1953年劃鄉建政的地方實踐：以山西省山陰縣為例

史聰玲，賀文樂

(1.湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410000；2.山西師范大學 歷史與旅游文化學院，山西 臨汾 041004)

加強農村基層政權建設是中國共產黨進行革命、建設與改革的重要策略。從抗日戰爭開始，歷經解放戰爭、農業集體化，直至改革開放，農村基層政權建設體系在不同歷史時期逐步健全與完善。目前學界對這一問題的研究已取得豐碩成果(1)相關成果有江燕《新中國成立以來農村基層政權建設的歷史考察》(河北大學出版社，2009)；于建嶸《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》(商務印書館，2001)；陳益元《建國初期農村基層政權建設研究：1949—1957年——以湖南省醴陵縣為個案)》(上海社會科學院出版社，2006)；陳益元《中國共產黨政權建設與農村社會變遷(1949—1957)——以湖南省為研究個案》(湖南人民出版社，2016)等。，但從歷史角度對農村基層政權的研究依舊比較薄弱，相關研究所涉時段多為清末民初、人民公社時期，對新中國成立初期農村基層政權建設進行歷史考察的成果可謂付諸闕如。有鑒于此，本文在充分挖掘基層檔案資料的基礎上，擬從縣域視角對新中國成立初期基層政權建設作初步考察，以期窺探國家與基層社會在劃鄉建政過程中的互動關系，進而為新時代社會主義新農村建設提供歷史借鑒。

一、劃鄉建政的緣起

早在抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨領導的根據地、解放區就建立了行政村，在動員群眾支援戰爭、奪取全國政權方面發揮了重要作用。中華人民共和國成立后，行政村在恢復生產、抗美援朝、鎮壓反革命等社會改革運動中繼續產生效力。但在國民經濟恢復任務完成之后的和平建設時期，這種分散而狹小的行政村顯然難以適應新形勢的需要。1953年1月，中央人民政府頒布實行《中華人民共和國全國人民代表大會及各級人民代表大會選舉法》，明確規定了鄉一級人民代表大會代表的名額限定[1]25。4月，中央選舉委員會在《關于基層選舉工作的指示》中進一步強調：“鄉、鎮、市轄區和不設區的市人民代表大會的選舉工作，是全國及地方各級人民代表大會選舉工作的基礎。”[2]14。以鄉取代行政村已然成為國家戰略策略轉軌的重要實施步驟，是國家試圖通過建立與健全基層政權進而建立人民代表大會制度以鞏固人民民主專政的必要之舉。

根據中央政策，華北局要求山西省委、省政府在各級人大選舉工作開始之前完成劃鄉工作。1953年4月中旬，山西省政府召集各地專員和縣長舉行會議討論和部署全省的劃鄉工作。會議強調生產建設的重要性，要求劃鄉工作必須服從并圍繞生產進行。5月，山西省政府先后頒發《劃鄉實施方案》《關于劃鄉工作中幾項具體問題的規定》以及《劃鄉工作進行程序》等文件，全省范圍內的劃鄉工作由此開啟。

山陰縣位于山西省北部，長城以南、雁門關以北，東鄰應縣，西交朔州市，南接代縣，北連左云、右玉、懷仁等縣市。1946年6月，該縣全境解放。1947年3月至1948年3月，全縣完成土地改革。1949-1952年期間，全縣在縣委和縣政府的領導下，先后通過開展互助合作、生產救災以及冬學等發展生產與社會文化的群眾性運動，完成了國民經濟恢復的任務。隨著經濟、文化的發展，村與村之間共同舉辦的事業逐漸增多起來，部分地區由于興修水利、發展林牧、興辦學校的共同需要已感村小力薄不能解決。如岱岳鎮中街小學因村小力薄無力增添教室，致使有的小學生只能上學半天，還有的適齡兒童因教室少而無法接收[3]1。即便在生產中也存在不少問題，農村自由借貸政策的開展受阻較大，不少群眾與干部保守思想嚴重。如二區富河鄉洪濟屯村土改以后，群眾中存在著“怕斗爭”“怕說富”“以窮為榮”“怕劃成份”“怕當富農”等思想。當時在群眾中流傳著“窮光榮，富倒霉。”因此，很多農民上升為中農后就不敢再向前發展。中農韓正國經常好吃好喝而不攢錢；中農韓養魚1951年參加互助組，1952年產糧較多一些，怕人說富，假造失盜事件，說被賊偷去糧食5石多。此類現象的發生，無疑打擊了農民發展生產的積極性。1952年該區東辛莊村劉茂財農業生產合作社建立后，在部分群眾中又產生了“怕共產”的思想。該村農民韓茂齊把六、七斗小米和部分高粱、黑豆埋在地里任其腐壞。更令人不可思議的是，他種地90多畝，產糧40石，竟然還換上破衣服領救濟糧。由于自由借貸未很好開展，在1951-1952年期間，二區因缺口糧而被迫跑口外者即有8戶，致使20余畝土地荒蕪[4]23。這給山陰縣農村生產造成了極為不利的影響。

為了響應國家要求建立鄉人民政府的號召，同時也為了解決本縣農業生產中存在的諸多問題，山陰縣政府于1953年5月1日制定了劃鄉計劃方案。5月2日，山陰縣召開了縣區村三級460人的擴大干部會議。會議貫徹了劃鄉既便于行政領導，又有助于國家各方面建設與發展的原則，注意了單純以人口、距離劃分之偏差，分為平川、山區、丘陵三種不同情況進行。會議經過討論，充分估計可能遇到的困難問題并確定了以典型試點推動全面一般的開展方式[5]8-10。會后，山陰縣建立生產劃鄉委員會，下設生產劃鄉辦公室，負責全縣劃鄉建政事宜。全縣劃鄉工作分三期進行：第一期于5月進行，由50人組成5個工作組，分赴山陰城等5個典型鄉開展試點工作；第二期于6月進行，由95人組成16個工作組，分赴二、三、五區16個鄉開展工作；第三期于7月進行，由101人組成16個組分赴四、六、七區16個鄉開展工作[6]129。歷時3個月的劃鄉建政不僅使基層政權建設趨于完善，而且為1954年人民代表大會制度的確立奠定了堅實的基礎。

二、劃鄉建政的開展策略

山陰縣劃鄉建政的開展，在堅持以生產為中心的前提下，經過宣傳動員與制度建設，最終建立、完善并鞏固了鄉級政權。

(一)以生產為中心進行劃鄉

在劃鄉工作開展的過程中，山陰縣政府始終將發展生產放在首位。前述擴大干部會議除布置了生產劃鄉任務后，還討論了關于如何貫徹自由借貸、保護私有政策的問題。會議經過討論決定，首先打通村干部的思想，村干部回村后，在生產劃鄉工作組的協助下，組織黨、團宣傳員分片深入，按戶進行宣傳，加強對群眾的階級教育，貫徹保護私有政策，解除群眾思想顧慮。通過黨團員帶頭、干部保證、互助組帶動，開展了自由借貸。如洪濟屯村村長韓志義出借糧食5.7石，民兵隊長馬俊出借糧食14石。原來村干部估計無余糧的韓廷寶對村干部說：“你們能保證，我也有糧哩”，于是主動出借黍子5斗、糜子4斗。據統計，全村9戶共出借粗糧37石，解決了120畝耕地的籽種問題和25戶缺口糧問題。郭存用借糧做本錢收購雞蛋賺錢320000元(舊幣，折合新幣32元)，原來準備跑口外的郭世達等7戶在得到口糧后也決定在村安心生產[4]24。由此可見，自由借貸的積極開展在一定程度上消除了農民的思想顧慮，也解決了生產中的部分困難，提高了農民生產的積極性。

圍繞生產進行劃鄉這一中心工作，山陰縣政府還對互助合作運動進行了總結和反思。運動主要存在盲目冒進、形式主義以及強迫命令等偏差。如二區山陰城鄉27個互助組中只有5個互助組正常運作，其余都是有名無實。該區辛立莊村成立互助組時，干部宣傳說：“不參加互助組就是不響應毛主席的號召”。互助組成立后，干部曾要求組內的養牛戶給組員義務耕地。更有甚者，組長去大同參加互助組長培訓會議讓組員花200000元(舊幣，折合新幣20元)給新做了1條花被子。會議結束組長回村后向群眾宣傳說：“你們沒吃的和(方言，意即‘向’)我要，我沒吃的和你們要”。由于干部宣傳工作不到位，直接致使群眾缺乏對互助合作政策方針的正確認識，誤以為政府糾正盲目冒進的傾向是改變政策本身。如三區有的群眾說：“我們沒參加互助組，做對啦”[5]9-10。

針對上述問題，山陰縣政府決定整頓互助組。在整頓中，干部首先向群眾講解互助合作政策以及自愿互利原則，然后幫助互助組建立賬目、修訂制度、制定簡單的生產計劃等。如雙寨村周丕善的耕牛最初作價入組后，組內讓其耕作卻不予以飼養。經查實后，村干部決定耕牛歸還原主，組員生產情緒逐漸好轉。黑疙塔村李萬富互助組執行制度較好，不僅勤算賬，而且檢查及時、處理問題得當。在該組的帶動之下，有14個互助組發起挑戰競賽，極大地激發了農民的生產熱情。受此影響，鄰村雙寨村13個互助組都得到了發展，組員們滿有信心地說：“今后一定加強鞏固，繼續的發展下去，逐步的提高，給集體化打下強有力的基礎[7]32。

為了以生產推動劃鄉工作的開展，山陰縣還開展了夏季生產競賽運動。運動在“保奪紅旗”的口號下提高了農民生產積極性。據二、三、四、七區的統計，有47個互助組參加了競賽運動。尤其值得一提的是，婦女在夏鋤中發揮了重要作用。如北周莊村婦聯主任薛玉蓮帶領11個婦女3天鋤谷地24畝[8]35。生產競賽運動激發了農民的生產熱情，充分利用了農村勞動力，進而促進農村社會經濟的發展。

(二)宣傳動員

劃鄉伊始，縣政府通過召開黨團員、干部、宣傳員、群眾代表、婦女、老農等不同層面的專門會議，由黨內到黨外，由干部到群眾進行宣傳。同時，縣政府還敦促各鄉組織專門的宣傳員廣泛采取黑板報、屋頂廣播、讀報組等宣傳手段對劃鄉政策以通俗易懂的語言進行講解。據統計，四區9個鄉26個村共組織宣傳員448名(內有婦女25名)、黑板報217塊、廣播筒33個、快板5人。[9]50有的鄉則動員婦女積極分子通過速成班、民校甚至串門等方式進行宣傳。三區舊廣武村速成班女學員劉玉蘭給她母親講解劃鄉意義，徐愛蓮、金玉英等十幾個婦女利用串門時間宣傳劃鄉[10]27。為了避免開會耽擱生產，在部分鄉劃鄉工作組成員深入到田間一面幫助群眾干活，一面宣傳劃鄉。多樣化的宣傳不僅加深了群眾對劃鄉政策的了解，而且有助于消除植根于群眾頭腦中的迷信思想。如二鋪村發生蟲害之后，開始群眾不敢消滅，有的說“神蟲越打越多”，有的說“沒領牲畜供，得罪了神，天降蟲災”。于是，一部分人消極的等待“神收”，另一部分人在地里插五色紙旗[9]50。為此，劃鄉工作組進行大力宣傳，通過各種會議，以“人定勝天”的思想加以教育，逐漸扭轉了群眾的封建迷信思想，進而掀起了轟轟烈烈的除蟲運動。

然而，在劃鄉過程中，群眾和干部依舊存在不同程度的思想顧慮。從群眾層面來講。有的小村群眾不愿意和大村合并，如較小的四里莊村群眾最初不愿和較大的八里莊村合并，因為“怕受欺”。有的村群眾怕加重負擔，如全村共有14戶的青李莊素來與山陰城鄉交往密切，在劃鄉時只愿劃歸山陰城，理由是可以繼續隱瞞土地以便少出公糧。有的村群眾對劃鄉采取無視態度，認為是“政府的事”，如北鹽池村段福老漢說：“這是政府的事，與咱無關，劃在那里也行”。有的村群眾把日偽時期的“大村制”與現時鄉制混淆，富河鄉個別群眾即如此。還有的村群眾產生了“共產”思想，如馬營莊村胡拳說：“組織農業生產合作社、互助組，又劃大鄉，一定是走共產主義呀！”從干部層面來講。有的干部宗派思想嚴重，如四里莊東、西兩村干部“搞宗派”，互相鬧意見，爭奪領導權。換班思想在干部中相當嚴重且普遍存在。如山陰城鄉東北街“街長”羅貴生說：“這次機會到啦，快換下吧，叫當干部就把生產耽誤了。”也有的干部只愿當補給干部，如北鹽池村黨小組組長段壽昌聽到給干部發放補給糧后，工作就積極起來[11]19-20。這充分說明，國家劃鄉舉措與基層社會群體的切身利益發生了沖突，進而引發有違國家意愿的思想顧慮。

為了消除上述思想顧慮，縣政府采取了積極的應對措施。針對村群眾進一步貫徹劃鄉精神，隨時隨地反復宣傳劃鄉意義。與此同時，加強對群眾“當家作主”的思想教育，說明新舊社會本質上的不同。在此基礎上，通過群眾大會對群眾中存在的一些錯誤思想進行適當的批判。針對村干部通過各種會議疏通黨、團員和積極分子的思想，對優秀的干部進行表揚并從中培養骨干，帶頭自我檢查，教育其它干部；對思想落后的干部，在進行適當批評的同時亦指出其成績，加強階級教育和前途教育。如四區蘭家窯村水利委員蘭天昇扭轉“換班”思想以后，積極領導群眾僅用3天時間即修好水壩2座[9]51。思想政治教育的重要性由此可見。

(三)制度建設

在劃鄉的過程中，縣政府始終重視對鄉干部的培養與選拔。縣政府通過工作組對鄉干部進行了自上而下和自下而上的雙向互動了解。一方面，工作組給群眾講明鄉干部條件、啟發群眾，讓其對鄉干部多提意見。另一方面，工作組深入群眾了解各方面情況，做到心中有數。當工作組意見和群眾意見相一致后，在代表會上提出鄉干部名單進一步討論醞釀。在選擇鄉干部時，縣政府既注意保留一定數量的老干部及對其能力的加強，也注意將群眾擁護的新人才選拔到鄉政府中來。其中，值得注意的是，縣政府對婦女干部給予培養和重視，有力地調動了廣大婦女積極參加生產、文化建設和各種社會活動的積極性。

事實證明，在充分發揚民主的工作方法之下，選拔出的鄉干部既能勝任工作，亦能得到群眾擁護。如三區南周莊村孫友說：“干部可得好好研究哩！不然選上壞干部，咱村就會分成派別。”二區上河西村呂高科說：“現在真正民主啦！咱們群眾提意見，也頂事啦！”縣政府通過這種方式更加了解鄉干部情況，然后經過干部會、代表會的充分醞釀，鄉干部順利當選。據載，全縣46個鄉共有補給干部139名，其中黨員84名、團員13名；婦女干部53名，其中副鄉長13名、委員會主任15名、委員24名[9]52。

鄉人民政府開始運作后，還制定了切實可行的工作制度，陸合鄉即如此。首先，建立會議制度。規定：鄉人民代表會議每兩個月召開1次會議，由主席負責召集；鄉人民政府委員會每月召開1次，由鄉長負責召集；民政、財政、生產、文教、治安5個委員會，每月均召開1次會議，由各主任委員會負責召集；各村主任如需在本村召開群眾大會時，須經鄉人民政府批準后方可召開；以上會議在必要時可隨時召開，但須報請上級政府批準。其次，規范日常工作條例。規定：鄉支書、鄉長、鄉秘書，每月須輪流值班，管理日常事務，接見群眾，認真處理群眾來信來訪，不得藉故推諉或拖延積壓；上述幾個干部應經常深入各村督促幫助檢查工作和協助村干部解決問題；鄉對村的領導，主要采取口頭解說、當面交待的辦法，多與群眾直接見面，一般不得應用文字形式發布指示，除上述例會外，鄉不得隨意召喚村干部到鄉，以免耽誤生產[11]21-22。上述制度的建立，提高了鄉政府的辦事效率，規范了鄉級政權。

三、劃鄉建政的效果

1953年5-7月期間，山陰縣先后開展了三期劃鄉建政工作。全縣由1949年的6個區、37個行政村、288個自然村改劃分為7個區、46個鄉、1個鎮、237個自然村[12]9-10。隨著新行政區劃的形成，鄉級政權成為連接縣與村的重要紐帶，對鄉村社會產生了重要影響。

山陰縣劃鄉建政相關措施的施行有利于黨和政府干部更直接的與群眾交流溝通，進而強化國家對農村的治理。農村自由借貸、互助合作運動和夏季生產競賽運動的開展，改善了農民的生活條件、調動了農民生產的積極性、提高了生產力，其中農村的自由借貸促進了資本的流通，解決了農民群眾切實的生產困難，為當時的農業生產增加了活力；互助合作運動則是更加注重政府的管理作用，使得互助組的發展更加正常化，生產力得到極大的提高。還解決了包括水利糾紛在內的諸多糾紛。上述措施有利于農村資源的充分利用和國家工業化的推進，有利于貫徹落實國家過渡時期的總路線。在劃鄉過程中，為了加深群眾對劃鄉政策的了解進而動員群眾積極參與劃鄉建政，政府采取了豐富多樣的宣傳手段，堅持從黨內到黨外、從干部到群眾的原則，彰顯了我國民主政治以人民為中心的實踐原則和價值取向。同時，更體現了國家通過政權力量動員農民進行農業社會主義改造，有利于緩解國家和農民之間的緊張關系，促進生產力的發展。政府還動員農民積極參與鄉干部的選舉，調動了廣大鄉村農民參與基層政權建設的積極性，也使得“群眾路線”得到落實，為農民參與國家管理提供機會，推動了我國以普選為中心內容的國家民主建設，確保人民當家作主。同時，也促進了我國干部隊伍的建設，加強對農村干部的有效監督。在委任鄉干部時，重視培養婦女干部，有利于婦女參政議政及其地位的提高。在劃鄉過程中成立了鄉人民政府，建立并完善了相關制度，不僅提高了工作效率，還規范了鄉級政權的建設，使其成為黨和國家聯系群眾最直接、最有效的組織，在加強黨和國家與群眾的聯系、貫徹落實黨和國家的相關政策方面發揮了積極的作用。

當然，山陰縣劃鄉建政中存在的問題亦不容忽視。第一，部分鄉宣傳工作還不夠深入。不少群眾對劃鄉的重要精神和意義未能很好體會與領悟，只知道“上邊省錢，下邊省工”。尤其是婦女和老年人對劃鄉意義的了解更少，如岱鎮青龍巷董長征的妻子說：“這次畫匠可吃香呀，毛主席給咱們畫像呀！”將劃鄉理解為國家減少行政開支即“省錢”和基層社會生產建設減少勞動投入即“省工”，明顯有違國家劃鄉政策的初衷。至于將“劃鄉”誤認為“畫像”則更體現了基層弱勢群體政治觀念的淡薄。第二，在選擇鄉干部上存在草率從事、頂名湊數、單純任務觀點的問題。如二區富河鄉秘書連換數次，最后一次還是未符合群眾和政府的要求。在選拔鄉干部時并未通過群眾，而是工作組包辦代替，甚至發生強迫命令現象，“強迫不同意為同意”。如工作組在二區北鹽池村開會提出李文科當生產委員會委員，群眾不同意，工作組不散會，群眾在無奈之下勉強“同意”。同時對鄉干部教育不夠，存在著“薪金”觀點。如二區山陰城鄉支書王福說：“我還沒有區上通訊員賺得錢多哩！”此外，對婦女干部分配工作不妥當，如二區洪濟屯村一個婦女當了村主任，“開會叫不到人，氣得哭”。這些問題都不利于劃鄉工作的順利開展。第三，劃鄉后具體工作安排欠妥。工作組留在鄉政府幫助工作的時間短，鄉政府駐地未選擇好，對鄉干部工作方法未予以充分指導，村、鄉交接工作未完成，鄉干部補給和鄉辦公費發得遲。如二區富河鄉鄉干部下鄉吃飯打條子，引起群眾的不滿。有的鄉鄉政府無著落，干部沒處住，辦公缺紙張等[6]52-53。毋庸諱言，以上問題的存在某種程度上影響了劃鄉建政的實際效果。

四、結語

新中國成立初期，為了集中力量進行經濟建設，克服舉辦大型公共事業力量不足等問題，山陰縣開展了劃鄉建政活動。劃鄉工作服從并圍繞生產這一中心任務采取了諸多措施，有力地推動了基層民主政權建設，為普選為中心的民主建政奠定了基礎。在政策實施過程中雖存在著宣傳工作不夠深入、選拔鄉干部草率從事、劃鄉具體工作安排欠妥等問題，但總體而言，劃鄉建政工作效果顯著，對貫徹落實過渡時期總路線進而實現國家工業化產生了重大影響。1953年的山陰縣劃鄉建政在中國基層民主政權建設進程中發揮了應有的作用，它不僅是當時全國劃鄉建政的一個縮影，且其取得的成績及帶來的經驗教訓也為新時代鄉政村治體制的完善提供了歷史借鑒。