國(guó)家審計(jì)促進(jìn)教育治理創(chuàng)新發(fā)展的路徑分析

●喻 濤 吳 江

一、高等院校教育審計(jì)治理的必要性

高校治理能力首先要體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)教育強(qiáng)國(guó)的教學(xué)科研管理模式上，而與之配套的高校教育審計(jì)治理方案，正是為了確保其教學(xué)科研管理模式高效合理運(yùn)行的重要制衡工具。因此，要從根本上提升高等院校的治理能力就需要從其自身教育審計(jì)治理著手，通過財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的監(jiān)控來檢驗(yàn)高校教育治理制度體系是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，進(jìn)而通過教育審計(jì)治理來帶動(dòng)高等教育管理模式的優(yōu)化及治理能力的現(xiàn)代化提升。

二、當(dāng)前高等院校教育審計(jì)治理存在的若干問題

1. 高等院校教育審計(jì)治理范圍受限。高等院校教育審計(jì)治理范圍存在一定的限制，集中表現(xiàn)為其教育審計(jì)覆蓋范圍僅限于校院及部門的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。常規(guī)性的教育專項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容居多，而對(duì)于重點(diǎn)部門和教育科研項(xiàng)目的內(nèi)部控制審計(jì)以及經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)等專項(xiàng)內(nèi)容涉及較少。使得高校教育審計(jì)治理不能根據(jù)自身的教育事業(yè)發(fā)展實(shí)際變化而相應(yīng)拓展其審計(jì)內(nèi)容范圍，進(jìn)而導(dǎo)致高校內(nèi)審業(yè)務(wù)質(zhì)量和效果參差不齊。

2. 高等院校教育審計(jì)治理獨(dú)立性差。高等院校教育審計(jì)治理目前多數(shù)還是作為高校內(nèi)審而存在的，這就需要高校成立獨(dú)立的審計(jì)部門并由專業(yè)審計(jì)人員獨(dú)立從事教育審計(jì)治理活動(dòng)。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，很多高校教育審計(jì)治理獨(dú)立性較差。多數(shù)受到高校行政負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)和授意，對(duì)高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)執(zhí)行審計(jì)監(jiān)管。考慮到教育內(nèi)審人員多為校內(nèi)職工，其個(gè)人利益與職務(wù)晉升受制于高校管理者的控制，加之學(xué)校集體利益的確保和維護(hù)，導(dǎo)致審計(jì)流程和結(jié)果會(huì)因?yàn)槟撤N不合理的需求出現(xiàn)偏差。此種基于個(gè)人利益和集體利益捆綁性的審計(jì)進(jìn)程，導(dǎo)致高校教育審計(jì)治理中容易出現(xiàn)審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)的問題。

3.高等院校教育審計(jì)治理權(quán)威性弱。現(xiàn)階段，多數(shù)高等院校教育內(nèi)審主要負(fù)責(zé)人更為關(guān)注教學(xué)及科研任務(wù)的完成情況，以確保重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)為目標(biāo)，綜合考慮內(nèi)審無(wú)法為高校直接創(chuàng)造效益和聲譽(yù)，很難權(quán)威公正地處理高校教育審計(jì)治理工作。加之，審計(jì)治理工作也非由高校校長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)，對(duì)于審計(jì)過程中出現(xiàn)的問題，很多也是點(diǎn)到為止，明確要求反饋性整改落實(shí)的力度也不強(qiáng)，這就導(dǎo)致高校教育審計(jì)治理工作的權(quán)威性進(jìn)一步下滑。

4.高等院校教育審計(jì)治理不夠規(guī)范。高校審計(jì)工作和常規(guī)教學(xué)科研管理有著明顯區(qū)別，它是由政府政策法規(guī)約束并強(qiáng)制實(shí)施的，教育審計(jì)工作從一開始就具有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。而從實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀來看，很多高校教育審計(jì)治理規(guī)范性不強(qiáng)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致內(nèi)審管控力度不夠，顯示出較多的自主性，而此種自主性又是建立在確保服務(wù)高校自身發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)之上的自主性。此外，在內(nèi)審人員監(jiān)督和審計(jì)流程的監(jiān)管環(huán)節(jié)也是一律從簡(jiǎn)，這些都在相當(dāng)大的程度上制約了高校審計(jì)治理工作的規(guī)范性。

三、國(guó)家審計(jì)推動(dòng)高等院校教育治理的功效

1. 提醒高校領(lǐng)導(dǎo)重視教育審計(jì)治理工作。中央審計(jì)委員會(huì)要求“國(guó)家審計(jì)進(jìn)高?！钡男麄鹘逃顒?dòng)的開展，首先就在某種程度上提醒高校管理者要正視高校審計(jì)工作中存在的一些問題，正確領(lǐng)悟到黨和政府要求高校從政治高度認(rèn)清教育審計(jì)治理活動(dòng)的重要性，要能從提升高校治理能力的高度，嚴(yán)格把控好教育審計(jì)治理活動(dòng)，確保其得到學(xué)校各方面的理解和支持。在具體實(shí)施過程中，由校長(zhǎng)親自負(fù)責(zé)全面領(lǐng)導(dǎo)，以國(guó)家審計(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)高校教育內(nèi)審工作，重點(diǎn)督查內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)的一些亟待解決的問題，及時(shí)做好指正、整改、反饋工作，確保高教內(nèi)審有良好的保障，提高高校審計(jì)治理的質(zhì)量和效率。

2. 突出高校教育審計(jì)治理的工作先進(jìn)性。國(guó)家審計(jì)進(jìn)高校能夠一定程度上促進(jìn)高等院校審計(jì)工作從人員到團(tuán)隊(duì)，整體向國(guó)家審計(jì)的高水準(zhǔn)、嚴(yán)要求看齊，保持業(yè)務(wù)工作的先進(jìn)性，提升自身在高校教育內(nèi)審治理上的水平和質(zhì)量，適應(yīng)高校長(zhǎng)期教育發(fā)展的戰(zhàn)略，確保教育內(nèi)審治理的獨(dú)立性和權(quán)威性。重點(diǎn)體現(xiàn)為拓展原有內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)范圍，嚴(yán)格內(nèi)審標(biāo)準(zhǔn)，在強(qiáng)化對(duì)原有財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基礎(chǔ)之上，要深化對(duì)高等院校教育內(nèi)控和風(fēng)控的審計(jì)監(jiān)督。

3. 搞好高校教育審計(jì)治理政策法規(guī)落實(shí)。高校內(nèi)審治理工作的實(shí)施必須有相應(yīng)的政策法規(guī)作為基礎(chǔ)保障，國(guó)家審計(jì)的宣傳引入可以讓高校教育審計(jì)治理的政策法規(guī)保障得到強(qiáng)化。傳統(tǒng)的高校內(nèi)審活動(dòng)通常有別于一般的審計(jì)工作，體現(xiàn)出較強(qiáng)的自主性，在執(zhí)行政策法規(guī)的嚴(yán)密性和規(guī)范性上會(huì)顯得較為薄弱。正是由于國(guó)家審計(jì)政策性引導(dǎo)，為高校內(nèi)審提供了法規(guī)制度性的參考，使得該項(xiàng)治理工作在審計(jì)容錯(cuò)意識(shí)和容錯(cuò)機(jī)制要求上變得更為慎重嚴(yán)格，這無(wú)疑提升高校審計(jì)治理的檔次和質(zhì)量。

4. 提升高校教育審計(jì)治理工作的規(guī)范度。當(dāng)前國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)高度重視高等院校的教育審計(jì)治理工作，認(rèn)定其是保障高校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要構(gòu)成和有力保障。如果高校教育審計(jì)治理工作能夠得到國(guó)家審計(jì)部門的規(guī)范和指導(dǎo)，那么首先體現(xiàn)為高校內(nèi)審規(guī)章制度的制定與完善會(huì)向國(guó)家審計(jì)遵循的政策法規(guī)約束看齊，在強(qiáng)力的制度約束保障下，推動(dòng)高校內(nèi)審?fù)ㄟ^系統(tǒng)化、規(guī)范化的審計(jì)方法，加強(qiáng)和改善高校管理審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和風(fēng)控治理，高標(biāo)準(zhǔn)依法依規(guī)獨(dú)立完成組織范圍內(nèi)的審計(jì)治理活動(dòng)，協(xié)助高校各組織達(dá)成各自的發(fā)展和管控目標(biāo)。

四、國(guó)家審計(jì)促進(jìn)教育治理創(chuàng)新發(fā)展的路徑

教育審計(jì)作為高校治理框架中自律機(jī)制的重要構(gòu)成是高校治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它的有效監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能能夠現(xiàn)實(shí)推動(dòng)高校教育發(fā)展的高效運(yùn)行，防范組織中可能存在的種種不良行為和潛在風(fēng)險(xiǎn)。在自上而下，多元主體參與的高校治理運(yùn)行機(jī)制中，國(guó)家審計(jì)的宣傳和引入有助于高校內(nèi)審活動(dòng)保持良好的獨(dú)立性、規(guī)范性和權(quán)威性，從而在高校中營(yíng)造良好的氛圍和道德環(huán)境，確保高校教學(xué)科研活動(dòng)的有序健康發(fā)展。當(dāng)然，高校要真正做到內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)和服務(wù)高校治理，首先必須從宏觀上學(xué)習(xí)國(guó)家審計(jì)，把控住管理審計(jì)和戰(zhàn)略審計(jì)，依據(jù)高校實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展情況，統(tǒng)籌管理好高校的每一項(xiàng)特色審計(jì)業(yè)務(wù)，以審計(jì)系統(tǒng)合理促進(jìn)高校治理。為此，高校的審計(jì)治理必須同高校的教育發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。尤其在高校內(nèi)審中要以組織目標(biāo)達(dá)成為根本目的，體現(xiàn)戰(zhàn)略管理審計(jì)思維，以高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)，將內(nèi)控審計(jì)和績(jī)效審計(jì)為主線，將高校審計(jì)業(yè)務(wù)劃定為專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、科研費(fèi)用審計(jì)、工程（在建與修繕）審計(jì)四大模塊，形成一個(gè)滲入國(guó)家審計(jì)理念，高校業(yè)務(wù)特色審計(jì)系統(tǒng)，從而達(dá)到提升高校治理現(xiàn)代化水平，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的根本目的。

1.以高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)。高等院校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)體現(xiàn)的是對(duì)學(xué)校教育資源整體安排的系統(tǒng)審計(jì)，高校財(cái)務(wù)收支全部都要納入全口徑的預(yù)算管理。通常來說，高校預(yù)算要經(jīng)過各基層單位申報(bào)，校財(cái)務(wù)匯總制定方案，集體審議決策下達(dá)實(shí)施的過程，體現(xiàn)的本身就是一種現(xiàn)代集體治理，權(quán)力制衡的能力。而高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一種調(diào)控性的督查和治理，通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行管控環(huán)節(jié)的具體審核，可以從合規(guī)合理性上對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控，真實(shí)反映出預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效，確保預(yù)算制度安排的規(guī)范性和權(quán)威性，從而達(dá)到高效治理的目的。

2.抓好高校專項(xiàng)審計(jì)的調(diào)查工作。教育專項(xiàng)資金是高校教育改革發(fā)展的重要財(cái)力資源，高校日常的經(jīng)費(fèi)開支較為穩(wěn)定，年度變化不大。為此，需要關(guān)注的是專項(xiàng)資金的使用效率和效益，要貫徹?？顚Ｓ茫匈Y源辦大事的理念，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，做好重大教育項(xiàng)目工程的跟蹤審計(jì)，避免將專項(xiàng)資金挪作他用，或是碎片化使用。具體到專項(xiàng)審計(jì)上，要將關(guān)口前移，階段性地對(duì)學(xué)校專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)，多維度全方位剖析專項(xiàng)資金的投向，以數(shù)據(jù)說話，為高校決策層提供決策咨詢的依據(jù)，從而服務(wù)于高?，F(xiàn)代化治理。

3.嚴(yán)格落實(shí)好高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用主要體現(xiàn)為其特有的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能。高校審計(jì)人員要通過對(duì)審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查，來確定高校具體部門的單位內(nèi)控質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行情況，得出較為精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)結(jié)果，提出改進(jìn)完善的具體方案和目標(biāo)，提升單位內(nèi)部治理的水平，進(jìn)而通過后續(xù)的跟蹤審計(jì)，反饋基層單位問題整改的結(jié)果，以此來促進(jìn)高?，F(xiàn)代治理的水平。

4.務(wù)實(shí)處理好高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的審計(jì)。搞好科學(xué)研究工作是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要保證，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)審計(jì)的重點(diǎn)要落在制度建設(shè)和管理咨詢兩大方面。當(dāng)前，很多高校還沒有健全關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的專門制度，主要還是不愿意通過嚴(yán)格的制度規(guī)范去挫傷科研工作者的工作積極性，這就容易造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)和使用效率的低下。放松科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)管無(wú)疑是錯(cuò)誤，但是從咨詢服務(wù)的視角看，增強(qiáng)對(duì)教師科研資金的管理指導(dǎo)咨詢，而此種咨詢服務(wù)不但能夠使高校審計(jì)參與者深入了解科研經(jīng)費(fèi)的使用情況，而且還能避免單純審計(jì)監(jiān)督讓科研工作者產(chǎn)生抵觸情緒。

5. 全面掌控好高校工程建設(shè)審計(jì)工作。近年來，隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，高校在建和修繕的教育工程項(xiàng)目逐漸增多，尤其是眾多高校都在自籌資金加大新校區(qū)建設(shè)，無(wú)形間增加了高校工程審計(jì)的業(yè)務(wù)量。從高校教育資源的優(yōu)化配置角度看，工程建設(shè)和修繕工程所需的建設(shè)配套資金體量龐大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，也面臨著諸多管控風(fēng)險(xiǎn)。為此，高等院校要從強(qiáng)化工程風(fēng)險(xiǎn)管控的高度全面掌控好工程建設(shè)與修繕工程的審計(jì)業(yè)務(wù)員工作，組織專業(yè)人員開展圍繞工程建設(shè)實(shí)施全流程的跟蹤審計(jì)，有序推動(dòng)工程建設(shè)的內(nèi)審服務(wù)治理。通過提前介入、階段核查、定期監(jiān)督、尾期驗(yàn)收等多種技術(shù)方法，高效查找和控制工程建設(shè)中可能出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)把工程建設(shè)質(zhì)量關(guān)口，確保工程工期按時(shí)保質(zhì)完成，為確保高校硬件設(shè)施順利發(fā)展，優(yōu)化治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。