關于深圳智慧城管發展的思考及建議

林隆健等

習近平總書記在黨的第十九屆四中全會上提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標”，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》指出，要“促進社會治理現代化。綜合應用大數據、云計算、人工智能等技術，提高社會治理智能化專業化水平”、“加快建設智慧城市，支持深圳建設粵港澳大灣區大數據中心”。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，深圳市以云計算、物聯網、大數據等高新信息技術為支撐，以城市的有機更新為出發點，全力打造“雙一流”“國家新型智慧城市標桿市”，并制定了“六個一”的發展目標，即“一圖全面感知、一號走遍深圳、一鍵可知全局、一體運行聯動、一站創新創業、一屏智享生活”。深圳智慧城管建設關乎“智慧深圳”，關乎“共建共治共享”社會治理格局的形成。①《深圳市人民政府關于印發新型智慧城市建設總體方案的通知》，深圳政府在線網，2018年7月30日，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2018/gb1062/201807/t20180730_13798766.htm。

一、國內智慧城管建設現狀分析

（一）國內部分城市的智慧城管建設

2004年開始，在北京市東城區模式試點成功的基礎上，數字城管系統被迅速推廣至全國城市，改變了傳統的城市管理模式，在維護市容市貌方面發揮了重要作用。經過十來年的發展，數字城管系統也陸續出現了設備老舊、系統落后、功能不全等問題。圍繞國家推進城市執法體制改革、改進城市管理工作的部署，結合城市的管理需求，北京、上海等地先后開啟了智慧城管建設的探索，并取得了一定的成績（見表1）。

（二）深圳數字（智慧）城管建設現狀

深圳數字城管系統作為全市現有且僅有的一個支持全市范圍協作的城市管理平臺，依靠1600名信息采集員巡查發現問題，協調職能單位處置解決問題，實現了網格化管理，建立了閉環工作流程。近五年來，數字城管系統累計立案753萬余件，結案741萬余件，結案率高達98%以上。

2014年起，深圳以國際化視野審視城市管理問題，先行先試，探索以“云、物、移、大、智”等新一代信息技術的運用，建設“五全”（全采集、全智能、全調度、全接觸、全用戶）智慧城管系統，推動工作方式由“管理”向“治理”轉變，由“管理”向“服務”轉變。其中，環衛精細化管理模式正以市直屬為中心向全市輻射開展試點，已對全市60家環衛公司、255個環衛保潔與清運標段、五萬多外包環衛保潔作業人員以及3000多臺環衛車輛等資源實現全覆蓋精細化管理，并搭建了環衛企業誠信庫，促進企業誠信履約，目前已初見成效。以寶安區為例，一是環衛人員實際出勤人數和出勤率顯著提升，日均出勤人數9106人，增加3369人，出勤率提升37%；二是機械化作業里程顯著增加，作業覆蓋率顯著提升，機掃日均里程2886公里、作業覆蓋率達100%（提升66%），灑水日均里程654公里，作業覆蓋率達到100%（提升58%）；三是環衛工人用工時長激活，環衛工人工資大幅上漲，提升幅度40%以上，目前環衛工人實際月收入基本能達到3500元（見圖1-圖5）。

圖1 深圳市寶安區環衛精細化系統路網分析界面

表1 國內部分城市智慧城管建設情況分析

圖2 深圳市寶安區環衛精細化系統人員實時監控界面

圖3 深圳市寶安區環衛養護人員近幾年出勤率統計

圖4 深圳市寶安區環衛養護近幾年日均灑水作業覆蓋率統計

圖5 深圳市寶安區環衛養護人員近幾年月均工資待遇統計

二、深圳智慧城管建設存在的主要問題

（一）信息化建設重視不足，整體基礎薄弱

深圳市占地面積約1900多平方公里，常住人口約2000多萬人，城市管理范圍廣、難度大。而全市城管執法人員僅1700多名，業務管理流程還存在依靠人工操作流轉，總體信息化基礎薄弱。目前，傳統的手工作業、人海戰術工作模式已不能適應新形勢和任務的需要，“如何將信息化手段深入應用到全市執法調度、垃圾分類管理、公園管理等領域”成為每個城市管理者必須思考的難題。參照國內其他城市的建設經驗，深圳需進一步加強對信息化、智慧化的重視，在全市范圍形成更廣泛的認識，發動相關單位群策群力，謀劃打造高標準智慧城管。

（二）全面感知不足

當前，深圳在城市管理領域，物聯網技術還未大規模運用，新興的5G通信技術、視頻智能分析、RFID、Nb-IoT等技術手段仍處于應用探索階段，前端感知渠道也不夠全面，尚未實現“即時感知、隨時發現、實時解決”。以視頻感知為例，深圳城管已在規劃建設全局各行業統一的視頻監控平臺，并共享交警部分干道視頻監控資源，但對城管涉及的重點公共區域如市政公園等的前端視頻監控點建設覆蓋廣度和密度依然不足，監控盲區較多，如蓮花山公園，該園占地面積194公頃，卻僅有19個有線模擬攝像頭，30個無線數字攝像頭。

（三）系統煙囪林立

深圳城市管理涉及行業較廣，早期各項業務間差異較大，近年來隨著城市管理要求的進一步提高，各業務間融合度越來越高，環衛、綠化、市容、公園、燈光、執法等相關行業的協同管理要求也越來越高。但由于各項業務信息系統多為“煙囪”模式建立，且采用的技術不同，融合難度大，難以推動技術融合、業務融合、數據融合，尚未能實現“大城管”協同管理。

（四）數據家底不清

深圳城管目前僅數字城管、環衛綠化精細化等幾大平臺系統有聯網結構化數據，在數據治理方面還存在以下問題：一是城管數據采集、更新手段少、不及時，各業務存在大量非結構化數據，難以形成長效管理機制；二是已有城管數據質量不高，沒有統一的數據標準，數據存儲凌亂分散、缺乏匯聚融合；三是對大數據分析挖掘技術應用不夠，現有的數字城管數據分析平臺大多用于展示、查看，未能對城市管理的領導決策提供輔助智能支撐。

（五）傳統監管方式粗放

深圳是國內最早進行環衛服務外包的城市之一，在城市管理領域市場化改革中也一直處于全國領先地位。當前深圳環衛精細化管理系統已基本覆蓋全市，但環衛業務本身涉及內容廣泛，已有的精細化管理系統對清掃保潔業務關注較多，對垃圾溯源等其他業務未實現全市全覆蓋；且城管其他行業如垃圾分類、執法、戶外廣告等也缺乏精細化管理模式的應用，對外包服務企業、企業監管主體等監管不到位，沒有以誠信體系作為抓手。

（六）公眾參與不夠

“美麗深圳”五位一體公眾互動服務平臺上線以來，陸續推出了微信紅包、智能客服、城市環境文明使者成長計劃等一系列便民服務，獲得市民的認可和喜愛，但仍存在以下問題：一是平臺多通過傳統媒體、現場活動、戶外廣告等線下方式推廣，較少利用新媒體做線上宣傳，因此微信公眾號的關注度還不夠高，現有粉絲數約60萬人，僅占深圳市常住人口的3%，尚未實現“共建”；二是“微信紅包”功能吸引了部分市民參與城市治理，現每日平均接報“爆料”約700多宗，尚不足全市每日總上報數的20%，可見絕大部分城市管理案件來源于信息采集員巡查發現，尚未實現“共治”；三是平臺推出的公園門票在線購票、養犬服務、公園氣象指數等服務功能深受市民喜愛，其中在線購票功能推出以來已售出約500萬張門票及游樂票，但目前服務功能僅適用于部分市政公園，覆蓋面狹窄，尚未實現“共享”。

三、完善深圳智慧城管建設的對策與建議

（一）加強領導重視，強化機制保障

由于深圳智慧城管建設涉及全市多個職能單位，是一項長期的任務，各相關單位應自上而下加強重視，保證一把手到位，并進一步深化認識、轉變觀念、積極研究。為切實加強對智慧城管建設工作的組織領導，建議成立由市、區領導牽頭的智慧城管建設專項領導小組，負責全面統籌智慧城管工作，并對跨市區、跨部門、跨行業的問題進行協調安排。通過進一步完善全過程的管理和監督,推進建立長效機制,從根本上保障深圳智慧城管建設的高端高質。

（二）加強物聯感知，實現聯網共享

一是加強前端感知建設，充分運用各類傳感器、攝像頭、手持終端、衛星遙感等感知設備實時采集、獲取各類城市管理信息，在垃圾分類、景觀照明、公園管理等方面推廣物聯傳感技術；二是全面整合、匯聚共享所有感知渠道，加強基礎數據、過程數據的收集、傳輸和存儲，充分使用發揮感知數據的最大價值，打造城市管理感知一張圖。

（三）加強平臺建設，促進業務協同

緊跟深圳市新型智慧城市建設的總體規劃，做好智慧城管頂層設計，真正發揮指揮調度、大數據應用、統一GIS等各種基礎公共能力平臺的應用能力，轉變以往單一系統開發的模式。通過基礎大平臺的整合匯聚，解決多系統、跨平臺間的信息不對稱問題，不斷消除信息孤島和系統煙囪，真正促進跨部門、跨行業的系統融合和業務協同。

（四）加強數據治理，強化分析應用

一是開展數據治理工作，制定統一的行業數據標準，解決多系統、跨平臺間信息不對稱的問題，實現行業平臺數據的整合匯聚、交換共享；二是應用大數據技術，強化城管部件實時監管、城管事件智能研判，通過統計分析城市管理案件的分布情況、發展趨勢，為城市管理提供強大的決策支持，使城市管理從“經驗治理”轉向“科學治理”、“精準治理”，提高城市的綜合競爭力。

（五）加強精細管理，促進源頭治理

習近平總書記提出“城市管理應該像繡花一樣精細”，①《習總書記兩會時刻——城市管理應該像繡花一樣精細》，中華人民廣播電臺網，2017年3月5日，http://china.cnr.cn/gdgg/20170305/t20170305_523637522.shtml。這為城市管理指明了新方向。借鑒上海、重慶經驗，深圳城市管理要更進一步加強精細化管理，將環衛清掃保潔精細化管理的成功模式推廣到環衛其它業務流程、全城管行業，建立精細化的人、車、物等城市管理要素資源庫，落實主體責任、真正實現全覆蓋扁平化管理；建立精細化的全過程管控標準，主動、實時監測各項業務運轉流程；建立精細化的運行考核指標、數據分析模型，動態感知及時發現、解決源頭問題。

圖6 深圳市智慧環衛環衛指數評測分析圖

圖7 深圳市智慧環衛機械化作業監控圖

（六）規范服務市場，助推誠信建設

將環衛體系的誠信體系建設推廣到全城管行業，并深入應用：一是通過對作業過程中人、車、物等要素實時感知，監控整個作業過程，借助數據分析技術、人工智能及時發現問題、給予糾正，同時把外包服務費用計算與作業過程數據掛鉤，擴大監管力度；二是建立科學、客觀、規范城市管理誠信指標，并配套建立誠信考核評價模型，定期對各企業生成考核評價；三是將企業作業過程中的守信失信行為納入平臺，形成城市管理失信、守信資源庫，從而實現“守信聯合激勵、失信聯合懲戒”的良好氛圍，進一步規范公共服務外包市場，助推社會自律、健康、和諧發展。

（七）豐富公共服務產品

讓市民共建共治共享城市治理，首要問題就是營造良好的參與模式，市民可以像了解家事一樣了解城市，這必然要求城管公共服務產品進一步豐富、細膩、精準。一是進一步完善公眾參與城市管理的獎勵機制，如增加爆料案件類別、提升案件處置質量等，鼓勵公眾積極參與城市管理建設；二是多舉辦線上全民城管活動，與公眾形成良好互動，提升“美麗深圳”知名度，樹立深圳城管正面形象；三是通過充分挖掘城管系統的相關便民資源，開發上線一系列創新、智能、全面的便民服務功能，讓生活在這座城市的市民有更多獲得感。如：引入智慧停車等公園停車數據，為市民自駕出行公園提供指引，方便市民輕松享受公園優美環境；運用實時數據分析，從市民個人需求出發，以互動的模式，推送公園、綠道實時人流量、氣象指標、應時景點等動態信息，提高市民的體驗感和對城市的認同感。

縱觀國內各大城市，城市管理工作正向更高階段的智慧化發展。深圳作為我國改革開放的重要窗口，正迎來從“特區”向“先行示范區”轉化的“二次創業”里程碑時刻。深圳應博采互鑒，進一步完善城市精治方案，打造個性化、高品質的智慧城管，讓我們的市容更加干凈、整潔、有序，我們的生活更加文明、舒適、便捷。①文中深圳市數據來源于深圳市城管相關業務部門，數據截至2019年6月。