強化政策協同 促進制造業高質量發展

顧麗敏

習近平總書記在江蘇視察時強調，必須始終高度重視發展壯大實體經濟，抓實體經濟一定要抓好制造業。作為實體經濟的核心，制造業高質量發展是實現經濟高質量發展的關鍵支撐。2018年，江蘇明確提出重點培育13個先進制造業集群;2019年底，省委十三屆七次全會進一步提出聚焦自主可控、安全高效，加快構建先進制造業體系的新要求，特別指出要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，發揮企業和企業家主體作用，堅持政府引導和市場機制相結合。可見，推動江蘇制造業高質量發展，必須進一步強化政策協同，結合市場化法治化手段的運用，加快實現質量、效率、動力的變革。

我省當前制造業政策體系的提升空間

近年來，我省圍繞制造業高質量發展出臺一系列政策文件，覆蓋創新能力、結構優化、兩化融合、質量效益、綠色發展、企業活力等六大政策目標，形成綜合運用供給側、需求側、環境側三大類政策工具的政策體系，并呈現出政策主體之間配合度高、政策目標和發展要求契合度高的“兩高”特點。但在政策協同上，還存在提升空間。

提升政策主體協同支持制造業高質量發展的力度和范圍。先進制造業是制造業高質量發展的方向，在內容和范疇上與高新技術產業、新興產業存在一定的重合。隨著創新能力在制造業向高質量發展轉型中越發處于核心位置，產業政策與科技政策在內容上將會存在普遍的交叉性，產業布局和發展思路可能會存在差異，進一步區分和梳理有助于提升跨部門政策主體的協同程度。此外，制造業政策還涉及規劃、環境、財政、稅收等功能部門的協同。

提升政策工具應用的多元化、均衡化水平。環境側工具應用市場化法治化手段已有一定的基礎。如市場監督、知識產權保護、簡政放權、標準和規范等環境側工具均已有應用，但在具體應用方式、作用領域、細化程度等方面仍有較大提升空間。選擇性產業政策仍是主流。如針對制造業高質量發展的關鍵核心技術和高端人才不足等問題，我省及時出臺了系列產業規劃、行動計劃，并通過評優認定和財稅政策予以支持引導，表現出較強的前瞻性。財稅政策、評優認定等政策工具是主要手段，其次為金融和用地支持等政策工具。但由于技術前沿和產業前沿具有很強的不確定性，選擇性的政策傾斜有可能導致資源錯配，對潛在的新興產業產生擠出和抑制效應。供給側工具使用較為平衡。如公共服務平臺、人才培養和引進、產學研合作等供給側工具使用較為均衡，但數量和質量仍有較大進步空間。需求側工具總體應用較少，且工具種類較為單一，消費補貼、政府采購、國際貿易拓展等政策工具的利用有待增加，需提升政策內容的覆蓋面和結構化配置水平。

提升政策協同 健全政策體系

加強跨部門政策資源整合，健全制造業中長期發展產業政策體系。當前，產業規劃和行動計劃大多以三年為期，作用期限主要在2020年，亟需對下一階段的政策體系著手布局。要在既有政策目標體系上，對政策資源進行系統性梳理，重點整合交叉性、破碎化政策內容，補充政策缺位內容，促成制定政策部門之間的相互銜接與配合，圍繞制造業高質量發展的中長期目標、任務和重點領域，進一步完善與財政政策、稅收政策、金融政策、價格政策、貿易政策、投資政策等的銜接配合機制，進而健全整個政策體系。

加強產業政策與其他政策之間的協同，促進經濟、社會和環境的協調發展。一是加強產業政策與區域發展政策的協同，形成跨行政區域的產業空間布局一體化。結合區域發展戰略、城市群發展、區域發展基礎和潛力、地區經濟差異、城鄉一體化等，發揮產業鏈和產業集群等形式在區域競爭和合作中的產業協作優勢，推動產業空間布局合理化，形成跨區域專業化分工，避免重復建設和過度競爭。二是加強與國家開放戰略的協同，積極應對國際經濟與貿易新趨勢，加快制造業國際市場的開拓，為制造業產能提供國際合作渠道。三是加強產業政策與生態環境政策的協同，產業政策要考慮社會接受度、生態環境承載力，社會政策、生態環境政策也要綜合考慮產業發展階段、產業戰略目標以及發展實際。

抓住系統發揮政策協同效能的關鍵點

產業政策發揮作用有兩個關鍵點，一是競爭有序的市場，二是企業成為富有創新能力和競爭實力的微觀經營主體。因此，政策設計必須基于市場機制的有效發揮，以及企業主體地位的實現。

優化選擇性產業政策，強化功能性產業政策。選擇性產業政策有助于集聚資源、助推特定產業發展，而功能性產業政策則面向全社會，通過提供有關產業結構調整優化的長期研判和國際信息，引導企業主體作出相應的市場選擇。因此，在政策工具選擇上，一方面要優化選擇性產業政策，約束使用范圍，創新政策工具使用方式，減少對一般產業的直接干預，如環境側工具方面創新財政扶持方式、拓寬新興產業的融資渠道、鼓勵專項債券融資引入社會資本共同參與;另一方面，要強化功能性產業政策，不斷完善以信息咨詢服務、融資服務、技術創新服務、創業服務、人才服務和市場拓展服務等為主要內容，形成多層次、寬領域、多樣性的公共服務體系，營造產業發展的良好環境，激勵創新創業，提升產業發展的要素與公共服務支撐，規范市場主體行為。

引入競爭政策，將產業政策功能聚焦到激發企業創新和發展活力上來。產業政策是具有特定產業指向的政策措施，而競爭政策則旨在維護和促進市場競爭。二者實施機制不同，但目標一致，都是為了提升產業競爭力，存在協同的基礎。通過引入競爭中立政策，在市場準入方面，落實和完善負面清單制度，對符合條件的企業主體，賦予其相應的權利，消除經營壁壘;在經營負擔方面，保持公平中立，稅收、監管和社會責任等強制性負擔保證不同所有制企業面臨同等待遇。培育多元化社會組織，發揮社會組織在行業自律、維護市場公平、配置市場資源等方面的功能。

加強政策評估，根據實際效果及時調整。制定出臺產業政策是基于對產業發展的預判。由于經濟生活的復雜性，產業政策在具體實施中可能會背離初衷，產生副作用。因此，要建立健全產業政策的后評估制度，對實施效果進行跟蹤分析，評估是否達到了預期效果、是否產生了新的排除限制競爭問題、是否存在對競爭損害更小的替代方案等，并根據評估結果及時調整，使產業政策的制定實施更加科學合理。

（作者系江蘇省區域現代化研究院副研究員）責任編輯：何 樂