長(zhǎng)三角區(qū)域一體化法治建設(shè)思考

方明

長(zhǎng)三角地區(qū)地處“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯點(diǎn)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最好、創(chuàng)新能力最佳、開(kāi)放程度最高、最具活力的區(qū)域之一，并已躋身國(guó)際公認(rèn)的六大世界級(jí)城市群。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。實(shí)施這一國(guó)家戰(zhàn)略，必須充分發(fā)揮區(qū)域法治對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加快制定和完善保障長(zhǎng)三角一體化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施的法律制度，把長(zhǎng)三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略納入法治軌道。

區(qū)域法治是在區(qū)域的基本概念之上，由健全的內(nèi)部、外部機(jī)制構(gòu)成的一個(gè)綜合體系，其內(nèi)容和范圍包括不斷完善的區(qū)域法律體系，由區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法和守法等方面有機(jī)構(gòu)成的良好的法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境及投資環(huán)境等。當(dāng)前，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展涉及四個(gè)不同行政區(qū)，不同的地方法規(guī)，不同標(biāo)準(zhǔn)的行政管理、行政審批及行政執(zhí)法等問(wèn)題。長(zhǎng)三角區(qū)域的體制機(jī)制創(chuàng)新、建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系、共享公共服務(wù)的普惠和便利、加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)保護(hù)等問(wèn)題，都需要完善的區(qū)域法治予以保障。

長(zhǎng)三角地區(qū)很早就通過(guò)三省一市的人大等相關(guān)部門(mén)的立法協(xié)作協(xié)議來(lái)推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)。2007年，上海、江蘇、浙江就開(kāi)始探索通過(guò)立法協(xié)作推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年，圍繞長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，長(zhǎng)三角一市三省攜手立法，實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域立法協(xié)作“零的突破”。2018年5月，滬蘇浙皖四地檢察機(jī)關(guān)共同簽署了《關(guān)于建立長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確建立五項(xiàng)司法協(xié)作機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合力、共同打擊生態(tài)環(huán)境犯罪構(gòu)建統(tǒng)一的司法平臺(tái)。2018年7月，滬蘇浙皖四地的人大常委會(huì)主任在杭州共同簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》。2019年，伴隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，四地人大簽署立法工作協(xié)同協(xié)議，開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｎ}研究，確定相互征求意見(jiàn)的具體法規(guī)項(xiàng)目。目前，由上海牽頭，長(zhǎng)三角聚焦區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，強(qiáng)化聯(lián)合行動(dòng)，深入推進(jìn)流域協(xié)同治理、生態(tài)環(huán)境信息共享、臨界市縣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)作互聯(lián)互通等各項(xiàng)工作，以充分發(fā)揮地方人大在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化合作中的立法監(jiān)督和法治保障作用。

然而，長(zhǎng)三角一市三省仍然存在著區(qū)域發(fā)展不平衡、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，亟需通過(guò)創(chuàng)新區(qū)域法治，充分運(yùn)用科學(xué)的制度安排與規(guī)范體系的協(xié)同調(diào)整，整合區(qū)域法治資源，切實(shí)提高制度規(guī)范的可操作性，構(gòu)建并完善能夠有效保障長(zhǎng)三角一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治秩序。

一是完善長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度。在國(guó)內(nèi)已有的區(qū)域一體化實(shí)踐中，聯(lián)席會(huì)議制度已成為區(qū)域一體化發(fā)展初期最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制。早在20世紀(jì)90年代成立的“長(zhǎng)江三角洲經(jīng)協(xié)作辦主任聯(lián)席會(huì)議”和后期升級(jí)的“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、《長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)章程》及其修正案、數(shù)件《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》等都是長(zhǎng)三角政府間的聯(lián)席會(huì)議形式。2018年初，一市三省在上海共同組建了長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室，成為長(zhǎng)三角區(qū)域第一個(gè)跨行政區(qū)劃的官方常設(shè)機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)三角一體化中的區(qū)域法治應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各主體參與互動(dòng)的積極性，起始通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度，探索并構(gòu)建一個(gè)符合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的立法、執(zhí)法、司法協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，可整合現(xiàn)有的各類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立一個(gè)權(quán)威治理機(jī)構(gòu)，完善組織保障機(jī)制，把長(zhǎng)三角建設(shè)成為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū)。

二是探索長(zhǎng)三角區(qū)域授權(quán)立法模式。長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)涉及四個(gè)不同行政區(qū)，不同的地方法規(guī)，不同標(biāo)準(zhǔn)的行政管理、行政審批及行政執(zhí)法等問(wèn)題，盡管一市三省已經(jīng)建立了部分協(xié)同機(jī)制，但仍有一些問(wèn)題不是一市三省間的協(xié)同協(xié)調(diào)可以解決的，需要站在更高層面考慮如何使區(qū)域從政策層面的行政協(xié)議轉(zhuǎn)向法治層面的授權(quán)立法，即長(zhǎng)三角區(qū)域在取得中央明確授權(quán)的前提下，進(jìn)行具有法律約束力的區(qū)域立法活動(dòng)。在區(qū)域協(xié)作發(fā)展整體格局下，授權(quán)區(qū)域立法應(yīng)充分尊重中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的立法體制原則，地方立法機(jī)關(guān)在區(qū)域立法協(xié)作中通過(guò)相關(guān)授權(quán)化解地方立法風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)有效促進(jìn)國(guó)家區(qū)域協(xié)作法治化。同時(shí)，還可通過(guò)具有普遍約束力的法律形式規(guī)范長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化進(jìn)程。

三是健全長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制。立足現(xiàn)行立法體制，利用已有的立法資源進(jìn)行創(chuàng)新性協(xié)同發(fā)展，將地方人大和政府層面的先行先試性立法運(yùn)用于區(qū)域立法協(xié)作中。目前，長(zhǎng)三角地區(qū)的地方人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)合作建立了實(shí)時(shí)共享的微信平臺(tái)，構(gòu)建立法信息和立法成果共享機(jī)制。未來(lái)在長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同中應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)立法共享平臺(tái)的內(nèi)容和形式，討論研究地方立法中的重要問(wèn)題，溝通交流各地立法工作中的重要信息，共同提出完善地方立法的建議和意見(jiàn)，及時(shí)分享各自制定的地方性法規(guī)。地方人大及其常委會(huì)每年在制定本地區(qū)立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)預(yù)先考慮本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治協(xié)同發(fā)展的需要，彼此尊重，加強(qiáng)溝通，積極發(fā)揮各地立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域立法資源和制度規(guī)范的協(xié)同作用，充分滿足本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求。與此同時(shí)，一市三省地方人大及其常委會(huì)還可以通過(guò)每年簽訂地方立法協(xié)作協(xié)議，探索區(qū)域立法工作中的信息交流、聯(lián)合起草等模式，增強(qiáng)一市三省之間的年度立法計(jì)劃、地方立法規(guī)劃、具體立法項(xiàng)目等工作的協(xié)調(diào)與協(xié)作。

四是構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制具有提高區(qū)域內(nèi)執(zhí)法效能、協(xié)調(diào)各方利益、明確主體職責(zé)、減少執(zhí)法沖突、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的作用，能為長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的執(zhí)法環(huán)境。構(gòu)建這一機(jī)制，是完善區(qū)域法治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先，區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制在行政執(zhí)法的主體、條件、內(nèi)容、程序等方面必須符合法律規(guī)定，不得與國(guó)家法律法規(guī)相沖突，做到職權(quán)法定、條件法定、內(nèi)容法定和程序法定。其次，區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的內(nèi)容、目標(biāo)、原則必須和國(guó)家的法律法規(guī)、政策保持一致，與協(xié)調(diào)主體自身的職權(quán)相適應(yīng)，不能越權(quán)和相抵觸。再次，區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的時(shí)間和期限要及時(shí)高效，避免出現(xiàn)因行政執(zhí)法問(wèn)題不能及時(shí)解決而產(chǎn)生新的矛盾和沖突。最后，在區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)過(guò)程中，還應(yīng)遵循行政協(xié)助協(xié)議制、案件移送制與案件線索提供制、跨區(qū)域公共事務(wù)行政執(zhí)法和邊界地帶行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等多種協(xié)調(diào)協(xié)助方式。

五是統(tǒng)一長(zhǎng)三角區(qū)域司法實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。首先，統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)在依據(jù)法律法規(guī)制定本區(qū)域司法標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，彼此間應(yīng)進(jìn)行充分溝通，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)及司法適用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域司法實(shí)踐的指導(dǎo)。其次，統(tǒng)一司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)通過(guò)交流和溝通，爭(zhēng)取做到結(jié)論互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，這既可節(jié)約司法成本，優(yōu)化司法資源配置，又可以減少當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。第三，建立區(qū)域案例指導(dǎo)制度。即區(qū)域內(nèi)各高級(jí)法院定期將本轄區(qū)內(nèi)有代表性的案例提交聯(lián)席會(huì)議討論，經(jīng)過(guò)研討，案件處理結(jié)果再以聯(lián)席會(huì)議名義發(fā)布，以統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，消除認(rèn)識(shí)差異，實(shí)現(xiàn)同案同判。第四，統(tǒng)一證據(jù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。為了在程序公正的同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容公正，區(qū)域內(nèi)各司法機(jī)關(guān)應(yīng)努力做到證據(jù)公開(kāi)的范圍統(tǒng)一、對(duì)象統(tǒng)一、途徑統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一證據(jù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)。第五，區(qū)域內(nèi)各高級(jí)法院對(duì)于法律、法規(guī)和司法解釋尚沒(méi)有明確規(guī)定或在法律適用中尚有爭(zhēng)議的問(wèn)題，可在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合本區(qū)域內(nèi)案件的具體情況，發(fā)布操作建議或指導(dǎo)意見(jiàn)，解決存在模糊爭(zhēng)議的法律問(wèn)題。

（作者系江蘇省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）

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