就業激勵政策的國外經驗借鑒及啟示

●楊力灃

就業問題是當今各國政府普遍關注的重大民生問題，既是經濟問題又是政治問題。特別是在當前全球疫情蔓延、經濟持續下行、失業率不斷攀升的情形下，通過適度適時的政策干預，利用社會救助、就業扶持等政策措施促進就業已成為政府應對經濟危機、促進發展、深化改革的重要手段。就業激勵政策一頭系著就業、一頭連著社會救助，從救助和就業兩個層面發揮作用，首先有助于做好穩就業工作，中央經濟工作會議提出“六穩”政策，“穩就業”首當其沖，關乎民生改善、關乎社會穩定、關乎經濟發展，就業問題解決好與不好事關經濟社會發展大局；其次，就業激勵是對社會救助政策的進一步延伸，比社會救助政策更進一步，可以提高低收入群體尤其是弱勢群體的持久收入、釋放消費潛力，更是當前刺激有效內需的必然選擇和社會共識。本文梳理歐美部分國家就業激勵政策的實施經驗，并就構建我國就業激勵機制、完善社會保障、助力就業和脫貧等方面得出一些啟示。

一、就業激勵政策概述

“就業激勵”又稱“就業獎勵”是政府對有勞動能力的低收入群體依據其就業狀況和收入狀況而發放的獎勵，這一政策直接增加了激勵對象的收入但又不會削弱其就業激勵。當前世界范圍內約有22 個國家或地區正在實施諸如此類的社會政策。大多數實施“就業激勵”的國家和地區是以個稅為抓手。如美國當前正在實施的勞動所得抵免政策和英國政府正在實施的“工作家庭稅收抵免”政策，其政府根據受獎勵者的收入水平以家庭為單位對其進行不同程度補貼，為了防止這一政策出現負向激勵的效應，政策方案的設計使其家庭總收入保持隨其獎勵收入上升而上升，相比我國正在實施的個稅抵免改革，“就業激勵”政策更進一步。另一方面，對難以享受這一稅收抵扣優惠的低收入者，基于其收入狀況進行補貼，使得低收入者的稅率小于零為負數。尤其值得注意的是，“就業激勵”政策還可以降低中等收入群體的收入波動，進而提高未來預期收入，增加其家庭消費能力。

就業激勵政策對我國當前經濟社會持續健康發展有重大意義。一方面，就業激勵是實施就業優先政策的有效抓手，有助于提升有能力工作的弱勢群體的職業技能，挖掘其就業潛力，進而進一步完善支持新就業形態的政策，促進零工市場的發展和靈活就業等新就業形態的健康發展，培育新型就業增長點。也有助于實施穩定經濟發展、開拓就業崗位、兜牢民生底線等政策目標的實現，促進更加充分的就業、推動經濟社會高質量發展。另一方面經濟發展步入新常態以來，經濟發展方式發生了深刻變化，高收入但低邊際消費傾向、低收入但邊際消費傾向高的消費現狀下，低收入群體收入往往無法滿足其消費需求，就業激勵政策的實施有利于通過政府的“有形之手”，提升低收入群體的持久收入、釋放消費潛力、刺激有效需求。有助于改善我國對低收入群體以“低保”制度為主，以救助供養、傳統救濟、醫療救濟等為輔的社會救助制度，改變這一制度救助額度偏低、覆蓋面窄的弊端。有效調節初次分配后的收入差距，在避免了福利依賴的同時，可兼得社會福利和就業激勵。

二、國外實施就業激勵政策的經驗借鑒

（一）實施激勵性就業救助

德國政府的社會保障政策是基于“國家負有扶助貧困的法定責任”這一法定準責實行的，對低收入群體和失業者起著重要的保障和救助作用。德國的社會保障制度主要突出三個特征:一是把社會保險作為社會保障的基本制度體系; 二是對男性和女性分別對待，鼓勵適齡男性為主要就業力量;三是實施轉移支付制度并對社會服務付費。基于以上三點的社保政策導向，使得社會保障的救助水平和救助標準往往依不同的群體區別對待，這一制度設計目的是要給于弱勢群體和低收入者更加充分的保障，讓有勞動能力的人群不會因為激勵不足而不愿意加入勞動力市場。在德國，社會救助的標準和水平會因所在家庭的結構、年齡不同而適用不同的救助政策，受救助的對象往往被分為單身家庭、無子家庭、有子家庭和單親家庭幾類。德國的社會救助政策設計得十分詳細，比如，對有兩個以上孩子并且是單親的家庭，如果孩子尚在幼齡階段，聯邦政府給予的救助水平是最高的，基本能夠達到當期制造業工人平均工資水平90%以上。對于雖然有孩子但是正常雙親的普通家庭，救助水平約是當期制造業工人平均工資水平的70%。對沒有孩子的普通家庭，救助水平約為當期制造業工人平均工資水平的50%左右，而對于單身的失業者，救助水平往往較低，為當期制造業工人平均工資的不到40%。由此可以看出，德國政府的社會救助政策以家庭結構區分設計，注重保障處于弱勢的單親家庭，尤其是多子女的不正常的單親家庭，給予這一類家庭的救助津貼標準較高，由此，單親多子家庭的父親(或母親)一般不用外出就業，社會救助的水平可以保障其家庭正常生活，政府并不鼓勵其外出工作。另一方面，對于沒有子女的普通家庭，社會救助標準則會降低，其救助水平僅相當單親家庭的不到一半，對于單身尚未組建家庭的低收入者，救助更為吝嗇，政策設計的主要目的是鼓勵這一類沒有家庭負擔的有工作能力的年輕人群，盡量擺脫當前的困難，積極尋求工作機會。事實表明，社會救助給付標準與水平和就業動機呈負相關關系，也就是說社會救助水平越高對就業的正向激勵作用越小，相反社會救助給付的標準越低就業的正向激勵作用則越大。德國政府的社會救助政策設計在充分保障弱勢群體正常生活的同時，在救助的標準、水平、對象和時間上給救助對象傳遞了就業激勵信號，刺激受救助者在合理的時限內盡量尋求到合適的工作機會。

（二）從“失業性福利”向“工作性激勵”轉變

上世紀90 年代，歐洲國家對其社會保障和福利制度進行了大刀闊斧的改革，其時的英國和德國政府紛紛將其對失業者的福利性救助逐漸地向對積極參與工作的低收入群體進行救助轉變，即把原來單純性的“失業福利”向對那些積極準備再就業的勞動者發放“工作性福利”。比如英國政府著名的“求職者津貼”和德國政府實施的“哈茨法案”。此時福利改革的核心就是鼓勵有工作能力的人積極再就業。1996 年起，英國逐漸取消了對失業人員發放的失業津貼，逐步開始用“求職者津貼”取代了原有的“失業津貼”。相較于“失業者津貼”，“求職者津貼”適用更為嚴格的獲取條件，有意愿領取求職津貼的人需要簽訂詳細的規定了具體求職活動的“求職協議”，如果領取人存在與協議條款違背的情況，領取人就要接受具體指定的工作機會或必須參加就業相關培訓，不然將會受到相應的懲罰。求職津貼根據貢獻多少和收入多少分為兩種不同的類型。基于貢獻的評判主要是根據工作時間的長短，工作時間長則貢獻多，相應的就業津貼也較高;基于收入多少的就業津貼則要對其家庭財產和收入進行調查。根據法律規定，失業者領取津貼要滿足以下條件，即失業超過一年者須參加私人企業提供的工作機會或參加志愿團體工作，時間至少4 周;失業者失業時間超過兩年的，必須全職從事提供的工作，才能領取相關社保津貼。這一法律規定解決了失業者長期依賴“失業津貼”維持生活，消極對待再就業的問題，使原有領取失業救濟維持生活失業者，強制用工作機會換取社會救濟，激勵了失業者再就業。實行于2004 年的德國“哈茨法案”，核心內容就是通過縮短享受失業保險待遇的期限，將原有的單純地對失業者發放失業津貼的政策，以“創業補貼”的形式將失業救濟與社會救濟合并。哈茨共有4 個法案，其中對于就業市場沖擊力最大的是哈茨Ⅱ法案和Ⅳ法案。“哈茨Ⅱ”法案明文規定失業者只有愿意接受較低水平的工作機會時，才可以獲得失業補貼。“哈茨Ⅱ”法案從根本上顛覆了失業者把失業津貼作為福利的懶漢思維，真正從法律上確立了只有參加工作才能獲得相關津貼的理念，同時“哈茨Ⅱ”法案強制要求失業者不能以新工作機會沒有原來的工作機會優越而拒絕新的工作機會。“哈茨Ⅳ”法案嚴格規定了失業補貼的領取時間，即最長不超過12 個月，并規定失業者如果在過去的12 個月內多次（三次）拒絕評估認為“可以擔當的工作機會”，法案則會強制取消申領者的住房和暖氣費補貼。“哈茨改革”給當時的德國社會產生了強大的社會震動，支持福利改革的人們認為，導致德國有些人愿意并接受長期失業的根本原因就是較高的社會福利和長期的無原則的失業救濟，必須對這種漏弊進行改變。英國實行的“求職者津貼”和德國政府的“哈茨法案”是“失業福利模式”向“工作性福利模式”轉變的突破性代表。以參加適當性工作為條件來獲得社會保障性補貼，有利于提高社會整體就業率，有利于整個社會經濟效率的提升。從英德兩國政府的實踐看，在既定的宏觀經濟環境下，實施“哈茨法案”后的德國，失業率呈現出明顯的下降趨勢;英國在實施“求職者津貼”的社會保障措施后，失業率下降趨勢也很明顯。

（三）實行就業援助和就業激活政策

就業援助在歐洲社會是非常普遍的一種社會保障形式。這種政策往往帶有社會福利的色彩，即由政府通過財政資金進行實施和支持。從2003 年開始，法國和葡萄牙政府針對就業困難群體和低收入群體先后實施了“就業激活援助計劃”。“就業激活援助計劃”是一項結合人力資源、社會投入、心理咨詢和文化資源的龐大社會投資，在激活勞動力市場和整合社會階層方面具備經濟和政治雙重含義。“就業激活援助計劃”主要針對長期失業者，該計劃采用持續不斷培訓的方式試圖為存在就業困難的群體提供重新就業的機會，目的是幫助他們改善提高就業能力和職業技能，賦予這一特定群體更好就業環境、就業技能和更好的社會包容性，使之融入社會。數據顯示，當前歐洲約有1000 萬長期失業者，這一群體大多居無定所或是定居在當地的貧民區和棚戶區內，其生活主要依賴政府的社會救助。法國政府和葡萄牙政府要求低收入者和失業群體通過培訓的方式接受語言、技能等方面的培訓，統一進行就業資助和工作安置。“就業激活援助計劃”的實施，涉及到了龐大的社會群體，其經費均以公共服務支出的方式由國家財政支出，不增加地方政府和相關個體的成本，引起了廣泛的社會關注。經濟數據顯示，在實施就業援助激活計劃的三年后，雖然短期內法國和葡萄牙的失業率降低不明顯，但長期效果十分顯著，長期失業人群及低收入人群的再就業率明顯上升，“就業激活援助計劃”對非正規就業群體產生的正向就業激勵明顯。

（四）對靈活就業者實行減稅和免稅政策

靈活就業是近年來新興出現的就業形式，歐美許多國家已經將靈活就業群體納入社會保障范圍。在鼓勵大眾創業和靈活就業方面，歐盟國家普遍采取三種措施。一是對靈活就業者的支持，比如在一定程度上對靈活就業者的收入給以免稅減免。二是對雇用靈活就業者的企業支持，比如對相關企業在繳納社保費用及相關稅收上給以優惠。三是直接通過公共服務的形式，對靈活就業者發放“培訓券”。歐盟國家在勞工法中明確規定，非全日制等靈活就業者與全日制員工在工資及福利待遇方面要同工同酬同社會保障，充分保障靈活就業員工在工資薪酬、假期、生育、職業年金方面獲得平等待遇。美國從1975 年開始實施實施勞動所得抵免（Earned Income Tax Credit，簡稱EITC）政策，為應對通貨膨脹對政策效果的影響，從1986 年實施的稅收改革法案大幅提升了EITC 的抵免額并使其與通貨膨脹之間實現了指數化。從2007 年開始，德國政府對吸納臨時工、小時工等靈活就業形態的雇主和企業全額免繳社會保險費用，對靈活就業者如鐘點工實行免繳工資稅的政策優惠，這一政策的執行使當年德國的失業率顯著下降，就業人數激增。法國對臨時工等靈活就業者實行50%的收入稅免稅政策，政策的執行使得當年法國社會超市清潔員、護士助理、保姆、家庭教師等靈活就業人數增加一倍。靈活就業是就業模式的多元化以及順應市場的應變結果，政府通過減免靈活就業者收入稅、減免雇傭企業社會保險費等政策手段，在就業激勵方面產生了明顯作用。

三、我國構建就業激勵機制的啟示

（一）建立健全基于就業激勵的保障機制

隨著社會救助體系的持續完善，我國對于就業幫扶的力度不斷加大，各地也以不同形式探索發放就業補貼的方式對就業進行激勵，穩就業、創新創業成為一項重要的民生話題。但是，我們也應看到，總體上貧困地區、貧困人口的就業狀況仍然差強人意。尤其是結合當前的脫貧攻堅任務，部分地區貧困人口再就業以后，工資水平不同和社會保險無法解決的現象大量存在，就業幫扶政策沒有明顯優勢。貧困家庭、貧困人群往往退而求其次，繼續選擇領取社會救助，這一癥結正是就業促進機制不完善所致。所以從根本上講，政策的設計應該通過增加配套的就業激勵，從而加大對就業獎勵的政策支持力度，進而提高貧困人口勞動收入，從制度上解決其社會保障問題，讓有意愿參加就業人群能夠明確地識別再就業的利益得失，主動地去選擇就業而不是領取社會救助。進一步來說，作為一種制度設計的就業獎勵政策，應實行全國范圍內統籌，切忌因不同地區的差異而導致不同地區幫扶水平、標準、范圍不統一。借鑒國外經驗，對就業的獎勵時間范圍應在再就業后三年內，根據國際經驗，阻礙再就業的各種風險往往在再就業后初期，這一時間內潛藏的就業持續問題往往會造成再就業者“失業反彈”，此時就業獎勵政策的及時介入會幫助其克服危機、平穩度過危險期，確保再就業者的可持續性。

（二）對靈活就業形態擴大保障覆蓋

靈活就業形態是近年來新興的就業形式，以雇傭關系簡單、工作時間靈活、工作形式多樣等在國外廣受歡迎，對緩解失業鼓勵創業有重要作用，當前國外政府視其為正規就業形式對其實施就業保障。我國應當借鑒國外經驗，加大對非常規就業的靈活就業人群社會保障力度，并根據其現實需要調整社會保障范圍、標準和水平；構建靈活就業形態的社會保障制度應根據現實需要，采用循序漸進的方式，將在新興就業領域靈活就業的群體按照收入的高、中、低劃分為不同的部分，分類進行政策設計。當前階段，低收入的靈活就業群體面臨較大的生活困境，其生存壓力相較其他群體更大，更應首先得到社會救助，政策設計應首先考慮將低收入的靈活就業群體納入社會保障范圍。目前我國對靈活就業形態從業者的社會保障極不平衡更不充分，在部分先進省份和發達的地區，政府還可對靈活就業者中困難人群給予一定保障，比如三險一金等；但在落后的省份和經濟不發達的地區，靈活就業群體的社會保障嚴重缺失，靈活就業者往往得不到應有的社會尊重，甚至受到社會歧視。因此，進一步擴大社會保障范圍，將靈活就業群體納入社會保障覆蓋范圍不僅是社會保障的目標，也是一項事關社會公平正義和民生發展的重要任務。

（三）完善基于就業的社會救助

要正確處理“授人以魚”與“授人以漁”的關系，就社會發展而言，對低收入人群和失業弱勢群體的直接救助固然重要，但從長期可持續來說，獲取就業機會和就業能力才是其擺脫困境的最終出路。應當區分不同情形，以就業激勵為導向設計社會救助機制，對老、弱、病、殘以及情況特殊的單親家庭的社會救助，可以保障其基本生活為政策設計的目標；對失業者和單身者等有工作能力的救助政策應以使其獲得就業能力和重返勞動力市場為重點，就業激勵政策的設計切忌避免受救助對象滋生長期依賴救助的“懶漢行為”。當前我國的社會救助政策仍然具有十分明顯的“一鍋燴”特征，雖然一些地方在部分方面實現分類施保，但由于維穩需求其差別化不大，具備勞動力與不具備勞動力的人群基本上享有同樣的社會保障待遇。由于領取社會救助與參加就業之間的待遇差距的不合理使得受救助群體缺乏就業激勵，反而更傾向于領取社會救助，沒有尋找工作的動力，這樣的制度設計等于為這些人提供了鉆失業救濟的套利機會。進一步來看，如果這一現象進一步擴大形成“懶漢”機制，將很難平衡就業群體心理，致使“貧困就業家庭”和普通工薪階層失去工作動力，對社會的和諧穩定和公平效率都產生負面影響。所以有必要基于就業激勵來進行政策調整，可以從救助時間、救助標準、救助對象等方面對政策進行調整完善，達到促進就業的政策目標。

（四）圍繞“人力資本”再生產進行財政投入與公共服務

在政策實施中，要避免只注重對“物”的投入，而忽視對“人”的投入。對弱勢群體和低收入群體的社會救助，最直接的當然是通過“物”的投入，但著眼于從人的未來發展入手，對人力資源的長期發展進行的投入更為重要。直接的“物”的投入是從解決眼前的“結果公平”出發，對“人”的長期發展投入則是為了解決“起點公平”。就整個社會長期永續發展來看，對“人”的投入是人力資本積累和人的再生產的重要途徑。對于低收入群體、貧困人口的再培訓、再教育以及基本醫療、基本保障和職業技能培訓等的投入，在進行政策設計時，要更加注重和考慮其人力資源的資本屬性，而不應簡單地把這些投入當作一次性福利救助。政府部門向低收入群體和失業弱勢群體提供的公共產品或是公共服務應當更加注重其就業能力的提升，注重對其就業狀態的改善，公共服務或公共產品不應成為政策設計的最終目標。

（五）對就業技能培訓和就業服務資源進行整合

由于缺乏職業技能，在就業市場上低收入群體和弱勢群體往往競爭力不足，尋求工作機會存在著現實的困難。從另一個方面看，社會提供給低收入群體和失業弱勢群體的工作機會，往往是一些專業要求相對較低、工作收入也相對較少的工作崗位，這種現象也會降低低收入群體和失業弱勢群體的就業興趣，不利于提高其工作參與的積極性。借鑒德國實施就業培訓的有關經驗和做法，統籌整合相關就業培訓和就業服務資源，打造上下統一的、面對低收入群體和失業者再就業為導向的就業服務機構，為低收入群體和短暫失業群體再就業培訓提供一條龍服務。通過加強用工企業與低收入群體和弱勢群體之間的充分銜接，有效對接用工需求和用工供給，提高職業技能培訓的精準度和就業服務工作效率，促進低收入群體和失業弱勢群體再就業。