復合型經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新研究

張小敏

摘 要：本文以復合型經(jīng)濟功能區(qū)為研究視角，針對其管理體制創(chuàng)新展開分析討論，集中對規(guī)劃、財稅、改革三個角度提出建議。希望為相關工作的開展帶去參考借鑒。

關鍵詞：復合型;經(jīng)濟功能區(qū);管理體制

前言：改革開放四十年來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成績，改革開放初期深圳特區(qū)崛起，帶動了珠江三角洲的經(jīng)濟井噴式發(fā)展，繼而建設了上海浦東新區(qū)，推進了長江三角洲經(jīng)濟的騰飛。新常態(tài)下，要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，積極建設復合型經(jīng)濟功能區(qū)，帶動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

1 做好中長期發(fā)展規(guī)劃

復合型經(jīng)濟功能區(qū)作為一種全新經(jīng)濟模型，在規(guī)劃、發(fā)展兩個維度提出了新要求。體制與制度的逐步建立健全將會對區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置產(chǎn)生極大影響，進而關系可持續(xù)發(fā)展大局。所以在推進管理機制變革、創(chuàng)新的歷程中需要抓住“規(guī)劃是重點”的基本思路，充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，敢于創(chuàng)新、摒棄舊體制，力求最短時間內(nèi)確立新區(qū)在區(qū)位內(nèi)部的核心地位與競爭優(yōu)勢，建立與服務型政府一脈相承的復合經(jīng)濟功能區(qū)行政體質(zhì)，深化貫徹落實黨和政府的實驗區(qū)建設與改革目標。具體對策如下：

1.1 轉(zhuǎn)變思想

針對新區(qū)規(guī)劃，必須要借助外部力量，借鑒國內(nèi)外成功案例，充分發(fā)揮知名高校與大數(shù)據(jù)中心，對發(fā)展規(guī)劃，尤其是中長期發(fā)展規(guī)劃做出反復論證。管理部門要與時俱進的轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念、發(fā)展思想，認識到行政管理機制是“做成的”，經(jīng)濟新區(qū)是“長成的”，更要實事求是剖析現(xiàn)有職能部門與行政管理體制之間的問題，尊重各領域?qū)＜覍W者意見建議，集思廣益，避免長官意志，始終堅持科學規(guī)劃、持續(xù)規(guī)劃思想，嚴格按照黨和政府戰(zhàn)略方陣、法律法規(guī)落實規(guī)劃建議。

1.2 “集”“分”的辯證統(tǒng)一

在推進復合型經(jīng)濟功能區(qū)管理體制變革歷程中，一定要立足區(qū)域政府的法律授權，做好管理體系、組織架構的科學規(guī)劃，尤其在組織架構組建與設計的過程中必須集中展示政府方面的權威，打破行政區(qū)與功能區(qū)之間必然存在鴻溝，爭取在既有資源基礎上規(guī)劃內(nèi)部資源配置方案，做到集分并舉。其中“集”為在國土資源、交通網(wǎng)絡、基礎設施以及生態(tài)環(huán)境等需要做好統(tǒng)籌性規(guī)劃，實現(xiàn)重點資源的集約化管控。“分”指的是要將產(chǎn)業(yè)集聚效應作為藍本，做好各個產(chǎn)業(yè)與空間要素的細節(jié)性配置，將工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域居民生活區(qū)域做出適當?shù)姆指睿瑵M足經(jīng)濟發(fā)展的同時，提高廣大人民群眾的生活質(zhì)量[1]。

2 打造財稅平衡體系

2.1 總體思路

繼續(xù)推進復合型經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新的發(fā)展歷程中，財稅是核心。基于此，區(qū)域政府要在財稅方面做好功課，結合公共財政機制的發(fā)展要求，依據(jù)先行法律法規(guī)以及新區(qū)內(nèi)部的優(yōu)惠政策，積極構建專享稅與共享并存、共享稅為核心的，全面覆蓋、縱橫交錯的財政平衡機制。以重慶開州浦里新區(qū)為例，要始終堅持“因地制宜、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)城融合”的規(guī)劃理念，按照“海綿城市”的建設要求，瞄準綠色、產(chǎn)業(yè)、開放、宜居“四個新區(qū)”發(fā)展目標，圍繞社會主義新時代、社會主義市場經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展大局，搭建起利于新區(qū)健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的財政與稅收機制，為新區(qū)管理機制變革創(chuàng)新奠定堅實的物質(zhì)基礎。

2.2 實踐路徑

圍繞規(guī)劃方案與戰(zhàn)略愿景，要繼續(xù)落實以市場為主導的經(jīng)濟發(fā)展理念的基礎上，實現(xiàn)市場主導、政府調(diào)控的平行推進，在服務型政府的指導下積極建立政府、市場雙維管控的公共服務機制[2]。從政策角度來看，要加快經(jīng)濟開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集群步伐，結合新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，將各項職能挖掘出來，減輕其社會管控責任，以便市場化、專業(yè)化招商工作的順利展開，實現(xiàn)生產(chǎn)性服務行業(yè)的快速持續(xù)發(fā)展;針對新區(qū)內(nèi)部的社會管理任務和民生服務任務需要依靠行政區(qū)的管理架構，集中關注社會公共服務系統(tǒng)的職能，充分發(fā)揮公共服務體系規(guī)模經(jīng)濟效益，深化貫徹落實區(qū)域內(nèi)部的公共服務均衡化與均等化思想。在公共財政資源配置與調(diào)節(jié)的角度來看，新區(qū)自身的職能定位決定了其公共性財政支出將側重區(qū)域內(nèi)部的社會發(fā)展與公共服務系統(tǒng)建立健全?；诖耍瑥奶岣咝聟^(qū)建設綜合效益的視角分析，首先要積極推進區(qū)域內(nèi)部財政稅收管理機制改革;第二，要依托現(xiàn)有法律法規(guī)體系對區(qū)域內(nèi)部的專享稅和共享稅的規(guī)范，實現(xiàn)專享與共享并存，但是始終將共享稅為主體的財政轉(zhuǎn)移支付制度;第三，新區(qū)管理部門需要充分借鑒天津濱海新區(qū)等國內(nèi)成功復合型經(jīng)濟功能區(qū)建設案例，設計出利于新區(qū)管理水平提高的縱向財稅管理機制和橫向的財稅平衡機制。

3 深化具體領域改革

復合型經(jīng)濟功能區(qū)與其他經(jīng)濟功能區(qū)存在本質(zhì)差異，在推進其改革發(fā)展的歷程中，必須立足功能區(qū)、行政區(qū)重疊的特殊屬性，尊重區(qū)域內(nèi)部的歷史發(fā)展情況，綜合思考現(xiàn)行管理體制弊端，設計出能夠充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢的管理系統(tǒng)[3]。結合美國等發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，汲取國內(nèi)近年來的成功案例，復合型經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新的核心在于打造新型街區(qū)，即具有區(qū)位特征的“特別行政區(qū)”，圍繞這一核心思想，要繼續(xù)深化三大領域的改革：

3.1 積極建立國內(nèi)知名科技研發(fā)與轉(zhuǎn)化機制

以重慶開州浦里新區(qū)中的“長沙組團”為例，其是新區(qū)中新規(guī)劃開發(fā)建設的組團，規(guī)劃面積22平方公里，建設用地17.7平方公里，人口15萬。其中工業(yè)倉儲用地7.4平方公里，居住用地3.5平方公里，公共服務設施用地0.9平方公里，商業(yè)服務業(yè)用地0.7平方公里，道路與交通設施用地3.4平方公里，綠地與廣場用地1.8平方公里。重點以布局電子信息、汽車配套、醫(yī)藥健康等產(chǎn)業(yè)為主。立足這一區(qū)域特點，應該將工商、稅務等一體化服務系統(tǒng)的打造作為重點，以促進長沙組團自主創(chuàng)新能力的動態(tài)提升。

3.2 積極建設國土資源的整合與儲備機制

為實現(xiàn)新區(qū)規(guī)劃與發(fā)展目標，需要在國家現(xiàn)有土地資源管理體系中，采取行之有效的措施最大程度的提高自我調(diào)整能力，拓寬自主調(diào)整空間，打造時空雙維度的土地資源優(yōu)化配置。以重慶開州浦里新區(qū)“臨港組團”為例，其規(guī)劃面積6.6平方公里，建設用地5.8平方公里，人口3萬。其中工業(yè)用地2.8平方公里，商住用地0.8平方公里，港口及倉儲物流用地1平方公里，市政用地設施用地約1.2平方公里。對于該區(qū)域應該重點以布局新材料產(chǎn)業(yè)、能源及利用為主。

3.3 構建聯(lián)動發(fā)展機制

要積極深化各類功能區(qū)的改革，充分發(fā)揮功能區(qū)對行政區(qū)的帶動作用，實現(xiàn)功能區(qū)與行政區(qū)的聯(lián)動發(fā)展，打造資源共享、信息互通、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)的發(fā)展體系。如“趙家組團”距開州城區(qū)約9公里，距開州港約12公里。當前，已建成6.8平方公里;建成道路約40公里、管網(wǎng)37公里;建成59.08萬平方米標準廠房、110千伏變電站和日處理1.5萬噸污水處理廠;建成8萬平方米員工公寓、500平方米多功能黨群活動服務中心、員工食堂3個;建成公租房1812套10萬平方米，引進了大型超市、銀行、通信、餐飲等服務項目，完善了幼兒園、圖書室、中高級員工公寓、網(wǎng)吧，啟動了體育休閑場、星級賓館、劇院、等綜合服務配套設施，初步形成了“園城融合”發(fā)展格局?？梢?，趙家組團立足區(qū)位優(yōu)勢，綜合區(qū)域內(nèi)部優(yōu)勢資源，構建起了適合本區(qū)域發(fā)展的服務產(chǎn)業(yè)體系，利于帶動新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，對區(qū)域行政管理體制改革發(fā)揮帶動作用，利于新區(qū)整體管理機制的創(chuàng)新與變革。

結語：綜上所述，在推進復合型經(jīng)濟功能區(qū)管理體制創(chuàng)新的歷程中，要立足其功能定位與發(fā)展戰(zhàn)略目標，將財稅作為核心、規(guī)劃作為重點，結合區(qū)位優(yōu)勢與資源情況，深化多領域改革，實現(xiàn)功能區(qū)與行政區(qū)的集分辯證，提高區(qū)域綜合管理與服務能力。

參考文獻：

[1]李旭輝，張培鈺.重點開發(fā)主體功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展績效評價體系構建[J].統(tǒng)計與決策，2019（22）：32-36.

[2]倪星，梁劍輝.中國經(jīng)濟功能區(qū)在走向體制復歸嗎——基于發(fā)展型國家和城鎮(zhèn)化兩種視角的分析[J].學術研究，2019（08）：42-48+177.

[3]龍云安，陳卉，趙舒睿.自貿(mào)試驗區(qū)與經(jīng)濟功能區(qū)協(xié)同發(fā)展研究[J].區(qū)域金融研究，2019（06）：68-73.