鄉村振興背景下L 村駐村制度的成效、問題及對策

李偉嘉

一、問題的提出

伴隨著城鎮化和現代化的不斷推進，農村地區的“流出性衰敗”成為不可避免的現代化陷阱，〔1〕當前的許多貧困農村地區存在著交通條件惡劣、人口流失嚴重，脫貧意愿受困的問題。村莊大量年輕人才流失、年輕勞動力外出，導致村莊缺乏實干人才，經濟上的落后也引發基層組織弱化問題，村民創造力及活力均嚴重落后。經濟衰敗、基層組織建設薄弱、公共服務短缺、村莊人才匱乏都成為基層社會發展中的“短板”，鄉村振興戰略正是基于彌補這些短板所提出的，目的是統籌城鄉發展，鄉村振興是實現人民對美好生活需要的政策安排，有助于解決發展不充分不平衡的問題。鄉村振興戰略要求建立第一書記長效工作機制，向貧困地區、經濟落后的村莊派駐工作隊，〔2〕以加強基層黨建，實現治理體系和治理能力現代化。駐村制度是我國扶貧過程中的一項制度創新，體現了黨和國家始終堅持群眾路線，駐村干部作為外來重要的扶貧資源，同時也是鄉村社會的利益調節器。〔3〕截至2018年底，黨政機關派出第一書記45.9萬名，目前在崗人數為20.6萬。〔4〕駐村干部的現實狀況表明，駐村制度已經成為農村基層治理的一種制度性安排。

聚焦于駐村制度的研究主要有四個方面的內容：一是對駐村制度本身的研究，包括駐村制度的形成、特點、發生機制，提出該制度的一些新概念。例如袁立超、王三秀分析了嵌入型鄉村扶貧模式形成的過程、特點以及發生機理。〔5〕二是駐村制度下的駐村干部以及第一書記作為一種村莊外來幫扶力量對農村產生的積極或消極影響，以及駐村制度面臨的困境、解決措施等。例如陳國申論述了第一書記這樣一種外來力量參與村莊治理時對于村莊自治的雙重影響。〔6〕三是從政策執行視角分析駐村制度在執行過程中的治理主體結構以及實踐邏輯，并提出執行過程中存在的問題及對策。例如袁立超、王三秀指出干部駐村的實踐邏輯是一種非科層化的運作；〔7〕劉湖北認為雖然第一書記仍屬于科層制嵌入，但其靈活性為精準扶貧工作中背離科層制帶來可能。〔8〕四是從黨建的視角探討駐村制度的影響與實踐困境。例如徐明強、許漢澤提出精準扶貧與基層黨建兩者之間雙向再生產所形成的新耦合治理模式等。〔9〕

綜合考慮上述文獻，本文將駐村干部、第一書記等視為行動者，結合典型案例分析鄉村振興背景下L村駐村制度發揮的作用以及執行過程中存在的問題，提出完善駐村制度的對策，更好發揮駐村制度的功能。

二、案例研究地點

L村位于河北省F縣某鎮南部約2公里處，距F縣38公里，位于太行山深處，山多地少。L村下轄9個自然村，共277戶576人，常住人口為123戶260人，居住在L村和W村兩個自然村。由于L村地勢險峻，環境惡劣，平整連片土地較少，人均耕地面積不到一畝，村域內的農業種植主要以土豆和玉米為主。2013年前的L村，屬于全國連片特困區，經濟建設落后，組織建設能力十分薄弱。2014年建檔立卡時村里共有608人，其中428人為貧困人口，L村貧困發生率為70.4%。

2013年以來，F縣L村受到各級地方政府與黨政領導的重視，在精準扶貧政策落實的過程中駐村工作隊全程參與。在駐村工作隊的努力下L村成立了扶貧開發和脫貧組織架構，該結構由幾個小組組成，自上而下包括包村縣領導（L縣委書記）、包村鄉干部（C副鎮長）、領導小組（組長：L工作隊隊長，第一書記）、項目實施小組（組長：G工作隊隊員）、項目監督小組（組長：T工作隊隊員）、調查服務工作信息采集小組（組長：L工作隊隊長，村第一書記），L村基層組織體系逐步完善。L村在駐村工作隊、第一書記、鄉鎮干部、社會力量的共同努力下開展土地流轉、發展特色產業、實施住房改造、打造鄉村旅游，扶貧成效明顯且已于2017年整村脫貧，該村現實幫扶情況為我們深入研究鄉村振興背景下駐村制度的成效、問題及對策提供了可能。

通過深入研究F縣L村駐村工作隊在鄉村基層治理、推動鄉村振興工作過程中的典型案例，結合筆者于2019年9月——10月在L村實地調研與參與觀察，收集一手調研資料，全面透視L村駐村制度的成效，反思政策執行過程中的問題以實現鄉村振興的最優路徑。

三、L村駐村制度之“效”：助推鄉村振興

1.嵌入治理：多元主體共治

黨和政府將駐村干部嵌入原有治理結構進行基層治理是一項制度創新。作為一種外在行政力量的駐村干部開展扶貧開發工作，讓村莊治理結構由內生的一元主體轉變為多元主體共治，形成內外聯動的治理新格局。村“兩委”是目前村莊治理的核心主體，他們熟悉農村“熟人社會”的規則，同時通過一定的策略，整合村莊的各種資源，實現基層治理。而駐村制度是國家的一種制度安排，具有權威性、組織性，通過嵌入農村的治理方式，依托村干部完成上級賦予的各項任務，形成外在型治理主體，有利于國家政權的縱向延伸。由于駐村干部學歷相對較高、富有激情、敢于創新等個人特征，善于利用個人資本與單位資源，能為村莊帶來新的發展元素，增強村民對黨和國家政策的理解與認同；他們也能利用社會關系網絡擴大社會治理空間，實現對村莊資源的調控與控制。村干部、駐村干部等多元治理主體能有效推動地方經濟發展，進行助推鄉村振興。〔10〕

案例一：開展扶貧工作之前，L村的基層治理工作主要由村干部擔任，村“兩委”通過熟人社會的規則，整合村莊自有資源，實現基層治理。由于村莊的年輕人才流失導致缺乏實干人才，工作效率低。L村的T書記當了幾十年的村支書，年齡越來越大，身體狀況也逐漸變差。開展扶貧工作以來，上級單位派出駐村工作隊對L村幫扶，凝聚了脫貧攻堅強大合力。駐村工作隊改變以往的工作方式，積極拓寬思路，多方對接，通過與村干部共同協商制定著力發展村集體經濟的工作方針。同時駐村工作隊在村干部的幫助下因地制宜制定產業發展政策，采取“政府主導、科技支撐、金融撬動、企業拉動、合作社助力、農戶參與”的六位一體模式，將流轉的土地用來種植大棚食用菌以及高山林果，使村民變成“三金農民”，即可以獲得“土地流轉地金、務工所得薪金、股金分紅受益”。這樣一來，L村的治理格局轉變為以村干部為核心的內生治理與以駐村干部為核心的嵌入治理相結合的方式，同時還有政府、企業、合作社的助力，形成了多元主體共治的局面。

2.組織建設：提升治理水平

L村人才資源短缺以及黨支部成員年齡大使黨組織面臨結構失衡、班子戰斗力薄弱等問題，要想實現鄉村振興，治理有效是關鍵。治理有效，必須依靠強有力的組織建設，組織建設為鄉村振興培育治理主體。加強基層組織建設、提升治理水平是駐村干部的一項重要職責，駐村干部在加強黨組織領導核心作用方面發揮積極作用。國家通過駐村干部強制權力引導農村基層治理，資源再分配成為可能，駐村干部對資源的有效配置不僅包括物質資源，也包括組織層面的資源。國家治理體系和治理能力進一步加強，使農村黨組織軟弱渙散、組織制度不健全等問題得以有效解決，推動了農村組織振興，形成核心領導力量。

案例二：新任L村駐村干部組織支部會、“兩委”會和村民代表大會60多次，黨員大會5次，健全黨支部班子，使班子成員更加年輕化；積極落實“兩委”班子聯席會議，通過各種方式促進村“兩委”班子團結；嚴格落實“三會一課”制度，及時進行黨務公開；村黨支部“兩學一做”學習教育常態化制度化；嚴格黨員管理制度，推行黨員先鋒指數考評管理辦法，積極推行“一報告四議兩公開”制度；每月組織一次主題黨員活動；幫助教育管理基層黨員，他們具有較強的理論素養和政治能力，能利用最新理論成果尤其是習近平新時代中國特色社會主義思想武裝黨員頭腦，凝聚黨員共識，統一黨員思想，凝心聚力推動鄉村振興。調查顯示，駐村干部對其所駐村貢獻的主觀評價方面，選擇最多的是“加強了組織能力建設”。在駐村干部對其各類工作內容的評分方面，得分最高的是“讓黨建更有活力”，其次為“收集民意”及“激活組織建設”，這些指標都體現出駐村干部工作引領了鄉村組織建設。

3.精準扶貧：實現雙重目的

要實現鄉村振興，首先要擺脫貧困。要堅決打贏精準扶貧這場硬仗，實現全面建成小康社會的奮斗目標。駐村干部其中的一項任務就是精準幫扶，使人民群眾脫貧致富，因此，他們開展的工作為鄉村振興奠定堅實基礎，以此實現基層治理與鄉村振興的雙重目的。駐村干部創新工作方法，通過“貧困戶回頭看”實現精準建檔立卡，培育扶貧產業，引入扶貧項目，實現產業振興，開發式扶貧和保障性扶貧并重，讓村民共享工作成果。

案例三：2013年以前，L村青壯年大都外出從事最低端體力勞動，留在村內的村民大多是老弱病殘。勞動力結構不合理，文化程度整體偏低，沒有高學歷人才，初中以下文化程度的人口比重大，老弱病殘的無勞動能力的人比重大，患大病重病的老年人多，建設L村勞動力嚴重匱乏。如今，L村全村就業326人，其中外出務工186人，本地務工140人，通過駐村干部的努力基本實現了產業就業全覆蓋，村民多渠道增收。在外就業人員180人，年人均收入在3萬元左右，在家門口就業務工的130人，其中包括有勞動能力的年齡在65－74歲的老人，同時還輻射帶動外村務工人員80余人，年人均收入達1.2萬元。L村于2017底年達到“兩不愁三保障”和脫貧標準，率先在全縣整村脫貧出列。目前L村貧困人口剩余1戶3人，貧困發生率已降至0.5%，人均可支配收入從2014年到2018年由3120元增長為11239元，5年增長了3.6倍。

4.改善民生：加強根基保障

鄉村振興和鄉村治理存在諸多民生問題與制約瓶頸，例如基礎設施的改善、住房問題、公共服務短缺、養老醫療問題，這些都是當前亟須解決的關鍵問題。以習近平同志為核心的黨中央重視關心民生，黨的十九大報告對加強和保障民生作出戰略要求。駐村干部可以利用體制內各種資源，協調政府相關職能部門，對貧困地區進行幫扶，幫助貧困戶、殘疾人、五保戶、空巢老人與留守兒童解決生活中的困難，改善生活條件，完善基礎設施建設，使公共服務均等化。改善民生會間接促進鄉村經濟振興、文化振興、生態振興，是鄉村振興的重要保障。

案例四：2013年前，L村只有一條3.5米寬的水泥路，基礎設施非常落后。在駐村干部努力下，現已修通了長5.2公里、寬12米的二級路，連通382省道，大大提高了通行條件，村內完成環村道路及通戶街道硬化6300平方米、安裝亮化路燈50個，村莊全部完成了亮化工程，新建垃圾集中收集點20個，便民垃圾箱100個，固定保潔員2人，村內已全部實現道路硬化、街道亮化、環境綠化和安全飲水；農村電網、通訊基站、光纖寬帶實現全面升級，實現了基本公共服務設施全覆蓋。2013年之前，L村大部分居民還住著上世紀五六十年代的土坯房，駐村干部通過協調規劃設計單位進行總體規劃，結合易地扶貧搬遷和棚戶區改造政策，整村推進住房改造提升工程，2018年全村村民住上了青磚灰瓦、獨具太行特色的新民居。

5.鄉風文明：培育內生動力

隨著村莊富民產業的興起、住房條件的改善、基礎設施的完善、旅游產業的發展，村民不僅擺脫了物質貧困，更實現了思想脫貧、精神脫貧。駐村干部通過開展更多的精神文化活動，為村民提供更多的精神食量，實現了村民精神生活的再造。駐村干部搭建社會網絡平臺，讓村民通過社會網絡平臺更好地獲取社會資源，想方設法利用外來扶貧資金、技術、小額信貸為村民提供兜底保障服務，重視村民社會網絡的改變。村民由之前的“要我干”向“我要干”轉變，由之前“揣著手等”向“背著手看”再向“甩開手干”轉變。激發廣大村民脫貧致富的潛力，立足于實際情況先“扶智、扶志”，提高村民想要過好日子的意識，鄉風文明建設成效顯著，脫貧內生動力顯著增強。

案例五：駐村工作隊有重點地開展暖心活動，做群眾的連心橋。送“魚”和送“漁”的問題是駐村工作的一大難題。駐村干部結合L村的實際情況研究決定對貧困戶不再送錢送物，而是當他們生病、家庭有變故和遇到困難時一定前去看望，做到真正的暖心。駐村干部分節日組織不同的活動，例如六一兒童節為該村小學生購買了文具盒、水杯等禮品；七一建黨紀念日組織全體黨員開展黨日主題活動等。工作隊協調縣審批局，讓審批局到村現場為農家樂辦理經營許可證和食品衛生合格證，提供便民服務，村民收獲感與幸福感提升，激發了村民的內生動力。

四、駐村制度執行過程中的問題：L村易形成依賴路徑

駐村制度是在基層農村這樣一個特殊場域下進行的，基層農村自治制度與外來嵌入的駐村制度共同構成了這個場域的結構二重性。通過上述分析，我們可以清晰地看到駐村干部在L村脫貧攻堅與實現鄉村振興過程中所做的工作與努力，駐村制度在農村基層治理中發揮著重要作用，但同時也要發現駐村機制在運行過程中的實踐困境，以此為完善駐村機制提出相應對策奠定基礎。

1.雙重權力博弈

費孝通曾提出“雙軌政治”的概念，以此來分析國內基層政治狀況，有學者根據費孝通的“雙軌政治”提出“雙軌治理”，認為以駐村干部為代表的國家治理與以村干部為代表的基層治理共同構成了雙軌治理。〔11〕原有的村支書與嵌入的第一書記共同存在于農村基層社會，村支書與駐村干部會在工作中進行合作，共同完成上級交付的任務，但也會出現權力博弈與不合作的現象，甚至產生矛盾與分歧。造成這種現象的原因是雙方權力邊界不清晰，在制度運行過程中并沒有明確雙方的職責權限，訪談過程中一位村民說：“我有時候不找村干部，直接找第一書記辦事，村干部還會不高興哩。所以在某些事情上我必須事先與村干部通報一聲，再去找第一書記幫忙。”同時，壓力型體質下的基層政治更加復雜，駐村干部與村干部在精準扶貧、低保認定、項目建設、危房改造、利益分配等方面均有可能出現博弈，例如在低保名額分配上，由于第一書記與村民不存在人情面子等問題，往往會與村干部出現分歧，本質上是國家權威與地方基層治理之間的矛盾。雙方權力博弈往往會導致治理成本的增加，產生分化，不利于駐村制度的實施。

2.村干部的邊緣化問題

在駐村過程中，顯然是駐村干部利用自身的社會資本對村莊發展作出較大貢獻，駐村干部以及第一書記始終處于領導位置，村干部在這個過程中就顯得稍有遜色，筆者在調研期間一直與駐村第一書記進行溝通交流，遇到任何問題總是先尋求第一書記或駐村干部的幫助，村干部似乎并不太愿意多溝通交流。在農戶家進行訪談時，某村民就說“感謝L書記（駐村第一書記），L書記是個好人，我們遇到什么事情就去找她，她總是愿意幫助我們解決困難。”調研期間發現該村第一書記或駐村干部等總是能夠很輕而易舉地將村民組織起來開展各項活動，村民對第一書記也很熱情，他們能夠融為一體，像親人一樣。這種情況下，村干部似乎被邊緣化，因為他們有時并不能像駐村干部那樣順利地幫助村民辦事。這樣一來，就可能面臨村干部這一端成為形式上的存在，無法發揮應有的作用。

3.農村公共性被逐漸消解

從村民的言語中可以發現，駐村干部的到來大大激活了鄉村產業發展，推動村莊基礎設施極大改善，為村民提供便民辦事服務，鄉風文明逐漸形成。富有特色的民居改造以及人居環境改造，讓村民認為是駐村干部最大的功績，駐村干部的社會資本與扶貧資源讓村莊建設煥然一新。村民最樸實的想法就是駐村干部能夠帶來更多的資源，以滿足自身需求，使村莊良性發展。但從長遠角度來看，駐村干部的基層實踐會誘導村干部完全依靠外界力量，導致自身內源性發展動力不足，農村自治被逐漸消解，不利于村莊可持續發展。

五、完善L村駐村制度的對策

嵌入型扶貧模式對于國家權威與資源存在較大依賴性，駐村制度的不穩定性與不確定性使村莊發展成果呈現脆弱性。而且外來駐村干部的嵌入，打破了原有穩定的領導集體，甚至在一定程度上取代了原有治理主體的工作職能，形成壓制性的發展態勢，主導基層農村地區的發現，村干部自主性作用被削弱，不利于村莊可持續發展。因此，可以從以下幾方面完善駐村制度，助力實現鄉村振興的長遠目標。

1.雙軌合作治理

村干部與駐村干部雙重權力要進行合作治理，才能規避博弈與分歧。合作治理需要上級政府與基層地區支持，但同時也要具有自主性，在駐村制度的實施過程中不僅要加強基層農村地區的政權組織建設，也要加強農村地區的自治能力，將自上而下的政府權威與自下而上的地方權威結合起來，形成高效常規且富有能力的雙重治理體系。駐村干部需要村干部的協調與配合，村干部也需要駐村干部的支持，雙方可以進行充分有效的溝通，實現社會資本與經濟資源對接，幫助駐村干部更好地開展工作。只有雙方不斷加強合作，才能實現駐村制度促進鄉村振興發展的目標。

2.明晰社會角色

社會角色是與個人社會位置、社會身份、職業相一致的一整套權利、義務的行為規范與行為方式，社會角色構成社會組織或群體的基礎。駐村干部在鄉村振興與基層治理工作中要明晰自己的社會角色，村干部與村民也要對自身與駐村干部的社會角色作出正確的判斷。如果對駐村干部的角色無法精確定位，就會出現角色期待與角色定位沖突的現象，從而不利于多元主體的共治。因此，無論是雙重治理的哪一方，都要對自己的社會角色有一個清晰明確的定位，綜合社會賦予的各種角色，按照規定的權力、責任確定正確的行為模式，明確各自在村莊的任務分工，幫助駐村制度在派駐村順利實施，助力實現鄉村振興目標。

3.加強農村自治

針對村莊公共性的瓦解，必須加強農村自治能力，通過駐村干部來增強基層社會活力，不斷挖掘村民自我發展的潛能。村莊可持續發展的根本在于增強社會活力，充分運用內生性公共資源，提高自我造血能力。因此，必須在駐村制度實施過程中，發揮村集體組織這一良好的治理載體作用至關重要。〔12〕村集體組織具有統合功能，L村目前成立了由黨員代表和村民代表組成的村民代表委員會、村務監督委員會、集體經濟組織、村群團工作站、群眾服務站、新時代文明實踐站、鄉賢評議會、道德評議團、法律服務團等9個村級組織機構，應充分發揮村級組織的統合功能，建構起政府和村民之間風險共擔與利益共享的治理新格局，最終由村民依靠內生性資源和外生性資源的“落地”來實現持續發展。