方政府政策遵從有哪些激勵效果？

一、財政與國家治理：邏輯關(guān)聯(lián)與功能機制

(一)從影響機制看，財政是國家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，為各項政策的落實提供財力保障

財政與國家治理的領(lǐng)域高度契合。經(jīng)濟領(lǐng)域，通過財政資金和稅收杠桿調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；利用稅收返還和補貼政策優(yōu)化區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，帶動國家全局發(fā)展；支持創(chuàng)業(yè)孵化基地等建設，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，穩(wěn)定就業(yè)。政治領(lǐng)域，穩(wěn)定的財政收入為保障國家安全、營造安定和諧的社會環(huán)境提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。文化領(lǐng)域，財政在教育事業(yè)發(fā)展上投資巨大，有利于培養(yǎng)高素質(zhì)人才，為國家文化“軟實力”的提高儲備大量人力資源。社會領(lǐng)域，財政始終是改善民生的中堅力量，在養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。生態(tài)領(lǐng)域，環(huán)境保護稅的征收配合大量綠色發(fā)展政策的實施，多方面引領(lǐng)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，助推可持續(xù)發(fā)展。從國際上看，各國政府早已放棄“守夜人”角色，以自由競爭為前提的公共財政論早已破產(chǎn)，財政只會更加深入地干預社會經(jīng)濟活動(1)葉子榮、段龍龍：《“國家治理論”：中國特色社會主義財政本質(zhì)的科學闡釋》，《財政研究》2017年第1期。。可見，財政作用發(fā)揮的機制和方向與國家治理目標完全契合，并通過財力支持起到基礎(chǔ)和支柱性作用。

此外，財政活動的主體以往專指政府，財政收入及支出的取得、規(guī)模和方向均取決于政府意志。在“多元交互共治”(2)高培勇：《論中國財政基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新——由“基礎(chǔ)和支柱說”說起》，《管理世界》2015年第12期。的現(xiàn)代國家治理理念下，政府不僅是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。由此可以達成國家治理主體之間的良性互動，即：政府通過稅收等手段籌措財政收入以服務社會，社會主體通過預算監(jiān)督等渠道約束政府行為。財政在國家治理中起到了橋梁作用，正如熊彼特所言：“現(xiàn)代國家的形成與國家財政的變化相伴而生”(3)[美]約瑟夫·熊彼特：《經(jīng)濟分析史》第1卷，朱泱、李宏譯，北京：商務印書館，1991年版，第302頁。。

(二)從技術(shù)手段看，財政作為重要的國家治理政策工具，可以直接解決社會問題

從社會維度上看，國家治理的落腳點是民生，財政正是通過提供社會保障和公共服務，以“公平”促民生(4)劉尚希：《財政與國家治理：基于三個維度的認識》，《中國財經(jīng)報》2015年7月7日。。財政本身的決策、執(zhí)行運轉(zhuǎn)等直接體現(xiàn)了國家治理的重要內(nèi)容。財政的諸多手段均有此效用。首先，從轉(zhuǎn)移支付制度看，通過專項轉(zhuǎn)移制度扶持、均衡地區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過社會保障金制度解決收入分配差距問題；通過養(yǎng)老金、撫恤金、失業(yè)補助等照顧特殊群體發(fā)展。其次，從預算管理體制看，通過預算收支安排調(diào)節(jié)政府和公民等國家治理主體的利益關(guān)系；通過財政收支透明化保障公民民主監(jiān)督，提高政府服務意識。再次，通過稅收調(diào)節(jié)政府和市場經(jīng)濟主體的關(guān)系，為企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新提供更加寬松的環(huán)境，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。此外，通過政府間財政關(guān)系的調(diào)整，合理劃分中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)，使中央政策的制定更精準地切合地方利益需要，提升地方政府政策執(zhí)行的積極性，提高公共服務供給效率，滿足社會需要。

(三)從結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度看，財政制度的現(xiàn)代化與國家治理體系的現(xiàn)代化息息相關(guān)

財政的發(fā)展和完善本身就是國家治理現(xiàn)代化的一部分。美國政治學者福山把現(xiàn)代政治諸要素歸納為三點，即“強大的國家、法治和負責制政府”(5)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年版，第424—435頁。。所以，國家治理體系現(xiàn)代化的當務之急是完善法制，建立責任體系，提高依法治國水平。然而，到目前為止我國仍未在稅收和預算方面建立嚴密的法律體系。因此，稅收主體法的制定應盡早提上日程，各單行稅法也應盡早確立。目前我國各級政府問責機制尚不完善，存在權(quán)力濫用、官員行為異化的現(xiàn)象。這些也依賴法律的不斷完善加以解決。依法治稅作為依法治國方略實施過程中的必要部分，稅收相關(guān)法律法規(guī)的完善是國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路，是國家治理能力現(xiàn)代化水平提高的體現(xiàn)。

作為財政制度的組成部分，消費稅改革會對國家治理體系和國家治理能力以及二者的有機互動產(chǎn)生重要影響。因此，下文將在財政與國家治理的關(guān)聯(lián)框架內(nèi)，詳細闡釋消費稅改革與國家治理的互動關(guān)系及其對國家治理的影響。

二、消費稅改革與有效社會治理

(一)稅收紐帶下的國家與社會互動

當國家發(fā)展由低級進入到高級階段以后，國家治理的核心任務必然是由維護統(tǒng)治階級利益為根本目的轉(zhuǎn)向維護公共權(quán)力的公共性，因此，“公共性是國家公共權(quán)力的基本特征，也是國家公共權(quán)力的善性之源”(6)向玉喬：《國家治理的倫理意蘊》，《中國社會科學》2016年第5期。。由于在本質(zhì)上是公共的，公共權(quán)力因而只能用于處理社會公共事務，維護社會公共利益。在國家治理現(xiàn)代化背景下，公共權(quán)力的適用范圍只能是個人所無法有效發(fā)揮作用的社會公共領(lǐng)域，國家治理的首要價值目標在于維護社會公共利益，滿足社會公共需要。可見，公共權(quán)力運行的成本來源于社會公眾的稅收繳納，從而形成現(xiàn)代社會的“稅收國家”(7)[美]熊彼特：《稅收國家的危機》，[美]哈羅德·M.格羅夫斯：《稅收哲人：英美稅收思想史二百年》，劉守剛等譯，上海：上海財經(jīng)大學出版社，2018年版，第180—221頁。。因此，稅收國家是納稅人和國家之間雙向互動的基本模式。如圖1所示，在國家與社會雙向互動的社會治理模式下，國家以稅收的形式取得足夠的財政收入，用以滿足公共需要，從而確保在社會各領(lǐng)域“脫嵌”的同時，以稅收和公共支出的形式使脫嵌領(lǐng)域“有機”(8)“有機”對應的是“機械”，源于涂爾干的社會分工思想。涂爾干認為，在勞動分工較低的傳統(tǒng)文化中，大多數(shù)的社會成員從事相似的職業(yè)，共同的經(jīng)驗和共享的信念使他們相互結(jié)合，是相似性的緊密聯(lián)系，社會是個幾無分化的同質(zhì)體，社會與個人的關(guān)系也是直接的，其成員之間的團結(jié)可稱之為機械團結(jié)。有機團結(jié)指由于社會的分化，每個人都按照社會的分工執(zhí)行某種特定的或?qū)ｉT化的職能，這種分工或分化使每個人都在一定程度上必須依賴其他人，每個人的個性不僅可以存在而且也成為與其他人相互依賴的基礎(chǔ)與條件，由此形成社會有機統(tǒng)一體。參見埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年版，第33—92頁。地“嵌含”于社會之中(9)波蘭尼認為，市場經(jīng)濟是廣義經(jīng)濟體的一部分，而經(jīng)濟體又是更廣義社會體的一部分，因此，當經(jīng)濟、政治、宗教等從社會“脫嵌”以后，如何使這些分立的領(lǐng)域能夠有機地嵌含于社會之中，從而達至終極目標——公平正義，是現(xiàn)代國家面臨的重要挑戰(zhàn)。參見[英]卡爾·波蘭尼：《巨變：當代政治與經(jīng)濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2017年版，第110頁。。在此過程中，國家的權(quán)威合法性與社會認同共同構(gòu)成了國家建構(gòu)的財政邏輯。

圖1 國家與社會間的有機互動

我國現(xiàn)行的消費稅滿足國家籌集財政收入的作用凸顯，而抑制不良消費、糾正外部經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配的功效不彰。國家治理現(xiàn)代化下財政的新定位要求進行新一輪財稅體制改革，建設兼具促進市場繁榮發(fā)展、收入公平分配和建設和諧社會三種功能的現(xiàn)代稅收制度(10)樓繼偉：《深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度》，《求是》2014年第20期。。因此，消費稅征收環(huán)節(jié)后移有利于實現(xiàn)如上社會治理目標，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動。

(二)消費稅納稅環(huán)節(jié)后移有利于提升社會治理效果

1.有利于稅收產(chǎn)生地和納稅實現(xiàn)地的統(tǒng)一，實現(xiàn)地區(qū)間公平收入分配

生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅，納稅的實現(xiàn)地在產(chǎn)品的生產(chǎn)地，而稅收的產(chǎn)生地是在消費地，導致地區(qū)間稅收收入不均衡。此外，在跨境電子商務蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實下，對消費者購自國外的消費品，生產(chǎn)地納稅原則使得最終在國內(nèi)實際消費的國外商品規(guī)避了納稅環(huán)節(jié)，生產(chǎn)地與消費地的分離造成了稅款流失(11)根據(jù)中央財經(jīng)大學財政稅務學院課題組發(fā)布的《電商稅收流失報告》，由于稅收征管能力弱和納稅人主動納稅意識不強等原因，電商交易的總體稅收流失額正逐年攀升。參見《電商稅收流失的堵與疏》，http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-12-30/doc-ifxzczsu6246702.shtml。。消費環(huán)節(jié)征收消費稅，減少了按生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅造成的稅收流失，稅收收入?yún)R集到了消費者所在地，消費稅的實際負擔人和納稅人相一致，稅收產(chǎn)生地和實現(xiàn)地相統(tǒng)一，有利于地區(qū)間稅收收入的公平分配。

2.有利于構(gòu)建現(xiàn)代稅制

國家治理現(xiàn)代化要求稅制改革的方向是構(gòu)建以直接稅為主體的現(xiàn)代稅制(12)賈康：《新一輪稅制改革的重點與實現(xiàn)路徑》，《中國財經(jīng)報》2014年10月14日。，不斷提高直接稅比重。中國目前尚處于間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，因此，提高直接稅比重有兩種思路：一是保持現(xiàn)有間接稅總量格局不變，通過新開征直接稅稅種來增加直接稅收入比重；二是保持現(xiàn)有間接稅總量格局不變，通過減速、減量并完善直接稅征管，降低現(xiàn)有間接稅收入并增加直接稅的比重。二者比較，前者屬于典型的稅負增加型稅改，必然會遭到來自社會各方的阻力，而后者因總量負擔不變，相對易行。由于在消費環(huán)節(jié)征收消費稅，稅負無法轉(zhuǎn)嫁，納稅人與負稅人一致，從而使消費稅具有了直接稅的特征，有利于以直接稅為主體的現(xiàn)代稅制建設。

3.有利于提高國家認證能力，提升國家和社會的互動效果

“認證”指在數(shù)據(jù)與人或物之間建立一一對應的關(guān)系，就是信息統(tǒng)計(13)王紹光：《國家治理與基礎(chǔ)性國家能力》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2014年第3期；尤陳俊：《當代中國國家治理能力提升與基礎(chǔ)性國家能力建設》，《法制與社會發(fā)展》2015年第5期。。當前消費稅之所以實行生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，這跟國家信息統(tǒng)計的認證能力不足有關(guān)。信息技術(shù)將人類推進到知識經(jīng)濟時代，從而突破了國家和各種社會組織之間的界限，突破了官僚制組織的層級壁壘。建立在知識經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的信息社會，必然要求構(gòu)建一個與之相匹配的信息交流涌動機制，因為任何決策都依賴于信息，通過信息披露、信息凸顯、信息可視化、信息預警等，可以達到干預決策行為的目的。消費環(huán)節(jié)征收消費稅，由于納稅人眾多，消費信息獲取是關(guān)鍵，從而要求國家稅收征管機構(gòu)必須增強民眾消費信息的獲取能力。以統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量為中心，以強化認證能力在稅收征管中的作用為導向，普及信息化征管、大數(shù)據(jù)建設等高科技征管手段的應用，這是創(chuàng)新國家治理方式的有效途徑，有利于提升國家和社會的互動效果。

4.有利于從整體上提升社會治理效果

現(xiàn)行消費稅名義上由生產(chǎn)者納稅，但實際上生產(chǎn)者在價格鏈條中將稅負通過轉(zhuǎn)移定價(14)生產(chǎn)企業(yè)以較低價將產(chǎn)品出售給分公司，再由分公司以正常的市場價格出售商品，由于大部分商品的消費稅只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)入銷售環(huán)節(jié)的第一個環(huán)節(jié)征收，在從價計稅的征稅方式下，較低的銷售價格意味著較低的消費稅稅收繳納，生產(chǎn)廠商以此減少出廠環(huán)節(jié)消費稅的征收。、返利協(xié)議(15)生產(chǎn)商直接以低價將商品出售給銷售企業(yè)而無需再建子公司，貨物發(fā)出之前與銷售企業(yè)達成返利協(xié)議，商品銷出后通過返利給予生產(chǎn)企業(yè)差價補回，以達成返利部分免交消費稅。、分別銷售(16)由于成套商品的稅率高于拆分后部分商品的稅率，生產(chǎn)企業(yè)以低稅率將拆分后的部分商品銷售給銷售企業(yè)，由銷售企業(yè)完成商品的組裝以及最終的消費，便減少了生產(chǎn)廠商出場環(huán)節(jié)所需繳納的消費稅。等各種手段轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。一方面，在征稅對象普遍性的征收原則下實際上凸顯了稅收累退性的弊端，不能有效發(fā)揮公平收入分配職能(17)聶海峰、劉怡：《城鎮(zhèn)居民間接稅負擔的演變》，《經(jīng)濟學》(季刊)2010年第4期；聶海峰、劉怡：《城鎮(zhèn)居民的間接稅負擔：基于投入產(chǎn)出表的估算》，《經(jīng)濟研究》2010年第7期。；另一方面，由于消費稅稅負的隱蔽性，消費者感受不到切身影響，從而不能很好地發(fā)揮抑制不良消費的作用。此外，生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅不利于規(guī)范生產(chǎn)企業(yè)行為，營造公平有序的社會環(huán)境。征稅環(huán)節(jié)后移能夠使消費稅向直接稅的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，彌補了間接稅不能實現(xiàn)稅負公平和量能負擔原則的弊端，在調(diào)節(jié)收入分配差距、發(fā)揮自動穩(wěn)定器功能方面作用較為突出，有利于社會公平正義目標的實現(xiàn)，有效避免生產(chǎn)企業(yè)逃避稅收，減少企業(yè)避稅行為。此外，消費環(huán)節(jié)征稅有利于引導消費者理性消費，調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，矯正社會不良行為，實現(xiàn)社會治理方式轉(zhuǎn)變，提升社會治理效果。

三、消費稅改革與貫徹依法治國基本方略

(一)稅收法定與依法治國

依法治國是國家治理的基本方略。十九屆四中全會強調(diào)堅持和完善中國特色社會主義法制體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。因此，要進行高效的國家治理，需以良好的法律基礎(chǔ)作為保障，具體到稅收領(lǐng)域，則體現(xiàn)在稅收法律體系現(xiàn)代化建設上。稅收法定已經(jīng)成為現(xiàn)代社會稅法的基本原則，是稅收法治與依法治國的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。良法基礎(chǔ)上才能有良治和良序(18)張千帆：《良法 良治 良序》，《炎黃春秋》2015年第8期。。為了使公民的財產(chǎn)權(quán)免遭非法侵害，就必須要求對稅之課征有法律依據(jù)，依法治稅。由此，推進消費稅立法有利于完善稅收法制，規(guī)范政府征稅行為，提高稅收法治水平，保障納稅人的切身利益。

圖2 消費稅立法與依法治國

截至目前，我國18個稅種中僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅和環(huán)境保護稅三部稅法，稅法制定過程也存在過度仰仗法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋決定具體實施方法的弊端。在地方層面，稅收法律約束性不強，法律效果受限，加之不同地區(qū)稅法標準不同，使各地稅收實施效果存在較大差異(19)劉尚希、樊軼俠：《論高質(zhì)量發(fā)展與稅收制度的適應性改革》，《稅務研究》2019年第5期。為了完善稅收法律制度，貫徹依法治國基本方略，財政部、國家稅務總局于2019年12月3日發(fā)布了《中華人民共和國消費稅法(征求意見稿)》，以法制為消費稅改革保駕護航。因此，消費稅立法的推出是依法治稅乃至依法治國的實質(zhì)性舉措，制定稅收單行立法是稅收法治化的體現(xiàn)，為落實稅收法定原則奠定基礎(chǔ)。

(二)消費稅立法有利于貫徹依法治國基本方略

1.消費稅法的制定有利于提高稅收法治化程度

當前，我國稅收立法仍存在“法律倒置”現(xiàn)象和“授權(quán)立法多于職權(quán)立法”問題，稅收總則尚未制定，稅收領(lǐng)域問題的解決缺乏法律依據(jù)。稅收的重大決策權(quán)諸如征多少稅、向誰征稅、在哪個環(huán)節(jié)征稅、如何用稅等都由少數(shù)官員說了算，正處于“稅收國家的不完備形態(tài)”(20)姚軒鴿：《“稅收國家”內(nèi)涵與類型新探——兼論建設完備型“稅收國家”的中國困境與策略》，《財稅法論叢》2014年第1期。，亟待徹底優(yōu)化和完善。稅收法洽化建設的發(fā)展，是財稅法體系逐步建立和完善的必由之路，有利于切實保障納稅人的相關(guān)權(quán)益，完善稅法體系，使稅收運作有法可依。消費稅作為我國重要的稅種，其獨立稅種法律的制定本身就是稅收法律的一部分，有利于稅收立法進程的推進，進而提高我國稅收法治化程度。

2.消費稅法的制定有利于提高依法治國水平

治國憑圭臬，安邦靠準繩。國家不斷發(fā)展進步的過程也是法律制度體系不斷完善的過程。中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總目標總抓手，也是堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度的重要支撐，是推進國家治理現(xiàn)代化的重要依據(jù)。國家制度與法律制度的關(guān)系是“體”與“形”、內(nèi)容與形式、實體與載體的關(guān)系(21)張文顯：《國家制度建設和國家治理現(xiàn)代化的五個核心命題》，《法制與社會發(fā)展》2020年第1期。，因而消費稅法的制定一方面是中國特色社會主義法治體系建設的一部分，彰顯了國家對稅收法治建設的意志和決心；另一方面進一步促進了我國法律體系的完善，有利于執(zhí)法人員有法可依，促進依法治國目標的實現(xiàn)。

3.消費稅法的制定有利于增強國家治理能力

習近平總書記指出，“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命”(22)習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014年版，第62頁。。依法治國的有序推進有利于國家治理體系不斷完善，而優(yōu)化與國家治理體系相適應的稅收制度是財稅體制改革的兩“翼”之一(23)劉尚希、武靖州：《從國家治理視角進一步推進財稅體制改革》，《國家治理》2019年第40期。。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其作用需要政府通過征稅獲得財政收入為前提，以各種手段直接或間接干預經(jīng)濟活動以維持社會秩序。此次消費稅法的制定，通過使消費稅征收有法可依，以法律手段保障稅收收入的獲得，為國家治理提供充足財源。通過稅收立法實現(xiàn)財稅體制改革以推進國家治理體系不斷完善，以制度保障增強國家治理能力。

(三)消費稅立法有利于中央和地方關(guān)系制度化與規(guī)范化

消費稅立法直接關(guān)系到中央與地方關(guān)系制度化與規(guī)范化。稅收體制作為處理中央和地方關(guān)系的載體，其制度化、規(guī)范化水平直接涉及中央和地方兩個積極性問題。從1994年實行分稅制到2003年所得稅分享方案的確立，到2008年成品油價格和稅費改革，再到2016年全面推進營業(yè)稅改征增值稅，歷次稅收體制改革的突出特征都表現(xiàn)為中央政府主導的自上而下的行政性關(guān)系調(diào)整(見表1)，中央和地方關(guān)系缺乏制度化保障機制，中央政府的決心和意志代替法律成為央地關(guān)系的準繩，制度化的權(quán)力配置與調(diào)整模式的缺位是目前中央和地方關(guān)系不盡協(xié)調(diào)的主要原因。

表1 行政性稅收體制變革

稅收體制以及央地分配關(guān)系的制度化是央地關(guān)系從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程，是央地關(guān)系發(fā)展和成熟的過程，同時也是國家治理體系規(guī)范化、有序化的變遷過程與現(xiàn)實表征。推動消費稅立法是上升到法律層面調(diào)節(jié)央地收入分配關(guān)系，是央地關(guān)系制度化和規(guī)范化的重要舉措，是十九屆四中全會“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”的要求與體現(xiàn)。

四、消費稅改革與理順政府間財政關(guān)系

(一)政府間財政關(guān)系與國家治理

國家治理依賴于國家能力。政府間財政關(guān)系作為國家治理制度體系的重要組成部分，它對國家能力有著至關(guān)重要的影響，進而決定著國家發(fā)展戰(zhàn)略目標能否得以順利實現(xiàn)(見圖3)，是國家治理現(xiàn)代化的主要實現(xiàn)機制。政府對公共服務的提供影響著國家的市場增進能力，政府的宏觀調(diào)控又影響了國家的組織動員能力，兩大能力作為國家能力的直接組成部分印證了國家治理現(xiàn)代化背景下改善政府間財政關(guān)系的必要性(24)呂冰洋：《“國家治理財政論”：從公共物品到公共秩序》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2018年第6期。。其中，公共服務供給能力直接影響了國家能力的實現(xiàn)。因此，建立財權(quán)與事權(quán)相適應的制度，加快推行新一輪財稅體制改革為地方政府提供財政收入保障，提升其公共服務能力，是當前理順政府間財政關(guān)系的重點。

圖3 政府間財政關(guān)系與國家能力

從實踐角度來看，分稅制改革后，我國政府間財政關(guān)系垂直不平衡的態(tài)勢出現(xiàn)并不斷強化，由此引申出的公共服務供給失衡、土地財政、地方債失控等一系列問題急需解決，政府間財政關(guān)系的再調(diào)整已經(jīng)進入日程，因此，必須有效發(fā)揮地方政府在公共服務供給上的積極性，提升國家治理能力，服從服務于國家治理的現(xiàn)實需要。

(二)消費稅劃歸地方有利于規(guī)范政府間財政關(guān)系，提升國家治理能力

1.有利于地方稅系建設

分稅制改革以來，地方政府稅收自主權(quán)被不斷上移，全面“營改增”后地方政府徹底失去了主體稅種，直接后果是地方稅收所得均需從各種共享稅中被動取得，依靠稅收分成獲得的收入占地方總收入的80%左右，地方獨享稅僅占地方財政總收入的20%，一定程度上又回歸到了“分成制”的舊體制(25)呂冰洋：《政府間稅收分權(quán)的配置選擇和財政影響》，《經(jīng)濟研究》2009年第6期。。按照財權(quán)與事權(quán)相適應的原則，迫切需要通過確立地方主體稅種、優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)以完善地方稅系。消費稅的部分稅目具有明確的地域性，受益對象大多為本轄區(qū)居民，將消費稅劃入地方稅系，符合受益原則。雖然消費稅在稅收收入上暫時不能彌補營業(yè)稅的缺失，但在稅收的調(diào)節(jié)作用上卻類似于營業(yè)稅，具有較為明顯的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。且消費稅稅收收入相對穩(wěn)定，稅源較為集中，在分稅制之后稅收收入增長了20多倍，表現(xiàn)出了強大的增長潛力。將消費稅劃歸地方，為地方政府確立了自主稅種，擴大了地方政府的征稅自主權(quán)，優(yōu)化了地方稅稅種的設置，有利于地方稅系的完善。

2.緩解地方政府財政支出壓力，提高公共服務供給能力

從橫向比較來看，美國聯(lián)邦政府本級財政支出占比在50%左右，法國中央政府本級支出高達80%，世界多數(shù)國家中央政府本級支出均在40%以上(26)馬海濤、任強：《我國中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的問題與對策》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2015年第6期。。反觀我國，分稅制以來中央政府財政支出比重持續(xù)走低，近幾年僅占15%，除外交、國防等專屬支出外，其他財政支出主要由地方政府承擔。由于稅權(quán)的不斷上移、支出責任的不斷下放，我國中央與地方政府間存在顯著的“財政體制縱向不平衡”(27)李永友、張帆：《垂直財政不平衡的形成機制與激勵效應》，《管理世界》2019年第7期。。在防范化解地方債風險的背景下，消費稅劃歸地方可以一定程度地替代地方債成為地方政府的可支配財源。地方政府擁有對消費稅的全部征稅權(quán)后，可以根據(jù)地方發(fā)展特色和需要對消費稅進行自主調(diào)節(jié)，不斷提高籌集財政收入的能力，將更有利于緩解稅收不足的窘境，可以填補地方財政收支缺口，增強地方政府的公共服務供給能力。

3.有利于建立協(xié)調(diào)均衡的政府間財政關(guān)系，提高國家治理績效

財權(quán)的不斷喪失和事責的不斷擴大，使得地方政府職能履行愈加被動，中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付不合理并未解決地方政府財政壓力問題。大量轉(zhuǎn)移支付容易增加地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度，財政支出規(guī)模往往呈現(xiàn)出非理性擴張態(tài)勢，產(chǎn)生“粘蠅紙效應”(28)付文林、沈坤榮：《均等化轉(zhuǎn)移支付與地方財政支出結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟研究》2012年第5期；毛捷、呂冰洋、馬光榮：《轉(zhuǎn)移支付與政府擴張：基于“價格效應”的研究》，《管理世界》2015年第7期。。此外，地方政府預算內(nèi)財源不足與財政壓力是造成土地財政、地方債擴張等的現(xiàn)實誘因之一(29)根據(jù)2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，地方一般公共預算本級收入97905億元，地方政府賣地收入為65096億元，土地出讓收入約為同期地方一般公共預算的66.48%，2017年該比例為56.9%，顯示出地方政府對土地財政的強依賴性。數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。。由此可見，諸多現(xiàn)實問題的存在影響了政府間財政關(guān)系的良性運行，公共服務供給能力差異與地區(qū)差距問題依然嚴峻。消費稅劃歸地方有利于緩解地方政府的財政支出壓力，讓地方政府有足夠的財源履行政府間財政關(guān)系約定的職能職責，從而建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，提高各級政府公共服務供給能力和水平。在中央和地方政府間財政關(guān)系良性運行的基礎(chǔ)上優(yōu)化國家治理體系，持續(xù)釋放國家治理效能。

五、消費稅改革與地方政府政策遵從

(一)地方政府政策遵從與國家治理

黨的十九屆四中全會強調(diào)，“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并進一步強調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”。其中，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”(30)⑥ 習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。，換言之，治理體系即規(guī)范社會權(quán)力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序；“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”⑥。由此可見，國家治理體系和治理能力是一個有機的整體，其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在于執(zhí)行，只有通過執(zhí)行的過程，才能彰顯制度的生命力，才能確保國家治理能力在現(xiàn)代化的過程中不斷提升。

在國家治理的空間視域下，制度體系需要通過橫向和縱向的遵從過程才能轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力與治理能力(見圖4)：橫向體現(xiàn)為國家與民眾的關(guān)系，此時，國家治理能力體現(xiàn)為社會大眾對國家制度體系的遵從；縱向體現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系，在行政吸納社會、行政借道社會組織(31)黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學》2017年第11期。以及地方政府掌控經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán)(32)曹正漢、史晉川：《中國地方政府應對市場化改革的策略：抓住經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán)——理論假說與案例研究》，《社會學研究》2009年第4期。的現(xiàn)實情境下，國家治理能力提升與治理目標的實現(xiàn)有賴于地方政府帶頭遵從國家治理制度體系，遵從中央政府的政策要求，維護中央政府權(quán)威。

圖4 橫縱維度下的制度遵從

在我國，政策、制度(33)關(guān)于制度與政策的關(guān)系，燕繼榮認為，把制度與政策放在二維空間來考察，由于制度本身具有多面性，因此，制度與政策可能具有不同的關(guān)系模式：(1)如果把制度視為政策形成的程序和機制，那么政策就是制度運行的結(jié)果；(2)如果把制度視為政策執(zhí)行的規(guī)則，那么制度就是政策實施的工具和手段。參見燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉(zhuǎn)化》，《政治學研究》2020年第2期。的制定主體在中央，中央政府以國家整體利益為政策制定導向，力爭國家整體利益最大化。政策的執(zhí)行主體在地方，地方政府上承中央，下連民眾。中央政府與地方政府利益一致，相互輔助和促進，國家治理績效才能最大化。然而，地方政府為增進自我利益，常常自發(fā)產(chǎn)生內(nèi)生性的“偏離”行為，“上有政策、下有對策”，以變通方式執(zhí)行中央政府的政策。地方政府行為偏離彰顯了政府行為短視化、機會主義的特點，造成公共服務供給結(jié)構(gòu)失衡、公共資源利用無度、公共秩序混沌無序、公共組織效率缺失、公共政策執(zhí)行失范(34)陳潭：《集體行動的困境：理論闡釋與實證分析——非合作博弈下的公共管理危機及其克服》，《中國軟科學》2003年第9期。等多方面問題，進而導致公共政策公共性偏離(35)王春城：《公共政策公共性偏離的發(fā)生機理》，《國家行政學院學報》2014年第4期。。一方面，地方政府行為不遵從損害了中央政府權(quán)威，不利于國家宏觀政策的制定和執(zhí)行，中央政府統(tǒng)御全局、統(tǒng)領(lǐng)各方的能力受到質(zhì)疑；另一方面，中央政府政策有效性削減，國家治理能力受到制約。因此，必須高度重視地方政府行為偏離問題。

(二)消費稅改革有利于調(diào)整地方政府利益導向，助力國家治理現(xiàn)代化

1.有利于調(diào)適地方政府的利益激勵，使地方與中央保持同心共向發(fā)展

中央與地方的關(guān)系，歸根結(jié)底是一種利益關(guān)系，作為利益的體現(xiàn)，中央政府代表的是國家的整體利益和社會的普遍利益，地方政府代表的是局部利益和地方的特殊利益(36)辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，北京：中國社會出版社，2008年版，第18頁。，因此，新時代推進國家治理現(xiàn)代化需要穿透治理體系的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)，觸及地方政府的利益訴求，謀求更加現(xiàn)實的動力機制。消費稅下劃有利于維護地方利益，使地方政府在制度遵從上更有積極性。消費稅的征稅對象包含貴重首飾、高檔手表、小汽車等高價消費品，隨著人們生活水平的提高，這些奢侈品的購買量必將不斷提升，消費稅收入將會滿足地方政府更多的財政需求，支出壓力得以緩解。在此基礎(chǔ)上，地方政府能夠減少對土地財政和隱性舉債的依賴，順應了國家穩(wěn)定房價、抑制房地產(chǎn)投機、防范重大風險的政策調(diào)整方向，使地方與中央保持同心共向發(fā)展，共同致力于國家治理現(xiàn)代化。

2.有利于提高地方政府政策執(zhí)行力，提升國家治理能力

消費稅劃歸地方，對地方政府行為有正向的激勵作用。主體稅種的確立保障了地方政府的自主利益，理清了政策執(zhí)行上由于中央政府與地方政府利益矛盾形成的內(nèi)部障礙。固定財源的保障，破除了地方政府為維護自身經(jīng)濟利益而在政策實施上選擇與引導方向相違背的行為桎梏，提高了執(zhí)行中央政府政策、遵從中央政府制度的積極性。此外，消費稅立法使中央和地方間的利益分配關(guān)系更加規(guī)范化、制度化，這本身就是國家治理體系現(xiàn)代化的表現(xiàn)。地方政府依法征稅本身，就是對國家治理體系的遵從，不僅有利于規(guī)范我國經(jīng)濟秩序和社會秩序，而且有利于中央政府頂層設計在地方層面的具體實施，從而提高國家治理能力，與國家治理現(xiàn)代化目標相契合。

3.有利于轉(zhuǎn)變地方政府行為導向，提高國家治理績效

此次消費稅改革將征稅環(huán)節(jié)下移為消費環(huán)節(jié)，一方面，地方政府的投資沖動受到抑制，有利于引導地方政府以轄區(qū)內(nèi)居民的實際消費需要為導向進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，激勵地方政府將發(fā)展重心由“物”轉(zhuǎn)移到“人”上，轉(zhuǎn)變以往由投資拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，實現(xiàn)經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。另一方面，地方政府要想獲得更多的財政收入，必然要采取措施引導和鼓勵當?shù)鼐用襁M行消費，更加注重人民獲得感的提升。地方政府必將不斷加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設，提高治安管理能力，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，完善社會保障和科教文衛(wèi)等相關(guān)公共服務供給，以吸引更多外來人口進入轄區(qū)內(nèi)部生活和消費，有利于增加當?shù)叵M稅收入。在獲取充分的財政收入后，地方政府便有財力進行經(jīng)濟建設，進而進一步改善消費環(huán)境，提升整個轄區(qū)的消費水平。這一運作機制就成為良好的經(jīng)濟循環(huán)，同時也契合了我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標，有利于提高國家治理績效。

六、結(jié)語

在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當下，消費稅改革對我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠的影響，表明我國國家治理體系日趨成熟與完善，從而助力于國家治理能力的不斷提升。與此同時，我們也應注意到此次消費稅改革的不足及其潛在的消極影響，從而有可能抑制其積極作用的有效發(fā)揮：一是改革后的消費稅基本延承了傳統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的做法(37)根據(jù)《中華人民共和國消費稅法(征求意見稿)》的相關(guān)規(guī)定，十五類應稅商品中，甲類卷煙和乙類卷煙實行生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征稅；金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品實行消費環(huán)節(jié)征稅，超豪華小汽車實行生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)征稅，其余商品實行生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。參見《中華人民共和國消費稅法(征求意見稿)》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。，對地方政府由以“物”為本向以“人”為本的治理轉(zhuǎn)變激勵不足，并抑制了社會治理效果；二是消費稅征稅對象是不良消費、能源耗費、環(huán)境污染類商品，消費稅劃歸地方有可能激勵地方政府偏向稅基擴大的異化行為，從而與消費稅本身作為調(diào)節(jié)性稅種的政策意圖相違背；三是獲取更多稅收收入的動機有可能引發(fā)地方政府間橫向惡性稅收競爭，形成“以鄰為壑”式的稅收洼地效應。因此，應在消費稅立法與征管實踐過程中做好理性預期與應對，及時糾正可能出現(xiàn)的負面影響，更好地發(fā)揮“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的作用，以更好助力于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。