建設更高水平開放型經濟新體制的新目標
——學習《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》的一點體會

裴長洪

黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五遠景目標的建議(以下簡稱《建議》)》指出，要堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，依托我國大市場優(yōu)勢，促進國際合作，實現(xiàn)互利共贏，并提出了建設更高水平開放型經濟新體制的新任務，明確了未來若干年以及相當長時期我國開放型經濟新體制的發(fā)展方向和目標，對此需要我們在總結經驗的基礎上加深認識。

2013年11月黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第七個問題是“構建開放型經濟新體制”，其基本路徑和目標是，內外開放結合，“引進來”與“走出去”結合，國際國內要素有序流動，市場深度融合，加快培育國際競爭合作新優(yōu)勢，以開放促改革。七年來，我國構建開放型經濟新體制取得重大進展，成效十分顯著，其中兩項重大改革開放措施帶動了整體開放水平的提高和構建開放型經濟新體制的重大進展。

首先是在試點基礎上大面積布局自主設立的自由貿易試驗區(qū)。

中國(上海)自由貿易試驗區(qū)于2013年9月29日掛牌，并公布了《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》。2015年4月在廣東、天津、福建設立第二批三個自由貿易試驗區(qū)，同時決定上海自由貿易試驗區(qū)面積擴區(qū)。2016年8月決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設立7個自由貿易試驗區(qū)。2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上宣布，中央決定在海南全省設立自由貿易試驗區(qū)，并探索建設中國特色的自由貿易港。2019年8月決定在上海臨港設立上海自由貿易試驗區(qū)新片區(qū)，規(guī)劃面積873平方千米。2019年8月26日批準在山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江六省區(qū)設立新一批自由貿易試驗區(qū)總體方案。2020年6月1日，黨中央、國務院決定在海南設立自由貿易港及其改革方案。2020年9月，國務院批準設立北京、湖南、安徽三省市自由貿易試驗區(qū)。從2013年至2020年我國共在21個省(自治區(qū)、直轄市)設立了自由貿易試驗區(qū)(其中1個自貿港)，試驗區(qū)面積將近4萬平方千米。自貿區(qū)創(chuàng)造的經驗陸續(xù)在全國推廣，例如，中國海關總署根據(jù)自由貿易試驗區(qū)的改革經驗，要求全國海關從2017年開始普遍推廣自貿區(qū)創(chuàng)造的“單一貿易窗口”的做法，并提出全國各地海關都要壓縮貨物通關時間的1/3，為擴大進口貿易提供了很大便利。再如，2014年1月在上海版外商投資負面清單政策基礎上，國務院批準了《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2014年修訂)》。此后，《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》經過2017年、2018年、2019年、2020年四次修改，產生了四個修訂版。這些修訂版的產生，都是與實踐活動互動的結果。而這些規(guī)章制度的修訂，為全國性法律的誕生提供了豐富的法治實踐依據(jù)，并在實踐上大大推動了外商投資準入。2016年以來由國務院及五部委發(fā)文在全國復制推廣了四批72項創(chuàng)新經驗，加上由有關部委推薦的創(chuàng)新操作案例，幾年來累計復制推廣223項。

其次是擴大內陸沿邊開放，推進“一帶一路”建設。

自從習近平總書記2013年9月訪問哈薩克斯坦提出共建“一帶一路”重大倡議后，2015年3月28日，經國務院授權，國家發(fā)改委、外交部、商務部發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，全文包括前言、時代背景、共建原則、框架思路、合作重點、合作機制、中國各地方開放態(tài)勢、中國積極行動、共創(chuàng)美好未來九個部分，這是中國官方關于共建“一帶一路”最完整、最權威的內涵闡釋和政策宣示，指導并有效推動了中國與“一帶一路”沿線國家開展共建活動的快速發(fā)展。5年多來，已與150多個國家和國際組織簽署了170多份合作文件，其中包括中蒙俄、中哈、中柬、中老、中捷、中匈、中國文萊等多雙邊合作規(guī)劃，而且通過開行中歐班列加強中國內陸城市與“一帶一路”沿線國家的經濟貿易合作。截至2019年10月底，中歐班列累計開行超過20000列，其中2018年一年開行6363列，超過前幾年開行數(shù)量的總和。2019年1～10月已開行6714列。國內開行中歐班列累計超過100列的城市有22個，通達17個國家56個城市，大大促進了我國內陸城市與境外的經濟貿易合作。

“十四五”期間以及未來的發(fā)展要在成功實踐的基礎上加以鞏固和提高，這是建設更高水平開放型經濟新體制的基本路徑。為此，應當在《建議》精神的指導下，著重在以下幾方面堅持做更大的努力。

第一是完善自由貿易試驗區(qū)布局，賦予其更大改革自主權，穩(wěn)步推進海南自由貿易港建設，建設對外開放新高地。目前全國21個自由貿易區(qū)(港)已經覆蓋東中西部，但分布還不夠均衡，中西部省區(qū)偏少，隨著改革開放的深入發(fā)展，在時機成熟的條件下，仍然有增設的必要和空間。另外，除了海南省和上海市，其他省區(qū)的自由貿易試驗區(qū)基本都只有120平方千米左右，其體量作為試驗區(qū)足夠，但要帶動一個省區(qū)的開放發(fā)展，仍嫌不足。因此，在有必要的省區(qū)，擴大試驗區(qū)面積也是優(yōu)化布局的一個重要措施。

賦予自貿區(qū)更大的改革自主權，應當主要解決的問題有以下幾個方面。(1)進一步減少通關費用，提高貿易便利化水平。目前各個自貿試驗區(qū)進行的改革，主要著力點都放在節(jié)約時間成本上，并且取得了較大成效，但通關繳費成本仍然偏高，有待改革。福建自貿區(qū)首創(chuàng)“關檢一站式查驗”，實現(xiàn)了作業(yè)時間一致、作業(yè)空間合并、作業(yè)系統(tǒng)并行，每個集裝箱可節(jié)省查驗時間50%、查驗費用600元;廈門片區(qū)持續(xù)推進口岸降本增效，指導國有企業(yè)主動降費，引領和推動報關、貨代、船代、物流、倉儲、港口服務等環(huán)節(jié)降低經營服務性收費，2019年廈門口岸集裝箱進出口環(huán)節(jié)合規(guī)收費降至207美元/標箱，明顯低于英國、德國、日本2016年的通關費用成本。這些經驗也有待于在各自貿區(qū)和全國逐步推廣。(2)解決“準入不準營”的問題。雖然實行了負面清單的投資準入管理制度，而且推行了“先照后證”的商事制度改革，但是服務業(yè)開放與原有管理體制和各個行業(yè)主管部門現(xiàn)行規(guī)章制度的改革不配套，因此出現(xiàn)“準入不準營”和“準入不能營”的現(xiàn)象。逐步實現(xiàn)主體許可與經營許可同步是未來深化改革的重要環(huán)節(jié)，應按照先易后難的原則，解決主體準入與經營準入的不同步和政策不協(xié)調問題。逐步使這些領域從“證照分離”“先照后證”走向“證照合一”“照中含證”。(3)要加強和完善政府各部門的協(xié)調。由于服務貿易的開放涉及許多公共產品和公共服務部門，因此，政策協(xié)調的部門范圍需要擴大，如交通、通信、市政管理、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、文化、傳媒、體育、科技、社會保險等各個部門。目前自貿區(qū)的政策協(xié)調僅限于商務、經濟、金融等部門顯然是很不夠的，應當擴大政策協(xié)調的范圍，同時也要加強和完善地方政府部門的協(xié)調和監(jiān)管責任。

要把海南建設成為對外開放的新高地，應實現(xiàn)以下幾個目標。(1)貿易投資自由化水平更高。要對標國際高水平經貿規(guī)則，聚焦貿易投資自由化便利化，建立與高水平自由貿易港相適應的政策制度體系，建設具有國際競爭力和影響力的海關監(jiān)管特殊區(qū)域，將海南自由貿易港打造成為引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶。對貨物貿易，實行以“零關稅”為基本特征的自由化便利化制度安排。對服務貿易，實行以“既準入又準營”為基本特征的自由化便利化政策舉措。海關對海南自由貿易港內企業(yè)及機構實施低干預、高效能的精準監(jiān)管，實現(xiàn)自由貿易港內企業(yè)自由生產經營。推進服務貿易自由便利，實施跨境服務貿易負面清單制度;投資自由便利，大幅放寬海南自由貿易港市場準入，強化產權保護，保障公平競爭，打造公開、透明、可預期的投資環(huán)境，進一步激發(fā)各類市場主體活力。(2)金融開放創(chuàng)新的步子更大。分階段開放資本項目，有序推進海南自由貿易港與境外資金自由便利流動。構建多功能自由貿易賬戶體系，以國內現(xiàn)有本外幣賬戶和自由貿易賬戶為基礎，構建海南金融對外開放基礎平臺。通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網(wǎng)”，為海南自由貿易港與境外實現(xiàn)跨境資金自由便利流動提供基礎條件，便利跨境貿易投資資金流動。進一步推動跨境貨物貿易、服務貿易和新型國際貿易結算便利化，實現(xiàn)銀行真實性審核，從事前審查轉為事后核查。在跨境融資領域，探索建立新的外債管理體制，完善企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理。(3)人員流動限制更少。根據(jù)海南自由貿易港發(fā)展需要，針對高端產業(yè)人才實行更加開放的人才和居留政策，打造人才集聚高地。在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利的出入境管理政策。對外籍高層次人才投資創(chuàng)業(yè)、講學交流、經貿活動方面提供出入境便利。優(yōu)化出入境邊防檢查管理，為商務人員、郵輪游艇提供出入境通關便利。(4)交通運輸更自由便利。建立更加自由開放的航運制度，建設“中國洋浦港”船籍港。支持海南自由貿易港開展船舶登記，研究建立海南自由貿易港航運經營管理體制及海員管理制度。進一步放寬空域管制與航路航權限制，優(yōu)化航運路線，鼓勵增加運力投放，增開航線航班。提升運輸便利化和服務保障水平，提升運輸來往自由便利水平。(5)數(shù)據(jù)流動開放更安全可控。實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全有序流動。在確保數(shù)據(jù)流動安全可控的前提下，擴大數(shù)據(jù)領域開放，創(chuàng)新安全制度設計，實現(xiàn)數(shù)據(jù)充分匯聚，培育發(fā)展數(shù)字經濟。有序擴大通信資源和業(yè)務開放。開放增值電信業(yè)務，逐步取消外資股比等限制。允許實體注冊、服務設施在海南自由貿易港內的企業(yè)，面向自由貿易港全域及國際開展在線數(shù)據(jù)處理與交易處理等業(yè)務。

第二是高質量共建“一帶一路”，堅定維護中國企業(yè)海外合法權益。總結我們的經驗和問題，“十四五”時期共建“一帶一路”的指導思想應當是:調整結構、穩(wěn)中求進。當前世界經濟深度衰退，全球新冠肺炎疫情尚未消失，全球需求結構發(fā)生重大變化，各國雙多邊合作意愿也將隨之變化。加上我國人才和能力建設方面的短板，因此應把戰(zhàn)略視野和著眼點轉移到注重總結經驗教訓、鞏固已有成果、調整愿景構想、適應需求變化、增強能力建設上來。應按照習近平總書記的形象比喻，把工作思路從“大寫意”轉向“工筆畫”，即從上項目、鋪攤子、高速度轉向追求高質量發(fā)展。要明確高質量發(fā)展的衡量標準，這主要是:共建雙方經濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者統(tǒng)一;共建項目早期收獲與長遠發(fā)展統(tǒng)一;共建雙方在經貿活動發(fā)展與政策溝通、規(guī)則、標準取得共識方面統(tǒng)一。為此，應強調統(tǒng)籌外交、經貿和公共安全。外交的著眼點是國際政治和地緣關系，但經濟貿易活動著眼“互利共贏”，即雙方有利。如果在共建項目中片面強調國際政治需要，而置我方企業(yè)利益于不顧，必然不能持久，而缺乏經濟利益的基礎，外交和政治也就沒有保障。因此維護和保障中國企業(yè)的海外合法權益是共建“一帶一路”取得成效的重要標志，也是共建“一帶一路”能夠惠及東道國和合作伙伴的重要條件。公共安全是外交和經貿發(fā)展的兜底保障，特別是突發(fā)性公共衛(wèi)生、自然災害等公共安全問題，應納入共建“一帶一路”合作的總體考慮范圍。

第三是推進貿易創(chuàng)新發(fā)展，推進貿易強國建設。跨境電商是數(shù)字貿易的新業(yè)態(tài)、新模式，應當大力發(fā)展。應依托政策優(yōu)勢和相對低廉的運營成本，鼓勵國內跨境電商平臺在海外設立更多的“海外倉”。依托粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，為中國香港跨境電商及離岸貿易做倉儲、分揀、物流等分包服務。全力扶持跨境電商企業(yè)做大做強，鼓勵B2C跨境零售電商實行靈活銷售模式，在大力發(fā)展跨境電商開展保稅進口的同時，允許以行郵方式進口銷售。積極引入B2B跨境電商企業(yè)，開展轉口等離岸貿易。通過貿易創(chuàng)新發(fā)展，進一步增強外貿企業(yè)的綜合競爭合作優(yōu)勢，增強中國產品在國際市場的競爭力，同時用好進口國際博覽會的平臺，發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，匯聚全球資源要素，實現(xiàn)我國成為貿易強國的目標。

還應開展數(shù)字關境的技術研究，著手數(shù)字貿易特殊監(jiān)管試驗制度設計。數(shù)字關境從概念到實踐，需要數(shù)字技術支撐，特別是對“數(shù)字足跡”的跟蹤、記錄是筑牢數(shù)字關境的關鍵性技術。探索區(qū)塊鏈技術在數(shù)字關境中的應用前景，著手解決相關技術難點。著手開展基于“依托數(shù)字基礎設施的網(wǎng)絡虛擬空間”海關數(shù)字貿易特殊監(jiān)管試驗，選取代表性行業(yè)開展離岸數(shù)據(jù)業(yè)務，賦予若干規(guī)模以上數(shù)據(jù)中心、云服務商、數(shù)據(jù)平臺等作為海關特殊監(jiān)管委托代理，為數(shù)字貿易監(jiān)管政策制度創(chuàng)新積累經驗。

第四是有序擴大服務業(yè)對外開放。隨著中國走向新發(fā)展格局和高質量發(fā)展新階段，服務業(yè)領域的擴大開放仍然有很大的提升空間。例如文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域的開放還需要更具有問題導向的頂層設計和實際步驟。其中文化“走出去”亟須實現(xiàn)從量到質的提升。截至2019年12月底，我國已經在全球154個國家和地區(qū)建立了551所孔子學院，以及1193個中小學孔子課堂。中國的漢語言文化在世界上有了一定影響，但質量參差不齊、效果好壞參半，有的流于形式，或僅僅成為文化“聯(lián)絡處”。這需要總結經驗教訓，調整提高。醫(yī)療領域的開放也需要有新的路徑突破。教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域的開放應當細分不同行業(yè)屬性，重點開放商品性比較強、福利性比較弱的行業(yè)。例如教育領域開放，應在職業(yè)技術、技能培訓服務方面邁開更大步伐，形成競爭性市場;普通教育開放應采取多種形式，例如增加課程開放、專業(yè)開放等方式，不應當只圍繞合作辦學、取得學位一個模式。醫(yī)療領域的開放應當以補充國內醫(yī)療資源供給，引進先進醫(yī)療技術設備和醫(yī)護人員為目標，更好利用國外資源和市場。這需要統(tǒng)籌解決開放和國內改革配套問題，統(tǒng)籌考慮醫(yī)療器械、藥品采購制度、醫(yī)護人員流動和醫(yī)保覆蓋范圍的改革與開放。文化領域的對外開放，目標應當瞄準提高中國文化對世界的影響力、增強中國文化產品的出口競爭力。依托國內超大規(guī)模市場，培育文化產品出口競爭力。

第五是穩(wěn)慎推進人民幣國際化，堅持市場驅動和企業(yè)自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系。金融開放的深度取決于人民幣資本項目開放的程度和人民幣可兌換的程度。改革開放以來，人民幣國際化的改革方向，實質上是人民幣融入以美元為中心的國際貨幣體系的國際化。未來我們能在這條道路上走多遠，需要研究資本項下開放所能承受的風險有多大，以及識別和化解這種風險的能力有多大。因此，人民幣國際化需要兩條腿走路。一條是繼續(xù)沿著人民幣融入以美元為中心的國際貨幣體系的方向走，小心謹慎，時時需要考慮防控國際金融風險與國家安全風險。另一條是建立在底線思維基礎上，應突破美國在國際貨幣體系的完全壟斷局面，創(chuàng)新國際貨幣體系，建立人民幣資金國際支付系統(tǒng)作為補充。隨著數(shù)字技術的突破和互聯(lián)網(wǎng)域名的擴寬，我國應扶持建立具有根服務器的跨境運作的大型數(shù)字企業(yè)，利用我國自主建立的國際信息系統(tǒng)，推動人民幣國際資金支付系統(tǒng)的建立，塑造新的人民幣國際交易二元格局。既保留與美元為中心的國際貨幣體系以及國際資金支付體系的聯(lián)系并作為主渠道，同時努力培育相對獨立于美元中心體系的東亞地區(qū)銀行間人民幣支付清算體系作為補充渠道，加快人民幣在東亞地區(qū)自由可兌換，使其成為國際資金支付系統(tǒng)的區(qū)域體系。

本文原載于《財貿經濟》2020年第12期。